縣級政府政務公開評估指標體系構建及實際測度

馮妍 趙瑩 段忠賢

摘 要：政務公開作為透明政府建設的重要抓手，是推進政府治理現代化的基本要求。本文從決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開5個方面，構建包括5個一級指標和23個二級指標的縣級政府政務公開評估指標體系，采用層次分析法確定各指標的權重，并選取貴州省11個民族自治縣政府為研究對象，按照指標評分標準對貴州省11個民族自治縣的政府網站進行測評。研究結果表明：一方面，將縣級政府政務公開劃分為決策、執行、管理、服務、結果5個方面的公開，具有一定的科學性、客觀性和可操作性;另一方面，縣級政府政務公開存在著結構性矛盾，盡管整體公開水平差距不大，但具體公開的內容要素結構狀況參差不齊，管理公開與服務公開效果相對較好，而決策公開與結果公開效果有待提升。據此，本文提出只有從制度設計、思想認識、平臺建設等方面入手，方能全面提升縣級政府政務公開水平。

關鍵詞：政務公開;評估指標;縣級政府;民族自治縣

中圖分類號：C93-03

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2020）06-0054-07

The Construction and Actual Measurement of the Evaluation Index

System for the Disclosure of County-level Government Affairs：

the Case Study of Guizhou Province

FENG Yan， ZHAO Ying， DUAN Zhongxian

（School of Public Administration， Guizhou University， Guiyang， Guizhou， China， 550025）

Abstract：

As an important part for constructing a transparent government， to open government affairs is a basic requirement for modernizing the governance of the government. This paper constructs an evaluation index system at county￣level for government affairs disclosure， including 5 first￣grade indicators and 23 second￣grade indicators from five aspects： disclosure of decision， execution， management， service， and results， respectively， and determines the weight of each indicator with the analytic method of hierarchy. The governments of 11 ethnic autonomous counties in Guizhou Province are selected as the research object， and their websites are evaluated according to the index. The research results show that： on the one hand， the five aspects of county￣level government affairs disclosure mentioned above are scientific， objective， and feasible to some extent; on the other hand， there are structural contradictions in the disclosure of government affairs at county￣level government： although there is no big difference in overall disclosure level， the structure of specific disclosure content is uneven， with the disclosure of service and management relatively good， while the that of decision disclosure and result in? need of improvement. Accordingly， this paper proposes to improve the disclosure of county￣level government affairs from the perspectives of system design， ideological understanding， platform construction， etc.

Key words：

disclosure of government affairs; evaluation index; county￣level government; ethnic autonomous county

公開透明既是法治政府建設的基本內容，也是政府依法行政的內在要求。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視政務公開工作。

2016年1月11日，在中央全面深化改革領導小組第二十次會議上，

習近平總書記強調，要用制度安排把政務公開貫穿政務運行全過程，權力運行到哪里，公開和監督就延伸到哪里，以公開促落實、促規范、促服務。李克強總理指出，政務公開和簡政放權都是推進政府職能轉變的關鍵，該公開的應該全部公開，及時回應社會關切。

黨的十八屆四中全會把“全面推進政務公開”作為深入推進依法行政、加快建設法治政府的一項重大改革舉措。政務公開已經成為建設社會主義政治文明的必然要求，更是有效預防和懲治腐敗的利器[1]。全面推進政務公開工作，對于加快透明政府、法治政府、廉潔政府和陽光政府建設具有重要作用。縣級政府作為國家治理的基礎單元，承擔著與人民群眾生產生活密切相關的基本公共服務和公共事務，是中央政府聯系人民群眾的紐帶和橋梁。縣級政府政務公開水平，不僅決定著透明政府建設成敗，還關系到國家治理現代化建設進程。一方面，加強縣級政府政務公開工作，能夠促進民眾了解、參與、監督政府的決策和管理，不斷拓寬和改善民眾獲取政府信息渠道。另一方面，通過擴大縣級政府政務公開，能夠增進干部和群眾（以下簡稱“干群”）之間的理解和信任，有效化解各種社會矛盾。政務公開實踐表明，政務公開工作做得好的地方政府，干群關系融洽，社會矛盾變少。據此，本文結合有關政務公開實踐要求和理論成果，在構建縣級政府政務公開評估指標體系的基礎上，通過政府門戶網站查閱，對貴州省11個民族自治縣政府的政務公開進行測評，以期全面了解和把握當前縣級政府政務公開的實際水平，為進一步提高政務公開水平、改善政務公開質量提供一些理論參考和決策依據。

