中哈霍爾果斯國際邊境合作中心離岸人民幣業務發展研究

張帥

摘 要：中哈霍爾果斯國際邊境合作中心作為全國首個跨境邊境合作區，無論是地理位置還是國家政策支持，在離岸人民幣業務發展方面均有著天然優勢。通過對合作中心離岸功能界定以來離岸人民幣的發展現狀及存在問題進行梳理，指出未來合作中心離岸人民幣發展的基本框架及市場定位，最后提出相關政策建議。

關鍵詞：合作中心;離岸人民幣;發展模式

當前我國在資本項目下人民幣尚不能自由兌換的背景下，經常項目下貿易往來引發的人民幣計價結算導致大規模的本幣流向國際市場，這迫切需要一個市場為這些境外人民幣提供流通交易，而離岸人民幣市場的建設則是當前背景下解決該問題的重要途徑。霍爾果斯作為“絲綢之路經濟帶”國家戰略發展的核心支點、我國向西開放的重要窗口、新疆高質量發展新的增長極、沿邊開發開放的示范區，由于其獨特的地緣優勢，在貫徹落實政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通過程中承擔著重要使命。中哈霍爾果斯國際邊境合作中心作為中哈兩國高層互訪達成的國家戰略合作項目，是世界上第一個跨境經濟貿易區和投資合作中心。為充分發揮合作中心的區位、戰略、市場等多重優勢和資源，國務院、“一行三會”、自治區等部門依托合作中心“一線放開、二線管住”的獨有優勢，陸續出臺了多項金融扶持政策，積極探索跨境人民幣創新業務，而離岸功能則是合作中心金融創新發展的亮點。作為國內唯一開展跨境創新離岸人民幣的試點區域，憑借其獨特的區位優勢，合作中心離岸業務發展已初具雛形。

一、發展現狀及存在的問題

（一）現狀

2013年8月，人民銀行烏魯木齊中心支行制定的《中哈霍爾果斯國際邊境合作中心跨境人民幣創新業務試點管理辦法》（烏銀發[2013]119號）正式獲人總行批復實施，自此合作中心跨境人民幣創新試點正式啟動，成為全國唯一獲準在跨境合作區開展跨境人民幣創新試點的地區。發展至今，合作中心離岸業務影響力不斷提升，創新政策優勢顯著，在支持合作中心基礎設施建設、促進區內商貿經營活動發展和新疆實體經濟方面發揮了重要作用。截止目前，合作中心共有工、農、中、建、交、兵團銀行、興業銀行7家銀行獲批入駐，其中建行、交行、興業三家銀行創新離岸業務系統搭建完成并開展業務。中心試點銀行通過與境內分行聯動研發資產風險參與、人民幣信用拆借、金融質押流動資金貸款、資產簿記等人民幣離岸業務產品。截止2019年底，共開立創新離岸人民幣賬戶119戶，其中合作中心注冊企業51戶、境外銀行14戶、境外機構54戶;試點銀行存款余額 171.38億元，貸款余額182.27億元。

（二）存在的問題

1.相關配套政策不完善。合作中心截止到目前尚未建立完善的管理體制機制，目前僅僅從跨境人民幣創新業務角度明確定位，但在相應的機構準入、管理、稅收等方面，相關部門仍沿用國內政策，導致合作中心尚不具備吸引跨國公司的政策條件。由于其他相關部門對合作中心離岸地位認識上的差異，致使合作中心與金融創新相配套的政策難以落地，如商務投資、商事登記制度等，影響了創新政策實施發揮規模效應，已成為制約合作中心發展的急需解決的瓶頸問題。很多企業因合作中心內的各類稅收、工商、商務、外匯等政策不明確，遲遲不愿進駐合作中心，造成合作中心內缺乏足夠數量、適合業務發展的企業。

