跨區(qū)域流域水資源環(huán)境管理體制改革與運行機(jī)制研究

王怡 郝秀輝 馬婧 田淑慧

【摘 要】松花江流域水資源環(huán)境及管理體制機(jī)制存在一系列問題，松花江流域水資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為流域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約。文章在對松花江水資源環(huán)境管理體制改革動因深入分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了新型跨區(qū)域流域水資源環(huán)境管理體制。該體制以構(gòu)建“流域大政府”為主導(dǎo)思想，充分發(fā)揮“垂直管理”、“橫向協(xié)調(diào)”和“參與監(jiān)督”職能，以實現(xiàn)流域水資源環(huán)境管理的垂直和扁平化管理相結(jié)合。其中，利益共享機(jī)制、聯(lián)動與長效機(jī)制、綠色考核機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和參與監(jiān)督機(jī)制是新型管理體制順利運行的重要保障。

【關(guān)鍵詞】目標(biāo)成本管理；制造企業(yè)；成本控制

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加速，我國水資源環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的矛盾日益突出，水資源環(huán)境問題成為我國21世紀(jì)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一大阻礙因素。

松花江流域是我國七大流域之一，其僅次于長江、黃河。松花江流域跨黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古，流域面積為5.333×105 km2，松花江干流的年平均氣溫為2～4℃，流域內(nèi)多年平均降水量為500～700 mm，降水期主要集中在6～9月，水面封凍期為11月初至次年4月初。為促使松花江流域社會經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，吉林、黑龍江和內(nèi)蒙古自治區(qū)相繼出臺了各省（區(qū)）的規(guī)劃，對松花江流域水資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出了部署，保護(hù)和治理工作使松花江流域水資源和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到了逐步的改善。但隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，松花江流域水資源利用和水環(huán)境污染形勢不容樂觀。

一、松花江水資源環(huán)境及管理體制機(jī)制存在主要問題

總體來看，松花江流域多年平均水資源總量960.88億m3，其中地表水資源量817.70 億m3，地下水資源量為323.88 億m3。人均水資源量1 795 m3，耕地每公頃水資源量6 915 m3，其在東北地區(qū)屬水資源相對豐富地區(qū)。但由于缺乏水資源利用整體規(guī)劃、水資源空間分布不均、用水效益偏低、部分區(qū)域存在超采和用水浪費等現(xiàn)象，目前松花江水資源出現(xiàn)短缺。

與此同時，松花江流域水環(huán)境污染嚴(yán)重，污染嚴(yán)重的城市河段，高錳酸鉀、氨氮、磷元素等指數(shù)嚴(yán)重超標(biāo)，流域內(nèi)流域內(nèi)的多處國控斷面水質(zhì)長期不達(dá)標(biāo)，枯水期尤為嚴(yán)重，流域不同水源地的水質(zhì)惡化威脅流域群眾飲水安全。

與我國其它流域資源環(huán)境管理體制類似，松花江流域管理責(zé)權(quán)出現(xiàn)交叉，規(guī)劃和協(xié)調(diào)難以統(tǒng)一，各行政部門之間的工作缺乏有效的銜接，導(dǎo)致流域水資源環(huán)境管理體制過度分散化和碎片化，人為分裂水資源環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性，水資源環(huán)境管理缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，環(huán)境管理缺乏有效地監(jiān)督和參與機(jī)制，流域水資源環(huán)境管理手段單一，往往只采用行政命令機(jī)制，尚未建立起按照市場機(jī)制設(shè)定的松花江水資源環(huán)境價格體系，難以有效遏制水資源浪費和水體污染現(xiàn)象。

二、跨區(qū)域流域水資源環(huán)境管理體制改革的總體思路

跨區(qū)域松花江流域水資源環(huán)境管理體制改革的總體思路是構(gòu)建“松花江水資源環(huán)境管理的大流域政府”，轉(zhuǎn)變“諸侯”管理帶來的各自為政現(xiàn)象。在新型的流域水資源環(huán)境管理體制中，從國家層面來說，國家生態(tài)環(huán)境部成立流域保護(hù)督查中心，負(fù)責(zé)我國各大流域水系的環(huán)境保護(hù)。由國務(wù)院牽頭國家水利部及其下屬松遼水利委員會、國家生態(tài)環(huán)境部流域保護(hù)督查中心成立“松花江流域水資源環(huán)境綜合管理委員會”，下設(shè)流域水資源管理機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、流域信息服務(wù)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)松花江流域水資源的規(guī)劃利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、突發(fā)事件等工作，對松花江流域水資源和生態(tài)環(huán)境事故實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。同時，該委員會實行跨區(qū)域流域水資源環(huán)境聯(lián)席會議制度，成員包括國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)、水利部、生態(tài)環(huán)境部、國家其它機(jī)關(guān)部委、黑龍江省、吉林省和內(nèi)蒙古自治區(qū)相關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)流域水資源和流域生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一防治和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，有效解決跨區(qū)域、跨部門之間的利益沖突，最大限度協(xié)調(diào)各方行為。

在省級層面，分別成立包括主管副省長為組長、水利廳和生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳主管副廳長為副組長的黑龍江省、吉林省和內(nèi)蒙古自治區(qū)“水資源環(huán)境綜合管理辦公室”，主持本省（區(qū)）、水資源利用和流域生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一處理水資源利用和水環(huán)境污染的突發(fā)事故。具體來說，黑龍江省、吉林省和內(nèi)蒙古自治區(qū)的水利廳河長制工作處負(fù)責(zé)各省（區(qū)）的水資源規(guī)劃和利用，黑龍江、吉林省和內(nèi)蒙古自治區(qū)的省（區(qū)）生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳流域水環(huán)境管理處負(fù)責(zé)各省（區(qū)）松花江段的流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)具體工作。省（區(qū)）級其它相關(guān)部門對涉及的工作積極參與或給予協(xié)助。在市縣級層面組建水資源環(huán)境管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理各地區(qū)水資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。此外，社會公眾在松花江流域水資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督和管理方面也發(fā)揮著積極地作用。