一、縣級政府政務公開評估指標體系構建

（一）指標體系構建的基本思路

所謂政務公開，就是為保障公民的知情權，政府必須依法向社會公開一切不涉及國家安全、商業秘密和個人隱私的政務信息[2]。其中，“政務”是指國家公權力的運作，即權力運行的各個環節及其行政機關履行服務、管理職能的各個方面，包括決策、立法、執行、管理和監督的整個過程，涵蓋公權力運作的動態活動和靜態信息[3]。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求：“堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。”因此，對政務公開進行評估，可以從決策、執行、管理、服務、結果5個方面的公開情況入手。決策公開是政務公開的重中之重，包含決策項目議題、決策相關內容以及決策討論過程的公開[4]。對于涉及民眾切身利益、需要社會廣泛知曉的重要改革方案、重大政策措施和重點工程項目，在決策前應向社會公布決策草案和決策依據，在決策后通過適當方式進行民眾意見收集并且公布意見采納情況[5]。對決策過程、決策理由、專家論證意見等方面進行公開，決策時的依據和做決定的過程更加公開透明，民眾能夠充分了解政府制定政策決策、規章制度的依據、過程及結果，為公眾參與政策決策提供了成本低廉、便捷的渠道。同時，推動政府機關及時回應社會對決策的各種疑問，能夠增強決策透明度與公信力[6]。執行公開主要是指決策后的實施過程以及涉及規劃計劃、重點建設項目的相關情況公開。通過政府執行及管理的公開，可以強化政府和公眾之間的關系，允許公眾對政府的管理、執行進行監督，對政府公務人員的行為進行監管，進而提高政府部門內部管理與執行的效率，促進政府透明度的提高。

管理公開是指具有管理職能的機關、單位在履行其管理職能的過程中，對管理信息、管理流程、管理進展、管理結果等方面的信息進行公開。

服務公開是指行政機關以及其他公共服務單位在履行服務職能過程中進行的相關信息的公開[7]。行政機關通過開放公共服務平臺及與其他非政府機構合作共同進行政府公共服務的供給，為民眾提供不同種類的各種公共服務，譬如：企業服務、教育服務、就業服務、旅游服務、交通服務等，比傳統公共服務方式更便捷、高效[8]。結果公開與決策公開不可分割，決策公開必然也包括了公開決策結果，而結果公開除了對決策結果以及政府工作落實情況進行公開，還應該包括對政府工作的意見建議的辦理結果，把民眾參與決策、監督管理落實到實處，對進一步推進政務公開起到關鍵作用。

（二）指標選取的原則和方法

在以往相關研究的基礎上，按照評估指標篩選的科學性、可操作性、可比性、代表性原則，依據《中華人民共和國政府信息公開條例》中規定公開的事項，從決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開5個維度，研究構建了縣級政府政務公開的評估體系。其中，決策公開主要由重大決策預公開、會議公開、決策后公開、政策解讀構成;執行公開主要由規劃計劃、規劃實施、重大建設項目、財政預決算構成;管理公開主要由權責清單、環境保護、食品藥品監管、安全生產、市場監管、旅游市場管理構成;服務公開主要由公共文化服務、公共法律服務、就業創業、醫療衛生、市政服務、義務教育構成;結果公開主要由政府工作報告落實情況、建議和政協提案辦理結果、決策跟蹤構成（見表1）。此外，根據具體的評估指標內涵，制定了相應的評分標準。

