潛山市農村宅基地退宅還耕助力脫貧效益評估

聶玉珍 周亮廣 王崠

【摘要】以潛山市天柱山鎮為例，從經濟、社會、生態等方面構建指標體系，通過對退宅還耕前后的土地利用類型、數量和分布情況進行對比分析，對退宅還耕助力脫貧產生的效益進行評價。研究發現：①時間上，2015-2018年天柱山鎮脫貧人口數量大致呈逐年增長的趨勢，至2018年貧困人口發生率降至3.46%。②天柱山鎮實施退宅還耕前后土地利用變化主要是農村建筑用地轉換為耕地和林地，耕地質量較好，土地增產增收，為農民脫貧致富拓寬了渠道。③增減掛鉤結余指標安排向貧困地區的傾斜，支持當地扶貧開發和易地扶貧搬遷等工作，促進了城鄉一體化發展。④對農村廢棄建設用地進行綜合整治與復墾開發，提高土地利用效率，改善了生態環境，有助于新農村建設與發展。

【關鍵詞】退宅還耕;效益評估;精準扶貧;潛山市

【中圖分類號】F302.1

【文獻標識碼】A

中國廣大農村貧困地區普遍面臨著土地利用粗放、農業生產資料投入不足、農村土地流轉困難、公共基礎設施配置不足等一系列鄉村衰退問題。黨的十九大報告中提出打贏脫貧攻堅戰，是鄉村振興戰略的重要內容，鄉村振興離不開土地資源的可持續利用和土地制度的支撐保障。為保證耕地面積不會出現大幅度縮減，并解決城鄉建設用地資源配置不均衡的問題，國家相應推出了城鄉建設用地增減掛鉤政策。以增減掛鉤為主體對農村閑置建設用地進行綜合整治，不僅能夠增加當地的耕地資源，提升土地利用效率，與此同時增減掛結余指標流轉的資金還可用于農村基礎設施建設及特色產業開發，使當地的扶貧質量與效率迅速提升。眾多學者對土地整治扶貧開發的效果進行研究，嚴芝清從土地整治、土地確權、土地征收三個方面構建差別化土地政策促進扶貧開發的實現路徑進行研究。臧玉珠以河北阜平為例，認為實施補充耕地指標有償異地調劑，能夠積累扶貧開發資金，促進了城鄉要素雙向流動，統籌城鄉發展。蘇建成分析了在土地整治過程中，開展耕地節余指標異地交易及土地整治在精準扶貧中的作用。劉新衛對貴州省的土地整治促進脫貧攻堅的影響進行了研究，并提出自己的建議與見解。

潛山市天柱山鎮位于安徽省集中連片特困地區，國家扶貧開發重點區域，以天柱山鎮為例，從經濟、社會、生態等方面構建指標體系，利用ArcGIS等軟件的制圖與分析功能，對退宅還耕助力脫貧效益進行分析。

1 研究區概況與數據來源

1.1 研究區概況

研究區域為潛山市天柱山鎮，地處安徽省西南部，大別山東南麓。天柱山鎮城鄉建設用地增減掛鉤項目拆舊區位于白水村、茶莊村、風景村、河西村、林莊村、天寺村境內，全鎮總人口約1.3萬人，主要從事農業和旅游業，人均年收入11996元。其地理位置如圖1所示。

1.2 數據來源

研究數據主要來自《安慶統計年鑒》、安徽省潛山市2018年城鄉建設用地增減掛鉤試點項目區農村建設用地復墾數據。

2 退宅還耕扶貧評價指標體系

從退宅還耕人手，對土地實行綜合整治開發，是當前快速解決貧困的有效舉措，參考相關學者構建的退宅還耕和脫貧指標體系，從經濟、社會、生態三方面選定新增耕地年純收入、新增耕地率、新增耕地可供養人數、貧困人口發生率、森林覆蓋率等構建指標體系，如表1所示。

