貴州畢節(jié)地區(qū)脫貧攻堅情況調研

鄭智新

摘要：2020年是全面建成小康社會，實現第一個百年奮斗目標之年，也是脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝之年。本文通過選取作為貴州省脫貧攻堅“主戰(zhàn)場”的畢節(jié)市，分析其扶貧減貧中形成的典型做法、取得的進步成效，并針對存在的問題提出切實提升扶貧政策效果、防范化解扶貧領域風險、進一步提高扶貧資金使用質量效益等政策建議。

關鍵詞：脫貧攻堅 經驗做法 對策建議

當前，我國脫貧攻堅已進入決勝階段，剩下的都是難啃的“硬骨頭”、難越的“高山頭”。位于西南的貴州省，在明代郭子章《黔記》中是被列為“天下第一貧瘠之地”的省份，“天無三日晴、地無三里平、人無三分銀”，是全國唯一沒有平原支撐的省份，成為目前脫貧攻堅的主戰(zhàn)場之一。其畢節(jié)地區(qū)是被聯合國教科文組織認定為不適宜人類居住的地域，喀斯特地貌發(fā)育典型，自然條件惡劣，更是貧中之貧。近年來，畢節(jié)市按照中央和貴州省的部署，全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)，貧困人口顯著減少，貧困發(fā)生率持續(xù)下降，脫貧攻堅取得決定性進展。2019年，全市441個貧困村出列，減少貧困人口32萬人，貧困家庭輟學學生動態(tài)清零，提前完成“十三五”規(guī)劃28.5萬人易地扶貧搬遷任務，地區(qū)生產總值增長7.6%，農村居民人均可支配收入增長10.3%。

一、畢節(jié)市脫貧攻堅的主要做法

（一）著力做好“三實”，鞏固脫貧攻堅基礎

1.做實基層黨建，以大黨建引領大扶貧。黨建與脫貧攻堅實則相互融合、互促共贏，黨建優(yōu)勢可轉化為扶貧優(yōu)勢、增收優(yōu)勢和發(fā)展優(yōu)勢。畢節(jié)市認真抓好基層黨組織建設，變“后進”為“先進”。一是建立一種機制，將黨員人數50人以上的525個村黨支部升格為黨總支部，在合作社、村民組或自然村建立黨支部，形成黨總支連黨支部、黨支部連黨小組、黨員連農戶的組織機制，增強村集體凝聚力和戰(zhàn)斗力。二是建好一支隊伍，通過動員返鄉(xiāng)任職一批、全面考察留任一批、致富能手選拔一批、機關單位下派一批等方式，選優(yōu)配強了3650名村（社區(qū)）黨組織書記。同時，通過機關事業(yè)單位干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員兼任等方式，全覆蓋配強村黨組織第一書記，形成“雙書記”帶領群眾脫貧攻堅的良好格局。三是營造一種環(huán)境，通過開展“規(guī)范、示范、典范”不同類別村建設、建立鄉(xiāng)村黨組織書記黨建扶貧“雙清單”考核、一村一策實施后進村黨組織整頓等方式，營造“比學趕幫超”的向上氛圍。

2.夯實產業(yè)扶貧，以農業(yè)產業(yè)化涌流源頭活水。赫章、威寧、納雍三縣是畢節(jié)下轄的深度貧困縣，依靠農業(yè)結構調整，調特調優(yōu)特色產業(yè)，逐漸開辟脫貧致富道路。赫章縣海雀村曾經是缺油少鹽時常斷糧的極貧之地，如今通過引進專業(yè)技術公司統(tǒng)一種植、管理、包裝、銷售矮化蘋果新品種，入股農戶戶均增收3000元。威寧縣部分村民曾依靠賣血、非法盜采煤炭的方式維持溫飽，如今通過種植紅心獼猴桃、馬鈴薯、蕎麥、中藥材、烤煙等產品，已形成扶貧產業(yè)開發(fā)新局面。納雍縣通作寨村通過茶葉種植基地的建設管理，農戶持續(xù)增收，讓原來四壁透風的“老破屋”變成“安全房”。