（三）指標權重的確定

在評價指標體系構建好后，本研究采用層次分析法來確定各指標的權重。層次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）是美國著名的運籌學家薩蒂（T.L.Saaty）等在20世紀70年代提出的一種系統分析與決策的綜合評價方法，它的特點是將定量分析與定性分析相結合[9]。具體步驟如下：為確定各指標的重要程度，運用1～9標度的判斷尺度構建、比較、判斷矩陣，征詢有關專家學者，對各指標的重要程度進行打分，然后綜合專家打分，運用yaahp軟件，計算各比較判斷矩陣的特征值，運用特征根法計算出了各項指標的權重（見表1）。并利用yaahp軟件對每一層次進行了一致性檢驗，得出總層次的一致性比例為0.047 3，各層次的一致性比例分別為0.033 3、0.002 1、0.008 7、0.037 6、0.001 3，均小于0.1，表明上述權重計算結果是可靠的。

二、貴州省民族自治縣政府政務公開的實際測量

民族自治縣政府作為縣級政府的重要組成部分，其政務公開水平與縣級政府政務公開水平密切相關，加強民族自治縣政府政務公開，對全面提升縣級政府的政務公開水平、推進國家治理能力現代化及推進我國透明政府建設具有重要意義。貴州是一個多民族共居的省份，少數民族人口占全省總人口的39%，全省有3個民族自治州、11個民族自治縣，少數民族自治地區國土面積占全省面積的55.5%，是一個頗具民族特色的省份。本研究將選取貴州省的11個民族自治縣政府為研究對象，根據構建的指標體系，通過其政府門戶網站來對其政務公開水平進行測評。《國務院辦公廳關于加強政府網站信息內容建設的意見》（國辦發〔2014〕57號）明確要求各級政府都要建立自己的政府網站，并且“各地區、各部門要將政府網站作為政府信息公開的第一平臺”，政府門戶網站是我國各級政府面向社會履行服務職能的官方網站，是政府實現政務公開、民眾了解政府公開信息的重要渠道[10]。因此，本文對民族自治縣政府政務公開的評價將主要通過其政府網站來完成。按照指標體系中的評分標準對這11個民族自治縣的政府網站展開測評，并得出了各民族自治縣政府的政務公開綜合得分以及各公開維度的得分（見表2）。

（一）政務公開綜合分析

根據測評結果（見表2），貴州省民族自治縣政府政務公開的綜合得分前三名依次為三都水族自治縣（87.22）、松桃苗族自治縣（81.37）、紫云苗族布依族自治縣（77.43）。總體來看，貴州省民族自治縣政府的政務公開總體處于中等水平，且各民族自治縣得分差距不大，除了道真仡佬族苗族自治縣得分較低，其他民族自治縣的綜合得分均在70分以上，其中，三都水族自治縣和松桃苗族自治縣得分大于80分，公開狀況良好。貴州省民族自治縣政府整體的政務公開水平仍有很大的改進空間，還需加大建設力度，特別是得分較低的縣政府，更要加強其政務公開工作的推進。另一方面，綜合各維度的得分來看，存在各方面公開水平不均衡的情況，部分民族自治縣對不同方面的公開沒有給予同等的重視，如沿河土家族自治縣，在執行公開和管理公開方面排名靠前，而在結果公開卻墊底，可見，要實現政務公開水平的全面提升，在5個公開方面的工作都應該重視，不能“厚此薄彼”“決策、執行、管理、服務、結果”每個方面的政務公開都很重要。

