非營利性民辦高校教師養老保險問題與對策研究

婁自強

摘要：高等教育發展從量的積累到質的變化和跨越是一個循序漸進的過程，就規模而言，我國尚處于高等教育普及化初級階段。普及化階段的高質量發展是民辦高校面臨的時代主題。特別是民辦教育分類管理改革背景下，民辦高等教育發展面臨全新的歷史機遇和現實挑戰。非營利性民辦高校如何盡快科學定位，找準突破口實現高質量發展是在激烈競爭的高等教育市場站穩腳跟的關鍵所在。強化師資是民辦高校創新發展的關鍵一招，研究著眼民辦高等教育質量發展，著重探討非營利性民辦高校教師養老保險問題及其解決對策。

關鍵詞：非營利性民辦高校；教師養老保險；高質量發展

基金項目：山東省教育科學“十三五”規劃一般課題“分類管理視角下民辦高校高質量發展對策研究”（2020ZC321）；2020年度山東省社科規劃研究項目“山東省高校治理現代化指標體系構建與監測研究”（20CPYJ39）；2015年度“山東省本科高校教學改革研究項目”“民辦高校商科專業能力導向型教學模式研究與實踐”（2015M079）。

從民辦高校的辦學實踐來看，生源、師資和經費是民辦高校運營的三大關鍵資源?！俺隹跁场辈拍堋叭肟谕?，生源穩定經費才能有保障。有效連接“生源”和“經費”的關鍵環節是師資。因為師資作為高等教育服務的提供主體，對教育服務質量有至關重要的影響。特別是在高等教育普及化階段，師資是學校內涵建設、特色培育、高質量發展的關鍵支撐，對民辦高校的創新發展具有特殊重要的意義。民辦高校的發展強調建好“兩支隊伍”，即教師隊伍和管理隊伍，現實中不少民辦高校骨干管理者同時也是教師，民辦高校教師隊伍建設在某種意義上部分涵蓋了管理隊伍，具有雙重價值。在民辦教育分類管理改革背景下，民辦高校根據學校學科專業發展統籌規劃，加強師資引進、留用、培養、考核、評價及保障于一體的制度建設。著力營造有利于高層次領軍人才和學科帶頭人產生的內外部環境，加強中青年教師的培養和培訓，不斷提升教師薪酬水平，破解社保及退休養老保障不足等關鍵性難題，靈活運用多種有效舉措吸引和聘用行業企業兼職教師，從而，為學校發展構筑一支數量充足、結構合理、素質優良的師資隊伍[1]，形成高質量的教育品牌是在高等教育市場立于不敗之地的關鍵。

一、民辦高校教師養老保險的現狀分析

目前，絕大多數民辦高校教師職業年金和補充養老保險幾乎空白。養老保險是民辦高校教師遠期積存的主要渠道。從生命周期理論的角度來看，養老保險是關系個人晚年退出勞動力市場后的生活質量。一般而言，由養老保險積存的退休金是個人晚年生活的重要生活來源。微薄的養老保險積存會給人老來“凄涼”之感。按照《民法典》實施以前的法人類型劃分標準，民辦高校屬于民辦非企業法人。根據國家相關規定，民辦高校教師只能參加當地企業職工基本養老保險，執行企業職工基本養老保險制度[2]。在學歷、職稱、工齡等相當的條件下，民辦高校教師的退休待遇差距在1到5倍之間，懸殊的退休待遇成為影響民辦高校師資隊伍穩定性的潛在因素，形成制約學校高質量發展的“瓶頸”。圍繞民辦學校教師養老問題各地進行了卓有成效的實踐探索，以浙江省溫州市事業單位養老保險最為典型[3]。此外，福建、湖南、江西、陜西以及山東等省，以分類管理為前提也在民辦學校養老保險問題解決方面進行了積極的探索。同一地區在民辦高校教師養老保險繳費方面也呈現多元化特征。