3.壓實主體責任，以使命擔當聚力脫貧攻堅。畢節(jié)市加強扶貧減貧工作的全面部署，實現分解到位、工作到村、包干到戶、責任到人。一是積極轉變作風，深入基層融入一線。市領導建立基層聯系點，點對點聯系貧困村、困難群眾，察實情、辦實事，深入調查研究，不斷完善做法，打通政策落地的最后一環(huán)。二是以點帶面，抓重點工作跟蹤問效。市縣鄉(xiāng)成立脫貧攻堅三級指揮部，統(tǒng)籌協調本地區(qū)減貧工作，集中優(yōu)勢兵力，調動關鍵資源，補短板、強弱項。三是以主人翁精神高舉脫貧攻堅大旗，全力兌現“不脫貧、不收兵”的諾言。面對脫貧攻堅的艱巨使命，畢節(jié)市建立責任清單、列出脫貧退出目標任務進度表、層層簽訂責任狀，并以“千名紀檢干部訪千村”等方式，用擔責問責護航脫貧攻堅。

（二）努力實現“三沉”，助推脫貧攻堅深入

1.基礎設施下沉，打通地區(qū)間連接。“不是夜郎真自大，只因無路去中原”。交通的落后拖慢了畢節(jié)地區(qū)脫貧致富的腳步。畢節(jié)市不斷加大交通基礎設施領域投入，實施國省道提等改造、農村公路延長等項目，并啟動“組組通公路”行動。截至2019年底，已完成路面硬化14640公里，提級改造普通國省道307公里，啟動縣鄉(xiāng)公路改善提升1600余公里。同時，電商平臺“直通車”逐步讓黔貨走出大山。威寧縣借助互聯網手段，緊緊抓住產銷對接這個關鍵環(huán)節(jié)，打通國內市場，探索蔬菜出口，2019年全縣蔬菜銷售約167萬噸，銷售額約16.56億元，其中出口10.75萬余噸。同時，整合縣以下物流快遞資源，建設120個農村淘寶服務站、317個農村淘寶淘幫手服務點和421個貴農網鄉(xiāng)村電商服務站，采取“分層集散、分級轉運”方式，實現了農產品網絡銷售化，有效解決了農產品從產地到餐桌“最后一公里”問題，帶動貧困人口就業(yè)和增收。

2.科技下沉，提升扶貧質量和效率。“一粒種子可以改變一個地區(qū)，一項技術可以造就一種條件”。依托扶貧云平臺，畢節(jié)市扶貧工作實現“三級跳”。金海湖新區(qū)在貴州省率先上線“精準云幫扶”大數據系統(tǒng)，融合扶貧部門、幫扶干部的資料數據，把全區(qū)貧困戶的收入來源、致貧原因、對應幫扶措施及扶貧進展等情況，通過數據直觀展現出來，使全面、動態(tài)地開展貧困監(jiān)測和評估成為現實。在系統(tǒng)指揮終端，點擊“精準云地圖”，可顯示全區(qū)貧困村鎮(zhèn)、貧困人口分布情況；點擊“鄉(xiāng)鎮(zhèn)數據”，貧困人口數量、貧困發(fā)生率可清晰展現；點擊任意貧困戶姓名，便可查看貧困戶的詳細信息。通過數據綜合分析，幫扶干部就能針對不同貧困戶的情況特點，因人施策、對癥下藥，實現精準扶貧。