（二）決策公開維度分析

在決策公開維度，排在前三名的分別是紫云苗族布依族自治縣、松桃苗族自治縣以及三都水族自治縣。其中，在重大決策預公開指標中，僅紫云苗族布依族自治縣及威寧彝族回族苗族自治縣在決策前發布的進行意見征求的規范性文件數占比20%以上，并且80%的意見征求文件都公開了是否采納意見以及未采納意見的理由說明，在該指標得滿分。務川仡佬族苗族自治縣、松桃苗族自治縣、三都水族自治縣雖然公布的征求意見文件比例在20%以上，但公開的意見征求文件中是否采納意見及未采納意見理由說明比例較低。其余縣份則是決策前未進行意見征求，或者是公開的意見征求文件比例極低，因此在該指標未得分。基本所有民族自治縣政府均在其政府網站對決策相關會議進行了公開，其中務川仡佬族苗族自治縣、道真仡佬族苗族自治縣及印江土家族苗族自治縣公開的比例較高，且設置了相應專欄，便于查找及瀏覽，在該指標得分最高。在決策后公開指標下，印江土家族苗族自治縣、松桃苗族自治縣、道真仡佬族苗族自治縣決策后公布的政策文件獲取便捷、公開及時、公開要素齊全、公開覆蓋情況好，且公布了文件修改廢止信息，因此在該指標得滿分，而其余縣份則由于缺少或不滿足某一條件而被扣分，威寧彝族回族苗族自治縣在文件公開及時性、公開要素齊全、公開覆蓋情況、文件修改廢止信息均不達標，得分最低。在政策解讀指標下，有5個縣得了滿分，其余的縣由于解讀不及時或解讀文件未與原文件關聯被扣分，其中，道真仡佬族苗族自治縣得分最低。

（三）執行公開維度分析

在執行公開維度，排在前三名的分別是鎮寧布依族苗族自治縣、沿河土家族自治縣、三都水族自治縣，其中，鎮寧布依族苗族自治縣、沿河土家族自治縣得分在90分以上。在規劃計劃指標下，除務川仡佬族苗族自治縣、紫云苗族布依族自治縣、威寧彝族回族苗族自治縣、印江土家族苗族自治縣以外，其余縣份均建有相應欄目且對欄目信息進行了分類，便于瀏覽。其中，僅有三都水族自治縣公開了10條以上應由本級政府部門公開的城市總體規劃、建設項目規劃（設計） 方案等信息。因此，在該指標下，僅有三都水族自治縣獲得滿分。在重點項目指標下，各縣份得分差異不大，均設置了相應欄目并進行了分類，但都因公開的各類相關信息少于5條被扣分。在財政預決算指標中，均建有相應欄目且對公開的信息進行了分類（包括政府預算信息、政府部門專項資金管理清單、行政事業性收費政府決算信息、部門專項資金、部門績效信息等信息），但同樣僅有三都水族自治縣公布了10條以上的此類信息，因此，僅有三都水族自治縣獲得滿分。各縣份在規劃實施指標下得分差異明顯，半數的縣份未在此指標下得分，因為均未公開規劃實施情況。得分的縣中，關嶺布依族苗族自治縣未設置相應欄目對公開的信息分類，紫云苗族布依族自治縣及三都水族自治縣雖設置了欄目但公開的信息不足20條，僅有鎮寧布依族苗族自治縣及沿河土家族自治縣在此指標下得滿分。

（四）管理公開維度分析

除道真仡佬族苗族自治縣以外，其他民族自治縣政府在管理公開維度的得分均在90分以上。其中，前三名依次是三都水族自治縣、印江土家族苗族自治縣、沿河土家族自治縣，三都水族自治縣及印江土家族苗族自治縣是滿分。在權責清單、環境保護、食品藥品監管3個指標中，11個民族自治縣政府都獲得了滿分，都設置了相應欄目對公開的信息進行分類，且公開的每類相關信息都在5條以上。在安全生產指標中僅道真仡佬族苗族自治縣和玉屏侗族自治縣由于公開的某一類信息少于5條被扣分以外，其余均得滿分。在市場監管指標中，所有縣份都設置了相應欄目并對公開的信息進行了分類。在該指標下，印江土家族苗族自治縣、沿河土家族自治縣、三都水族自治縣獲得滿分，其余縣份均因公開的某類信息少于5條被扣分，其中道真仡佬族苗族自治縣得分最低。在旅游市場管理指標中，所有縣份都設置了相應欄目并對公開的信息進行了分類。在該指標下印江土家族苗族自治縣、玉屏侗族自治縣、三都水族自治縣得滿分，而其余縣份同樣因公開的某類信息少于5條被扣分，道真仡佬族苗族自治縣得分最低。