以山東省為例，濟南市Q民辦高校“依法繳納五險一金，參照事業單位標準繳納社會保險。”濰坊市S民辦高校符合條件“報上級備案辦理入職手續，列事業編制。”青島市T民辦高校符合社保繳費條件的所有教職工繳費基數一律按（當地）上年度在崗職工平均工資的60%確定。目前，假定當地社會平均工資為A，學校副高職稱起點基本工資標準為B，講師最高點基本工資標準為C，T高校面臨的現實情況是：B>A>C。亦即副高及以上職稱教師社保繳費基數比相應基本工資還要低；講師及以下職稱教師社保繳費基數比相應基本工資還要略高。從內部公平的角度來看，這顯然是不合理的。因此，副高職稱往往成了“跳板”。總體而言，在繳費比例既定的情況下，繳費基數與個人賬戶累計額直接相關，顯然這樣的繳費基數確定規則對民辦高校教師退休待遇的保障非常不利。這樣的繳費規則雖然不是民辦高校養老保險繳費的全部，但具有一定代表性。企業養老保險制度設計已經讓民辦高校教師為“明天”擔憂，學校自身的養老保險繳費更讓這種擔憂“雪上加霜”，民辦高校教師跳槽流動率明顯異常偏高與此有重要關聯。可以說，民辦高校“教職工合法權益保障程度，直接影響著民辦高校的持續健康發展。受國家扶持政策‘缺位’和民辦高校辦學經費不足等多重因素的影響，民辦高校對教職工權益保障程度還不能較好地滿足教職工的期望與需要”[4]。

二、民辦高校教師養老保險存在的問題

（一）民辦高校教師養老保險法制建設滯后

在現有的法律制度框架下，民辦高校教師作為民辦非企業單位職工，只能參加企業職工基本養老保險，其繳費由單位和教師雙方共同承擔。從政策理論的角度，國家層面積極推動機關事業單位養老保險制度與企業單位養老保險制度“并軌”；但從實踐操作的角度，事業單位與企業單位養老保險的“雙軌制”并未根本改變，企業養老與事業養老的差距客觀存在。按照國家有關規定，個別地方以往允許民辦學校教師參加事業單位養老保險的做法，不符合國家關于參保范圍的統一規定，也將進行清理。當前，在財政部門尚無給民辦學校撥付人員工資經費的制度性安排的前提下，若將民辦學校教師納入機關事業單位養老保險制度管理，也因缺乏資金保障條件、工資制度不相同等，不具備可操作性。此外，以山東省為例，已全面啟動公辦高校人員控制總量備案管理，不再安排高等院校用編進人計劃。因此，寄希望于通過事業編制解決民辦高校教師養老保險問題從某種程度上說是行不通的。這也“不符合事業單位社會化改革方向，不符合高校人事制度改革方向，不符合我國民法的最新精神，也不符合民辦教育自身的發展邏輯?！盵5]由此可見，民辦高校教師參加機關事業單位養老保險，實現與公辦高校教師同等退休待遇，實際上并不是簡單選擇某一種社會養老保險制度的問題，它已經涉及我國公共財政政策改革與調整的范疇，與國家法制密切相關。

（二）地方政府缺乏執行政策的主動性和積極性

由于解決民辦高校教師養老保險問題的頂層法制建設滯后，地方政府實踐探索的范圍和力度非常有限。執行主體是史密斯政策執行過程模型中的重要一環，任何公共政策的執行最終都要依靠各級執行機關和執行人員來進行。目前，從分類管理政策執行情況看，地方政府在分類管理改革中存在“觀望式政策執行”現象，一觀“上面”態度，二觀同級政府（部門）；分類管理政策執法部門銜接尚未理順，執法部門間協調性不足，不同程度存在“錯位”“越位”“缺位”的現象；執法人員對分類管理政策的理解存在偏差[6]。以山東省為例，全國范圍內山東率先在省級層面開展非營利性民辦學校教師養老保險與公辦學校教師同等待遇試點工作，取得了階段性成效。但從具體實踐情況來看，距離政策預期成效還有較大差距?！巴七M非營利性民辦學校教師養老保險與公辦學校教師同等待遇試點工作難度大”，雖然有縣市提出：“主動做好政策解釋和引導、優化簡化經辦流程；堅持敞開口子辦業務，不得以任何理由拒絕受理，全面貫徹落實好上級政策”；“對符合條件的非營利性民辦學校教師和公辦學校編制外教師，應當遵循自愿原則，以學校為單位，按照屬地原則自主選擇參加當地機關事業單位養老保險（同步繳納職業年金）和企業職工養老保險?！痹谑〖壵姆e極推動下，地方不同程度進行了落實，但從實際成效來看與民辦高校發展的實際需求相比，還存在較大差距。省級教育行政部門認為“非營利性民辦學校教師養老保險與公辦學校同等待遇試點推進落實難”，這一方面反映出地方政府在政策執行過程中缺乏積極性，主動性與創造性；另一方面也反映出非營利性民辦學校教師參加養老保險問題解決的曲折性和復雜性，分類管理政策執行主體的作用有待進一步激發。