3.人員下沉，聚眾形成合力。“星多天空亮，人多智慧廣”。畢節(jié)市推動人才向貧困地區(qū)和基層流動，“多個渠道引水，一個龍頭放水”，貧困地區(qū)實現了“彎道趕超”。一是技術專家到一線，建立產業(yè)扶貧技術專家?guī)欤x派科技人才，對照貧困村產業(yè)特點，按照“一對一”匹配方式，實現所有貧困村全覆蓋，推動傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)轉變。二是事業(yè)人員到一線，通過支持具有一定專長的事業(yè)人員到農村領辦創(chuàng)辦212個農業(yè)發(fā)展項目，吸納貧困人口就業(yè)，示范帶動農民群眾創(chuàng)業(yè)脫貧。三是黨政干部到一線，抽調13160名干部組建2599個駐村工作組，制定幫扶計劃、建立協調機制、發(fā)揮優(yōu)勢特長，進村入戶助推脫貧攻堅。

二、按時打贏脫貧攻堅戰(zhàn)亟需解決的突出問題

（一）脫貧基礎薄弱易造成沉重壓力

在國務院扶貧開發(fā)領導小組對2019年底未摘帽的52個貧困縣進行掛牌督戰(zhàn)名單中，貴州省有9個，其中畢節(jié)市就有3個，均為深度貧困縣。截至2019年底，畢節(jié)市仍有貧困人口12.5萬人，占全省貧困人口40.32%。剩余的貧困人口大部分分布在西北部偏遠高寒山區(qū)，工程性缺水問題突出，發(fā)展連片規(guī)模化產業(yè)扶貧條件差，且剩余貧困人口中因病因殘占比高，有8.4萬人屬于低保對象，勞動力資源開發(fā)難度大，按時完成脫貧攻堅任務重、成本高、歷史欠賬多、資金缺口大。以畢節(jié)市一個貧困縣的測算為例，若要在2020年前如期實現脫貧，在交通、水利、醫(yī)療、教育、住房等方面還需投入資金約100億元，而該縣2019年一般公共預算收入不到6億元，這樣巨大的缺口除了依靠上級轉移支付補足，更多的還是依靠地方政府舉債來解決，這是造成地方政府債務堆積、形成區(qū)域風險隱患的原因之一。

（二）“大水漫灌”易形成“搭車任務”

畢節(jié)市部分地區(qū)扶貧資金缺口大，除了短板多、基礎薄的原因外，還存在一定程度的“失焦”問題，有的扶貧建設計劃存在脫離實際、大水漫灌現象。調研中發(fā)現，有的易地扶貧搬遷安置點建成了花園式小區(qū)，住房質量、小區(qū)綠化、配套設施、道路交通等都明顯優(yōu)于周邊，物業(yè)管理、水電煤氣等費用都由政府承擔，甚至每戶都配有專人負責，人財物耗費頗多；有的地區(qū)借助扶貧政策東風，盲目上馬項目，力求大干快上形成亮眼成效，新建、改擴建大量公辦學校、幼兒園、養(yǎng)老院、活動中心、文化廣場、綜合管廊等，縣級財力壓力較大。

（三）急躁冒進易養(yǎng)成“一兜了之”習慣

面對如山的脫貧攻堅壓力和逐漸迫近的完成時限，有的干部工作作風出現走形，甚至存在畏難和厭戰(zhàn)情緒，實行的幫扶措施對貧困戶穩(wěn)定持續(xù)增收支撐不足。調研中發(fā)現，有的地方產生了“一頭牛=脫貧”的“脫貧方程式”，依靠政府購買能繁母牛給貧困戶家養(yǎng)殖，每年產下牛崽解決收入來源問題，且存在有的貧困戶難以養(yǎng)活母牛現象。長此以往，易讓少數貧困戶認為戴上“貧困帽”就能“蹲在墻角曬太陽，等著政府送小康”，甚至可以大膽找政府“碰瓷”。