3 脫貧效益分析

3.1 經濟效益分析

3.1.1 新增耕地面積，推進農業增收。精準扶貧方略是我國新時代反貧困政策的重要措施，反貧困旨在通過各種手段來增加低收人群體的收入，是收入分配領域的核心問題。

新增耕地地類主要為水田與旱地，新增耕地率達93.18%，經過因地制宜合理開發，主要農作物的產值達到項目實施的預期效果，增加了農民的收入。按照主要種植作物水稻進行估算，研究區現在每年可增加產能223.975t，新增耕地年純收入55.99萬元。

3.1.2 增減掛鉤結余指標的流轉，促進了貧困地區城鄉一體化發展。貧困地區城鄉建設用地增減掛鉤節余指標流轉，為貧困地區解決貧困問題提供了強大動力和經濟支持。在扶貧開發進程中，城鄉建設用地增減掛鉤政策的區域補償優勢，發揮的保‘障作用日趨明顯。

2018年天柱山鎮通過退宅還耕政策，獲取政府財政資金投入460萬，新增耕地年增加產值預計可達55.99萬元，靜態投資收益率為12.17%。新增耕地用來歸還增減掛鉤周轉指標，節余指標流轉收益主要用于貧困地區舊村莊的拆遷安置補償、廢棄用地整治復墾、農村基礎實施建設等，這不僅改善了當地群眾居住條件，同時又改善了拆舊區農業生產條件，是緩解用地矛盾，加快城鎮化進程的重要舉措。農業生產條件的改善將極大地促進農業機械化水平提高，擴大農村剩余勞動力就業，降低貧富差別，促進地方經濟的可持續發展。2017年天柱山鎮農村居民人均可支配收入10812元，2018年達11996元，人均可支配收入增加值為1184元，增長10.94%。

3.2 社會效益

3.2.1 改善了農村貧困條件，貧困人口發生率明顯下降。潛山市為安徽省集中連片特困地區，國家扶貧開發工作重點縣和開展異地扶貧搬遷的貧困老區及國家農村土地制度改革試點縣。退宅還耕項目的實施，使農村地區廢棄宅基地得到復墾，增加農業用地， “增減掛”項目節余指標置換為合理配置村鎮土地資源，優化城鄉建設用地布局，促進節約集約用地帶來了極大效益，改善農村生產生活條件，緩解耕地壓力，穩定農業生產，這些效益直接帶動了農戶的生產積極性，帶動了項目區范圍內的貧困人口脫貧。天柱山鎮近年來脫貧人口數呈逐年上升趨勢，其中2017年脫貧人口數最多，脫貧人數為708人，2018年為450人，至2018年底，天柱山鎮貧困人口發生率為3.46qo，其中天寺村成功出列，實現194戶450人脫貧目標。脫貧人口數時間分布如圖2所示，各村落退宅還耕前后脫貧人口數如圖3所示。

3.2.2 單位面積上可供養人數增加，緩解人地矛盾，以宅基地復墾為主體，旨在精準扶貧，精準脫貧，高標準推進城鄉建設用地增減掛鉤項目。增減掛鉤節余指標置換，一方面可以有效地緩解一些地區的用地指標，解決供求矛盾的問題;另一方面，也可以增加貧困地區收入。退宅還耕項目實施后新增耕地可供養人數為688人，單位面積可供養人數提升，緩解了人口壓力，人地矛盾關系得到緩和。貧困地區的農民一方面可從指標置換獲取資金收益，同時也能從新增的耕地上獲取種植收益，進一步優化了農村土地利用結構，實現了農業增效、農民增收和農村發展，為精準扶貧、鄉村振興等戰略實施提供了強有力支撐。