一體化新型跨區(qū)域松花江流域水資源環(huán)境管理體制不僅發(fā)揮了對松花江流域水資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的垂直“管理”職能，更強(qiáng)調(diào)了橫向“協(xié)調(diào)”職能，同時還強(qiáng)調(diào)了社會公眾在水資源利用和生態(tài)環(huán)境管理中“自下而上”的“參與監(jiān)督”作用。無論是國家層面的“松花江流域水資源環(huán)境綜合管理委員會”，還是省（區(qū)）級層面的“水資源環(huán)境綜合管理辦公室”，其主要目的都是為了避免當(dāng)相同行政等級的權(quán)利發(fā)生沖突，出現(xiàn)各自為政的狀況。從而實現(xiàn)“以管為主”職能向“以調(diào)為主”職能的轉(zhuǎn)變，協(xié)調(diào)松花江流域各地區(qū)的水資源和生態(tài)環(huán)境利益。

三、新型跨區(qū)域流域水資源環(huán)境管理體制的運行機(jī)制

（一）利益共享協(xié)調(diào)機(jī)制

跨區(qū)域松花江流域水資源環(huán)境管理體制強(qiáng)調(diào)從上至下各級政府部門之間的行政協(xié)調(diào)和交流合作。意味著在遵照“利益共享，成本共擔(dān)”原則的基礎(chǔ)上，流域各級政府充分審視各區(qū)域水資源的優(yōu)勢和劣勢，經(jīng)過充分討論、充分保障各方利益的前提下，提出松花江水資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體規(guī)劃，這降低了合作中的“搭便車”行為和“公地悲劇”的風(fēng)險。通過“聯(lián)席會議制度”能夠確保涵蓋各相關(guān)部門的流域會商機(jī)制和信息共享機(jī)制的實施，從而實現(xiàn)了水資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）聯(lián)動與長效機(jī)制

跨區(qū)域松花江流域水資源環(huán)境管理體制打破了流域行政分割，實現(xiàn)了流域水資源環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控。流域內(nèi)的各級政府應(yīng)建立跨流域聯(lián)動機(jī)制，對水資源和生態(tài)環(huán)境實行綜合整治。構(gòu)建的“流域資源環(huán)境應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)”和“流域信息服務(wù)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”能夠保證聯(lián)合行動中信息共享和溝通協(xié)調(diào)，當(dāng)出現(xiàn)流域水量和水質(zhì)異常并威脅下游水質(zhì)、甚至是水污染突發(fā)事件時，上、下游政府能聯(lián)防聯(lián)動，及時采取有效措施對事件進(jìn)行控制。

（三）綠色考核機(jī)制

綠色考核機(jī)制要求對政府官員績效考核時，不僅要核算各級地方政府的GDP總量，還要將其減去同期環(huán)境損耗部分從而體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的環(huán)境成本，以此避免盲目追求GDP增長速度導(dǎo)致水資源過度消耗或流域生態(tài)環(huán)境惡化。因此，政府需要以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，將綠色GDP考核機(jī)制納入松花江流域各地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合評價中，將其作為政府官員升降標(biāo)準(zhǔn)，從而構(gòu)建“以人為本、全面協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展、統(tǒng)籌兼顧”的新型政績觀。

（四）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要解決水資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益的不協(xié)調(diào)。作為復(fù)雜的資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，松花江流域分布著眾多城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差距較大，上游城鎮(zhèn)對水資源的利用會引起中、下游水量和水質(zhì)的變化，從而影響中、下游城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展。在“松花江流域水資源環(huán)境綜合管理委員會”、黑龍江省、吉林省和內(nèi)蒙古自治區(qū)“水資源環(huán)境綜合管理辦公室”的協(xié)調(diào)部署下，設(shè)立松花江水資源環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償基金，專項用于中下游污染治理、生態(tài)修復(fù)、安全飲水、生物多樣性修復(fù)等項目。

（五）參與監(jiān)督機(jī)制

構(gòu)建“自下而上”群眾參與監(jiān)督機(jī)制，實行政務(wù)公開和信息公開制度，及時向公眾公告各級政府和流域企業(yè)行為，鼓勵公眾對其監(jiān)督舉報。建立健全社會公眾參與激勵、救濟(jì)機(jī)制和信訪制度，為公眾行使知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)創(chuàng)造條件。將社會公眾納入進(jìn)松花江流域水資源環(huán)境管理決策主體中，通過召開聽證會、設(shè)立熱線電話、電子郵箱、微信公眾號等方式拓寬公眾參與水資源環(huán)境管理的決策渠道。積極開展水資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社區(qū)教育和推廣活動，提高公眾資源環(huán)境保護(hù)意識，為公眾參與監(jiān)督管理創(chuàng)造良好的環(huán)境氛圍。

（東北石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江大慶 163318）

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基金項目：黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“協(xié)同治理視閾下黑龍江省污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制研究”（19JYE264）

作者簡介：

王怡（1975—），女，滿族，黑龍江雙城人，東北石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，博士，教授，主要從事規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面的研究。