（四）扶貧資金管理不嚴易織成破綻漏洞

一是資金應整未整，對“大類間打通”落實不夠。有的資金雖然形式上納入統(tǒng)籌整合，但實際上仍按原渠道撥付使用，部門分割管理色彩仍然存在。二是資金使用效率不高，利益聯結機制不順暢，有的地方某些項目缺乏持續(xù)盈利能力，分紅方案可行性欠佳，難以持續(xù)穩(wěn)定增收。三是財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺建設面臨一些問題，包括運行速度慢、數據資料需要動員大量人力手工錄入、填報質量參差不齊、數據分析功能缺失、與扶貧部門信息系統(tǒng)不協同等。四是扶貧資金績效評價體系需進一步完善，其他部門參與和數據支持不足，評價結果有效使用還存在欠缺，部分指標在口徑解釋上需進一步明確。

三、政策建議

貧困人口的脫貧問題，越早解決、成本越小，越晚解決、工作越被動、成本也越大。結合當前形勢、調研情況和國家對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的下一步工作部署，提出以下建議。

（一）堅持“焦點不散、靶心不變”，聚力聚焦脫貧攻堅主戰(zhàn)場

1.幫到最需要的人、扶到最關鍵的點，聚焦深度貧困地區(qū)和特殊困難群體，把脫貧攻堅工作關注到解決“兩不愁、三保障”上來，變“概略瞄準”為“精確瞄準”。同時，既要避免打折變通求速成，也要避免提一些不切實際的目標任務。

2.加強建檔立卡的動態(tài)管理制度，在核定貧困家庭收入財產時，適當考慮包括慢性病、近期子女就學等剛性支出因素，同時摸清脫貧底數和返貧底數，經常性更新信息臺賬，做到“脫貧即出、返貧即入”。

3.牢牢扭住脫貧攻堅過程中的關鍵點，包括組織管理、產業(yè)發(fā)展、資金管理、市場聯通、利益聯結等，有的放矢、逐個擊破。例如，針對貧困地區(qū)好產品賣不出、價錢賣不高問題，可加強產銷銜接，推動新型農業(yè)經營主體與貧困戶建立合同購銷關系，大力發(fā)展農村電商、農產品超市，科學規(guī)劃農產品集散中心，逐漸延長產業(yè)鏈，加快推進貯藏、保鮮、烘干、加工、冷鏈物流等配套設施建設。

4.盡快推進扶貧開發(fā)中大數據平臺使用，推動扶貧工作向著電子化、系統(tǒng)化、流程化、精確化方向發(fā)展，借助信息手段研究問題、查找原因、解決問題、改進工作，同時強化政府有關部門間信息的有效對接，強化數據資源整合分析，充分挖掘數據信息價值。

（二）“黨政拉一把，自己蹬一腳”，同頻共振式的扶貧才能持續(xù)

1.把干部工作作風建設貫徹始終，扶貧工作要務實、脫貧工作要扎實，幫扶干部特別是駐村干部應自覺“用情用心”，拿出繡花功夫，俯身低頭做好群眾工作。要嚴把退出關，規(guī)范退出程序，堅決防止急功近利、弄虛作假，搞突擊脫貧、數字脫貧。

2.既要“扶上馬”，也要“送一程”，注重幫扶的長期效果，夯實脫貧致富的基礎。在扶貧項目選擇上要因地制宜，逐步完善項目入庫、方案編制、專業(yè)評審、批復實施等各環(huán)節(jié)縣級統(tǒng)一大平臺管理機制，從源頭上保證扶貧項目選得準、行得通。

3.探索建立獎優(yōu)罰劣的扶貧導向機制，一方面，做好激勵，把一部分資金、項目用于獎勵貧困戶在自身發(fā)展過程中積極主動、自立自強的良好行為；另一方面，嚴格約束，以負面清單方式形成村規(guī)民約，用好道德講堂、新時代農民講習所等，營造自立自強、勤勞致富的風氣氛圍。

4.用足用好社會救助政策，引入社會專業(yè)力量加大臨時救助范圍和力度，解決好特殊困難群體急難問題，應救盡救，同時優(yōu)化低保等資金發(fā)放程序，探索變整戶施保為因人施保，應保盡保，公平施保。