3.3 生態效益

3.3.1 耕地等級質量較好，坡度適宜，復墾后的土地適宜耕種。通過實施退宅還耕項目，對土地進行綜合整治后的耕地質量分布差異較大，根據數據統計分析天柱山鎮整治后的耕地等級主要為九等地和十等地。耕地等級低的耕地質量較好，耕地等級高的土地質量較差。天柱山鎮地貌地形以山地丘陵為主，部分地區坡度較大，耕地等級質量較好，復墾后的土地質量與坡度等級統計如表2所示;根據退宅還耕前后的土地利用現狀矢量化數據圖進行對比分析，得知天柱山鎮項目區范圍內復墾后的土地利用類型主要是林地和水田，部分地區是村莊，如圖4所示易地移民搬遷精準扶貧的延伸效益，通過對交通不便、自然災害頻發地段的農戶進行移民搬遷，加強對土地資源的整合開發利用，打造農民居住環境優美，基礎設施完善，耕作環境優良的新農村模式，致力于精準扶貧，精準脫貧，共赴小康社會。3.3.2森林覆蓋率提高，改善了當地的生態環境。通過實施退宅還耕、退宅還林、土地復墾等項目，天柱山鎮新增加林地10.18hm2，森林覆蓋率已達48.36%，綠色植被覆蓋增加率為0.14%。綠地面積的增加，不僅可以防止水土流失，增加綠化，同時也改善了田間小氣候，改善了居民的生活環境，達到了生態宜居，生態宜農的效果。

3.3.3 土地利用類型多樣化，有利于促進生態可持續發展。從生態效益來看，實施退宅還耕后，土地墾植率達5.13%，綠地面積增加使得生物多樣性更加豐富，有利于促進生態可持續發展。天柱山風景區位于天柱山鎮境內，通過對土地的整理、復墾，不僅提高了當地土地的集約利用效率，增加了當地農民經濟收入。同時也有利于改善當地的生態環境，依托政府的鄉村振興戰略等政策傾斜優勢，引導當地鄉村旅游等第三產業的發展，承接發達地區的產業轉移及依托近原料產地優勢進行產業升級，實現土地的集約化、高效化、生態化利用與發展。實施退宅還耕前后，土地利用類型并未發生較大的改變，但地類集聚程度提高，鄉村生態面貌發生改變，人民生活品質提高。天柱山鎮實施退宅還耕前后土地利用結構調整如表3所示，土地利用現狀空間差異如圖5所示，

4 結論

（1） 2015-2018年安徽省天柱山鎮脫貧人口數量呈逐年遞增趨勢，其中2017年脫貧人口數量增加趨勢顯著。脫貧人口區域分布無明顯差異，茶莊村、白水村、天寺村脫貧人數較多，2018年天寺村從貧困村中出列后，天柱山鎮實現全鎮脫貧。

（2）經濟效益方面，天柱山鎮通過實施退宅還耕項目，整理農村建設用地20.69hm2，補充耕地19.28hm2，新增耕地率達到93.18%。土地集聚化程度提高，形成田成方，林成網，渠相通，路相連的新農村格局。高標準農田建設加快推進，耕地質量保護全面升級，農民種植產量得到提升，按照主要種植作物水稻進行估算，研究區現在每年可增加產能223.975t，新增耕地年純收入55.99萬元，農民獲取經濟效益可觀。

（3）社會效益方面，天柱山鎮實施退宅還耕項目后貧困人口數量在逐年減少，至2018年底，天柱山鎮貧困人口發生率為3.46%。退宅還耕項目將農村廢棄建設用地轉化為耕地，提升了當地的土地墾植率，增減掛結余指標的置換，給政府帶來了財政收入，用于貧困地區基礎設施及便民利民工程的修建，人民的生活水平得到提升與改善。

（4）生態效益方面，因地制宜對農村廢棄建設用地進行整理開發，宜耕則耕，宜林則林，實施退宅還耕項目后，天柱山鎮森林覆蓋率達到48.36%，綠色植被覆蓋增加率為0.14%。田間防護林工程及易地扶貧搬遷工程等多個工程多措并舉，既保護了當地的生態環境，防止水土流失，維護了生態多樣性，同時將零散分布的貧困群眾集中安置，進行危房改造，合理規劃土地利用類型。構建生態宜居，人民幸福安康的現代型小康社會，提升貧困人口的幸福指數。

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[通訊作者]周亮廣（1981-），男，山東桓臺人，副教授，碩士，研究方向：流域水文水資源及水旱災害。