2.金融支持實體發展能力較弱。合作中心試點銀行的累計融資業務在2017年以前幾乎全都通過銀行調往內地企業使用，直至2016年烏銀發[2016]158號文出臺后，明確要求合作中心跨境人民幣創新業務發展的目標定位和原則是：發揮合作中心獨特的定位優勢，支持合作中心、新疆本地實體經濟發展，服務絲綢之路經濟帶戰略，加快人民幣向西走出去步伐。試點銀行對依托合作中心注冊企業開展的融資業務以及對新疆本地企業開展的跨境人民幣融資業務量應占到融資業務總量的60%以上。由此新疆企業才開始逐步享受通過合作中心的離岸人民幣融資業務，但是合作中心企業獲得的融資幾乎為零，并沒有完全實現設立創新政策服務于合作中心實體企業的目的。隨著2019年烏銀發[2019]147號補充規定取消60%融資比例限制后，資金流向內地的規模將不斷擴大，對新疆本區域企業金融支持的力度將持續減弱。

3.離岸主體身份界定較為困難。目前合作中心內中方區企業無法享受金融離岸優惠政策，致使實體企業發展舉步維艱。人行對中心中方區域視同特殊離岸區域，對中心中方區域內的企業，在跨境框架下賦予了非居民的身份，可以享受離岸融資便利和支持。而目前，合作中心中方區域的現狀為：企業的注冊、納稅均為居民身份的內資企業，中心中方區域仍屬境內區域，因此之內的企業無法享受跨境框架下的投融資便利。

4.產品創新能力不足。離岸業務產品創新能力不足，業務發展主要以人民幣存貸款為主，缺少多樣化的離岸人民幣創新產品。財務審計、法律咨詢等相關配套服務發展滯后，吸引跨國公司入駐能力不強。此外，合作中心創新業務的影響力、人民幣國際化進程、境內外匯差、利差變動等也成為制約離岸人民幣業務的發展的外在因素。

二、合作中心離岸人民幣的發展路徑

（一）發展框架

首先，在2025年以前，在合作中心形成基礎設施相對完善的離岸金融市場。第一，要完善離岸市場主體類型。積極吸引銀行類金融機構、非銀行類金融機構及類金融機構在合作中心開始分支機構并開展離岸業務，積極鼓勵境內外企業、跨國公司在合作中心注冊分公司，大力吸引會計、審計、法律咨詢、科技信息公司等入駐合作中心開展相配套的金融服務。第二，完善風險監控體系建設。創建獨立的離岸資金賬戶，構建與國內市場相分離的國際結算系統，針對各種類型的離岸資金業務及跨境金融業務搭建不同類別的風險監測系統。具體可由兩個方面來組成，一是由人民銀行烏魯木齊中心支行針對反洗錢、宏觀審慎以及離岸市場的健康穩定發展給予嚴格監管;二是由自治區銀保監局針對離岸市場經營相關業務及法律法規層面給予監管。第三，完善離岸市場運作流程。大力推進跨境人民幣創新業務，積極研發離岸證券、融資租賃、商業保理等離岸金融產品;完善政策保障體系，加快推進離岸法律法規、稅收優惠等相關政策的制定。

其次，在2025年—2035年，構建面向中亞國家的全國第一大離岸金融市場。在合作中心離岸市場發展雛形形成的基礎上，針對中亞市場，構建多渠道、多樣化、網絡化的離岸金融服務平臺，有效提升投融資效率。同時構建針對離岸證券、離岸保險、資產運營及管理等等專業化的服務平臺，提升專業化金融服務水平。

最后，2035年以后，形成面向歐洲以及全球的國際離岸金融市場。不斷完善智能化、網絡化離岸金融投資平臺建設以及以離岸銀行、保險、證券、租賃保理等離岸產品業務為主體的業務平臺建設。不斷推進在岸市場與離岸市場在法律體系、政策監管、金融服務等層面的聯動效應，實現資源信息共享，逐漸形成在岸業務與離岸業務有效對接的路徑。