（五）服務公開維度分析

在服務公開維度，排名前三的分別是紫云苗族布依族自治縣、松桃苗族自治縣、印江土家族苗族自治縣，紫云苗族布依族自治縣在服務公開維度獲得了滿分。在公共文化服務指標下，各縣份都設置了相應欄目并對公開的信息進行了分類。除務川仡佬族苗族自治縣、道真仡佬族苗族自治縣、鎮寧布依族苗族自治縣、威寧彝族回族苗族自治縣公布的信息不夠完整，其余縣份均得滿分。而在公共法律服務指標中，關嶺布依族苗族自治縣、紫云苗族布依族自治縣、印江土家族苗族自治縣、松桃苗族自治縣得滿分，其余縣份均因公開的相關信息少于5條而被扣分。就業創業指標及醫療衛生指標中，各縣份得分差異不大，均有5個縣份得滿分。在市政服務指標中，除關嶺布依族苗族自治縣及紫云苗族布依族自治縣得滿分，其余縣份均因各自公布的相關信息不達標而被扣分。在義務教育指標下，道真仡佬族苗族自治縣和關嶺布依族苗族自治縣同分，均因公布的相關信息數量不足而被扣分，其余縣份均得滿分。

（六）結果公開維度分析

在結果公開維度，前三名依次是三都水族自治縣、關嶺布依族苗族自治縣、松桃苗族自治縣。結果公開維度各縣的得分都不高，僅三都水族自治縣達到及格線，其余縣份得分均在60分以下。在政府工作報告落實情況指標下，僅務川仡佬族苗族自治縣及印江土家族苗族自治縣得滿分，務川仡佬族苗族自治縣及印江土家族苗族自治縣均公開了政府工作報告落實情況，且設置了相應的欄目，在欄目下對相關信息進行了分類，而在關嶺布依族苗族自治縣、玉屏侗族自治縣、松桃苗族自治縣的政府網站上，未查到其公開的政府工作報告，僅有信息公開報告，因而得分最低。在建議、政協提案辦理結果指標下，關嶺布依族苗族自治縣、玉屏侗族自治縣、松桃苗族自治縣、三都水族自治縣得滿分，鎮寧布依族苗族自治縣、威寧彝族回族苗族自治縣因為公開辦理結果數量少被扣分，其余縣份均未公開辦理結果不得分。在決策跟蹤指標下，所有縣得分都不高，半數的縣未公開決策后的相關意見征集調查不得分，部分縣雖然公開了意見征集調查，但大多數是決策前的意見征詢，決策后的意見征詢較少。

三、結語

在構建縣級政府政務公開評估指標體系的基礎上，通過對貴州省11個民族自治縣政務公開評估結果顯示，當前縣級政府整體政務公開水平尚可，但仍有很大的提升空間，整體未達良好水平，且內部還存在明顯差異性，包括5個公開方面水平不均衡的狀況。縣級政府作為國家治理體系的重要組成部分，其政務公開工作對于提升政府公信力，實現政府治理現代化起著至關重要的作用。然而，深入推進縣級政府政務公開工作，任重道遠，是一項長期的、復雜的系統工程，需要立足基層實際，因地制宜，加強政務公開制度、機制和平臺建設，切實提升縣級政府政務公開質量。