（三）堅持底線思維，強化憂患意識，標本兼治做好風險管控

1.妥善化解存量債務，堅決遏制增量債務，綜合運用預算償還、置換、PPP（政府和社會資本合作）、審計核減等方式，降低綜合債務水平，充分考慮財政可承受能力、政府投資能力和困難群眾實際需求，充分優(yōu)化異地扶貧搬遷安置地點選址，暫停過度超前項目，多途徑盤活有效資源，減少“半拉子”工程，從嚴管控平臺公司新增債務。

2.用好金融這把“雙刃劍”，引導金融回歸服務實體經濟本源，持續(xù)深化金融供給側結構性改革，高度關注扶貧領域潛在金融風險，建立健全扶貧小額信貸風險預警機制，加強市縣兩級風險化解能力。同時，積極運用貸款、投資基金、保險、融資擔保等工具，促進金融與扶貧深度融合。

3.強化環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察，守住生態(tài)環(huán)保底線。包括畢節(jié)在內的很多貧困地區(qū)地質條件復雜、生態(tài)環(huán)境脆弱，大拆大建、過度消耗資源等可能對當地原有生態(tài)環(huán)境造成不可逆影響，不利于山水林田湖草等生態(tài)系統(tǒng)的保護和自我修復。應充分做好項目前期論證預判，在穩(wěn)步推進項目建設的同時，堅持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護并重，做好建筑垃圾處理、污染源治理、環(huán)境綜合整治、防災減災等工作。

4.扎緊制度籠子，筑牢廉潔防線，危房改造、低保、工程項目等通常是廉政風險高發(fā)區(qū)，需要在規(guī)劃編制、項目安排、資金使用、監(jiān)督管理等方面加強頂層設計，盡可能減少由于管理和制度因素帶來的風險隱患。要加強典型案例警示教育，并持之以恒正風肅紀。

（四）“管得住，用得好”，確保扶貧資金安全及時高效使用

1.全面加強扶貧資金監(jiān)管。嚴格扶貧資金的撥付程序和使用規(guī)范，嚴防資金跑冒滴漏，構建扶貧資金內部監(jiān)督與外部檢查協同配合的監(jiān)察機制，及時對財政扶貧資金使用情況進行跟蹤預警，特別要嚴查嚴懲擠占挪用、層層截留、虛報冒領、揮霍浪費扶貧資金的違法違規(guī)行為。

2.加大涉農資金整合力度保障脫貧攻堅。在資金分配方面，明晰各部門涉農事權與支出責任，做好部門、區(qū)域協調，堅持切塊下達原則，為貧困縣整合使用資金提供有利條件；在資金整合方面，優(yōu)化創(chuàng)新機制，結合脫貧攻堅需要對財政涉農資金做好整合規(guī)劃，因地制宜推動資金“跨類別使用”；在資金支出方面，嚴格執(zhí)行國庫集中支付制度，杜絕從國庫一撥了之或分散在多頭賬戶中管理使用。

3.加快推進財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺建設工作。除強化功能模塊設計、提升數據對接效率、優(yōu)化落地適配、提供技術服務團隊支持等方面的基礎保障外，還應注重監(jiān)控平臺與其他管理系統(tǒng)的協同融合，包括國庫系統(tǒng)、預算系統(tǒng)等。此外，可在統(tǒng)一框架的前提下，適當允許各地結合自身信息化特點和管理需求對系統(tǒng)進行二次開發(fā)，以提升本地化操作體驗和運行效率。

4.提升全面績效管理質量。“用錢必問效，無效必問責”，要將績效管理貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)，強化預算績效理念，完善評價指標體系，擴大績效評價范圍，積極引入包括會計師事務所等在內的第三方開展績效評估工作，績效評價結果與預算安排、政策調整掛鉤，對發(fā)現的問題要建立臺賬、對標對表，徹底整改、舉一反三。

（作者單位：財政部金融司）

責任編輯：欣文