（二）發展定位

構建合作中心離岸金融市場的整體框架，包含從發展初期完善基礎市場建設到構建面向中亞國家的全國第一大離岸金融市場再到形成面向歐洲以及全球的國際離岸金融市場三個過程。未來5至10年，在合作中心完善離岸金融市場建設的進程中，應該在大力發展傳統離岸銀行產品及業務的基礎上，不斷推進離岸金融產品及服務的創新，積極發展離岸消費金融。重點放在完善離岸金融組織體系建設層面上，能夠為市場主體提供便利化、多樣化的金融產品，不斷完善法律制度體系，營造良好的營商環境及國際合作平臺。鼓勵推進金融機構加快離岸賬戶體系建設，積極搭建較高層次的跨境結算及資金交易平臺。構建綜合保稅區與中哈合作中心相配套的離岸金融運作模式及協同發展框架，探索離岸業務組合投資經營策略。10年以后，合作中心應當形成以離岸銀行、證券、保險及資產管理為主導的離岸業務新型市場業態。不斷完善離岸金融市場監管體系建設，在風險整體可控的前提下，積極探索離岸市場業務同在岸市場聯動、協同、對接的路徑及渠道。充分發揮合作中心優勢，努力探索融資租賃、商業保理等金融創新業務發展。未來10至20年，合作中心應當形成以融資租賃、商業保理、衍生品、信托等產品豐富的離岸金融業態。

在模式選擇上，合作中心發展初期應當嚴格采取內外分離型離岸市場的發展模式。就當前而言，我國離岸金融的發展處在萌芽階段，國內金融市場尚未完全開放以及金融市場監管體制尚不完善的前提下，內外分離型離岸市場的發展模式能夠防止離岸市場風險向在岸市場滲透，確保我國在岸市場的穩定發展。在離岸市場發展到一定階段，可以考慮向滲透型離岸市場發展模式進行轉移，該模式一方面能夠確保合作中心離岸市場充分吸收現有發展經驗，使得市場運作不斷完善成熟;另一方面還能使得國內金融機構通過離岸金融市場參與到國際競爭當中，不斷提升金融機構綜合實力，從而走向國際化。而滲透模式的選擇應當以單向滲透為主，即允許合作中心離岸市場資金流入在岸市場，反之則受限。資金滲透規模應當依據市場發展需要來制定，嚴禁過度放開，以防引發離岸市場與在岸市場的平衡失控、匯率與利率的失調。在融資方式上，開始可以允許在岸市場企業通過借款方式融入資金，在市場發展相對成熟的基礎上，不斷拓展在岸市場企業在離岸市場的融資方式，如發行債券、股票等直接融資途徑。在監管層面，要采取至上而下的監管策略，針對各個環節實施嚴密細致的監控，穩定有序推進離岸市場向在岸市場滲透。

三、政策建議

（一）完善離岸法律體系建設

完善的法律體系是離岸市場穩定發展的基礎，是有效防范市場風險、維護市場主體權益的根本保障。首先是完善的保密條款。離岸金融市場的保密制度是吸引離岸公司入駐的重要因素，建立健全企業商業秘密及投資者隱私保密制度，如針對企業股東信息、股票分置、資產收益等方面可給予保密設置，可根據企業股東意愿選擇是否對外進行披露。其次是反洗錢制度。離岸金融市場應當將稅收優惠、保密條款、金融監管同反洗錢制度融合起來，構建包含客戶真實信息、執法部門協作、強化法律意識等在內的反洗錢法律體系，建立完善的審查監管制度，確保在國際市場中擁有良好聲譽。最后是相對獨立的司法管轄體系。獨立的司法體系是確保離岸市場有效運作的基礎，可在司法體系整體框架結構下構建符合離岸市場發展的、獨立的訴訟、審判、檢察、律師管理等相關制度。爭端解決制度是當前離岸金融市場法律體系建設過程中須重點考慮的問題。應充分考慮所屬區域及跨國企業母國簽署的相關投資貿易保護協定、公約解決機制、國際仲裁及其他備忘協議，做到與其相互銜接及協調，消除企業經營的后顧之憂，實現穩定發展及雙贏的局面。