第一，加快縣級政府政務公開標準規范體系建設。通過本次測評發現，大多數縣級政府政務公開的內容較為分散化、碎片化，且公開的信息內容深度和廣度不夠，公開內容的時效性和針對性也較差。縣級政府應依照現有的相關條例、規定以及政務公開目錄逐步健全、完善其政務公開的內容和形式，實現政務公開內容、形式規范化、標準化。此外，公開的內容要具有時效性，及時對政府門戶網站內容進行更新。推進縣級政府政務公開規范標準體系建設，對提高政府行政效能，增強政府透明度具有重要意義。因此，各地可以根據自身實際有針對性地推進政務公開規范標準體系建設，進一步細化公開內容，建立公開目錄、內容和標準，重點梳理和公開與群眾需求密切相關的各類政務信息。

第二，完善縣級政府政務公開評估機制。針對縣級政府政務公開制定科學合理的評估體系，特別是要定期對縣級政府門戶網站進行評估，促進政府門戶網站政務公開平臺建設，不斷提升政務公開水平。同時，要采取多種方式和機制，不斷完善縣級政府政務公開評估主體。為保證評估的公正性、獨立性、客觀性，可以引入第三方機構對縣級政府政務公開進行評估。除了第三方評估機構外，還可以引導公眾參與評價，讓評估結果更富有民主性。公眾評價的好壞最能體現客觀事實，有條件的地方可考慮將公眾的滿意度納入評估體系。此外，要完善評估結果的獎懲機制，對政務公開評估中得分高的縣級政府按照有關規定進行獎勵，而對得分較低的縣級政府予以懲處，通過激勵與懲罰，最終達到改善政府政務公開效果的目的。

第三，增強縣級政府信息主動公開意識。對政務公開工作的正確認識，是做好政務公開工作的前提。當前我國縣級政府政務公開工作的總體狀況不佳與政府相關工作人員缺乏法治意識和服務意識有很大關系。因此，要通過各種途徑和形式，如教育、培訓等，提高政府工作人員的主動公開意識、服務意識及服務能力，保證政務公開工作順利進行。另一方面，各縣級政府應加大宣傳教育活動力度，鼓勵民眾參與到政務公開工作中來。廣大群眾通過參與各項政務活動和政務公開工作，對政府履行職能進行監督，同時通過政務公開獲取相關信息，進而對公共事務提出具有建設性、針對性和科學性的政策建議。

第四，加強縣級政府門戶網站建設。政府網站作為縣級政府政務公開的重要平臺，是群眾最直接面對政務公開內容的重要渠道。政府網站的建設和運營需要相應的技術支持，包括網站模塊和版式的設計、網站的安全性和穩定性等，否則難以保障網站穩定運行。而大多數縣級政府受人力、技術的限制，網站建設水平較低，網站界面混亂、粗糙，網站穩定性較差，直接影響政務公開水平和質量。政府門戶網站只有通過運用現代科學信息技術，才能在政府與公眾之間建立良好交流空間，改進政民交流質量。一個運行穩定、使用方便的網站平臺不但便于公眾對政府信息的掌握，還能使公眾更直接地參與其中。因此，上級政府需要為縣級政府提供相關技術支持，積極利用數字技術、互聯網技術等助其完善改進政務公開平臺建設，建成科學化、合理化、規范化的政府政務公開網站，保障網上政務公開達到實效，進而全面提升政務公開水平。

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（責任編輯：楊 洋）

收稿日期：2020-09-28

基金項目：

貴州省社會科學界聯合會2016年度十大學術創新團隊“大數據驅動下政府治理能力及動態監測研究” 。

作者簡介：

馮 妍，女，甘肅天水人，貴州大學公共管理學院省級學術創新團隊成員。

趙 瑩，女，貴州安順人，貴州大學公共管理學院碩士研究生。

段忠賢，男，貴州織金人，博士，貴州大學公共管理學院副教授。研究方向：創新政策、績效管理與區域治理。