（三）民辦高校對教師養老保險的認識不足

養老保險，從某種程度上說關系民辦高校教師群體“未來”的生活保障，關系到民辦高校教師隊伍的穩定。民辦高校對教師養老保險問題的認識不足：一方面是政府政策環境的制約；另一方面是學校對教師養老保險認識的偏頗。用經濟學成本“上升”去審視教師不穩定性“下降”，在“上升”與“下降”的取舍方面選擇經濟理性：成本“下降”替代不穩定性“上升”。以山東省青島市為例：根據青島市教育局等三部門聯合下發的《青島市民辦教育獎補資金使用管理細則》文件精神，對民辦普通高等學校，折算后按照學校為教師繳納事業單位養老保險和職業年金的30%予以獎補。按照學校自愿申請的原則，截至2020年，試點范圍由最初的1所學校，200余名教師，擴大到14所學校，1006余名教師，對學校繳納的養老保險和職業年金進行了獎補，有效實現了民辦教師公辦學校教師同等待遇。但民辦高校幾乎沒有參與進來，原因在哪里？辦學者一方面認為“要辦高質量的民辦大學，沒有高水平的師資是不可能的。目前民辦高校教師與同職稱的國辦高校教師退休金相差一倍還多，民辦高校高層次教師流失嚴重，更無吸引優秀人才的任何優勢。目前已嚴重危及學校的生存和可持續發展?！绷硪环矫?，認為“費用壓力太大”[7]。民辦高校按企業繳納養老保險政策為教職工繳納養老保險，一位教師若按較低標準3000元作為繳費基數，按照2018年的繳費比例，學校一年需為其繳納6480元（3000·18%·12=6480元），個人繳納2880元（3000·8%·12=2880元）。如果按現行事業單位繳納養老保險的政策，一年需要繳納的費用為2萬元。如果財政給予30%的補貼，即6000元，那么剩余的14000元均由學校承擔，這意味著學校給這一位教師一年要多交7000多元，若基數再高，多交的數額還要增大，這對學校本來就非常緊張的辦學經費造成很大壓力。如果財政給予50%的補貼，即10000元，剩余的10000元由學校承擔，大部分學校還是可以承受的。這從某種程度上反映了辦學者取舍的態度。

（四）高校與教師“命運共同體”理念缺失

民辦高校不同于一般的企業，民辦高校教師也不同于一般的企業職工。知識生產，知識創造，知識傳播是民辦高校的基本活動，民辦高校教師作為知識工作者，在某種程度上具有“不可替代性”。“鐵打的學校，流水的教師”不僅不利于民辦高校核心競爭力的培育，而且不利于高素質學生的培養，最終犧牲的是學校的高質量發展。民辦高?！颁仈傋印卑l展的時期，隨著高等教育普及化的來臨將步入終結時代。特別是民辦教育分類管理改革背景下，民辦高校發展面臨屬性選擇的“岔道口”，但高質量發展是不同屬性民辦高校的共同出路。真正支撐民辦高校內涵建設，高質量發展的將是高質量的師資。在民辦高校發展投入的天平上，不及時向師資傾斜，將決定民辦高校未來發展的前景和遠景。企業養老待遇與事業養老待遇之間巨大的差異，在較大程度上成為民辦高校師資隊伍建設的桎梏，導致了高層次教師引進困難，自有師資隊伍不穩定，以學校為“跳板”的異常流動頻繁等問題。個別民辦高校甚至出現教師與學校之間“兩張皮”現象，二者在短期“利益共同體”方面的體現有余，學校對教師而言短期“可安身”；而長期“命運共同體”方面的體現不足，學校對教師而言長期“不可立命”，最低標準的企業養老“晚來凄涼”。從而造成教師給學?！按蚬ぁ保瑢W校“打發”教師的局面，高尚的情懷輸給了失衡的現實。民辦高校缺乏激發教師致力于遠期發展制度設計，導致教師對學校投入降低，“主人翁”態度缺失，教師用心、用情、用智、用力，主動、積極、創造性地完成工作的動力不足。民辦高校與民辦高校教師在一起，卻沒有形成真正的“命運共同體”。