（二）制定離岸稅收優惠政策

應當在合作中心離岸金融市場試行同國內稅法整體框架相互協調的離岸稅法，從而打造具有吸引力的市場經營環境。離岸市場稅收政策的制定要保證主要稅率要低于周邊國家市場或其他離岸市場的標準，同時還不能超過國內市場同類相關業務的稅收標準。依據市場發展需求，制定可享受稅收豁免的公司類型或業務經營范圍，規定免稅年限或分階段、分步驟減免相關稅收。嘗試在合作中心制定IPO優惠政策，如放寬在股本、利潤、盈利及信息披露等方面的限制。雙邊或多邊稅收協定是國際稅收條款的重要體現，且在國際上的認可度較高。可嘗試在合作中心中的部分離岸業務享受我國雙邊稅收協定企業所得稅的優惠稅率，從而降低金融機構及企業經營成本。同時，雙邊稅收協定包含的免除雙重征稅的條款也是解決國際稅收爭端的法律依據，有助于營造公平公正的納稅環境。

（三）深化金融體制機制改革

自由化是離岸金融市場的重要體現，其體制機制方面必然與在岸市場存在差異，金融監管較為寬松。首先是實現利率市場化。離岸市場高度自由的運作環境要求利率必須實現市場化改革，依據市場機制真實體現市場對資金的供求關系，通過資金需求、貨幣供給及市場預期等變化自主調整利率水平，從而提升資金利用效率，促進離岸市場穩定發展。其次是放寬存款準備金的限制。美國IBF和日本JOM在發展過程中均取消了存款準備金的規定，有效推動了資金的流入。就當前來看，我國針對外幣存款的相關業務豁免存款準備金，而對人民幣離岸存款則無此規定，進一步放寬或取消離岸人民幣存款準備金的標準，是推動離岸市場人民幣業務發展的關鍵。最后是放松外匯管制層面。在外匯管制放開過程中要遵守審慎原則，不僅要完善國內金融市場組織體系建設，提升金融風險監控及防范能力，還要分階段、分步驟，堅持差異化原則分市場、行業有序放開外匯管制。

（四）擴大離岸市場業務體系

合作中心離岸金融市場發展初期應當以離岸銀行業務為主，后續可以逐漸過渡到資本市場、金融衍生品市場。首先，加強離岸債券市場建設。嘗試在合作中心離岸市場搭建“絲路債券”發行平臺，重點面向“一帶一路”沿線國家及中國投資貿易聯系密切的國家給予融資;還可針對境內及境外投資主體搭建債券融資平臺，允許滿足相關條件的國內外市場主體在離岸市場發行本幣或外幣債券進行融資。其次，建立完善離岸股票市場。嘗試在合作中心構建針對境外企業股票發行及流通的市場，完善制度體系建設吸引境外企業上市，允許境外企業發行普通股并掛牌交易;境外投資主體可放開外匯規模、投資比例限制等，境內合格投資主體也可進行投資買賣，為合作中心的跨國公司的股權融資給予資金支持。第三，加快離岸衍生品市場建設。在滿足實體經濟發展的基礎上，立足傳統離岸金融產品，充分借鑒國外離岸市場在產品創新方面積累的成功經驗，不斷推進人民幣跨境衍生品業務的發展，使合作中心發展成為人民幣資產交易的主導市場。探索發展人民幣與外匯互換業務，促進人民幣匯率自由化機制的形成，逐漸發展成為人民幣匯率定價的主導市場。

（五）規范離岸市場管理體系

首先，有序放寬市場準入條件。推行以資質管理為主導的主體審核標準，可參照香港模式對符合資質條件的申請人按照其資信水平、資本規模等試行全牌照或部分牌照的分級管理模式，分別對持有不同牌照所從事的業務類型、范圍給予界定。積極培養市場參與主體風險管理的自主性，提升管理制度的高效性，逐漸降低非市場化監管力度。其次，積極構建金融監管協調合作機制。合作中心離岸市場的監管應當由人民銀行同各市場監管機構、政府部門相互配合協調，構建全面、高效的市場監管合作機制，考慮合作中心離岸金融發展的現實情況，考慮成立專門的金融市場監管部門，從事離岸市場的微觀審慎監管。加強同國際反洗錢組織等相關機構的交流，共同打擊各種違法犯罪行為，從而維護離岸市場穩定。第三，促進混業經營試點開展，不斷破解傳統分業經營的限制。加強金融機構在資產管理、投資基金、信貸服務、保險信托等領域的合作，不斷適應國際金融市場混業經營的業務模式。

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