三、優化民辦高校教師養老保險的對策

（一）國家完善民辦教育分類管理頂層設計

公共政策執行的成功與否，很大程度上取決于政策本身質量的優劣?？梢哉f，質量好的政策是政策有效執行的重要基礎和前途。民辦教育分類管理改革是教育領域全面深化改革的一項重要舉措，需要建立推動各項政策貫徹落實的政策體系。以分類改革為契機，進一步完善民辦教育分類管理頂層設計，才能為民辦高校養老保險問題解決提供法制支撐。國家層面從“1+3”（一個修法“決定”，三個重要“意見”）的發布，到地方配套政策體系逐步建立。民辦教育分類管理，差別扶持，特色發展的頂層設計、宏觀原則逐步確立，但操作性不足，政策空白點以及不確定性政策風險依然客觀存在。2021年1月1日，《民法典》生效，《民法典》把法人分為三種類型：營利法人、非營利法人、特別法人，從法律層面為民辦教育實施營利性與非營利性分類管理提供了依據。目前，為建立完善民辦教育制度體系，在國家層面《民辦教育促進法實施條例》有待發布，規范和支持民辦教育發展，推進分類管理改革的法律依據有待從操作層面進一步具體化。從《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》有關內容來看，民辦教師權益保障作為專章在擬修訂的《民辦教育促進法實施條例》中呈現，著力維護教師福利待遇、聘任管理、職業發展等方面的權益?？傮w上講，以分類管理為基礎，規范和支持民辦教育健康發展的法律、政策和制度體系已初步建立，為民辦高校教師養老保險問題解決提供了保障和依據。從實踐的角度來看，民辦學校分類扶持的政策舉措和法律制度體系與實際需求相比還有一定差距，有待進一步完善。

（二）地方履行民辦教育分類發展扶持職責

支持和規范民辦教育發展是一項系統工程，構建上下銜接、橫向貫通的法律制度體系，離不開地方立法的配合。結合地方實際，充分考慮各地民辦教育發展的歷史情況和現實困難，強化統籌、科學規劃，形成各有關部門分工負責、齊抓共管的工作機制，切實履行地方政府在民辦教育分類發展中的職責，對解決民辦高校養老保險問題至關重要。2016年11月，通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》，對民辦學校的分類登記給出了原則性指導意見。但考慮到各地民辦教育發展歷史和現實情況存在較大差異，教育部不便設定全國統一的“過渡期”，財政、稅務部門也無法制定“一刀切”的分類選擇稅費政策，具體辦法下放給省、自治區、直轄市立足地區實際制定。這一方面為地方政府留下了結合實際創新的空間，另一方面也增加了政策執行的不確定性。因此，在加快明確頂層設計的前提下，地方政府建立必要的容錯機制、獎懲機制和督導機制非常必要。通過容錯機制，允許基層在頂層設計框架指導性主動探索，切實推動分類管理改革實踐；通過獎懲機制對主動探索，取得顯著成效以及被動等待、消極應付執行不力的基層部門進行獎懲；通過督導機制對基層執行情況進行評價、反饋和指導。加強督導評價，推進各級民辦學校分類登記管理工作。指導教育行政管理部門厘清監管權責歸屬，完善日常監管機制，提高風險研判能力；健全年檢、專項治理制度，綜合運用財務審計、信息公開、稅收檢查等手段，依法加強全過程監管。督促地方政府財政支持、稅費優惠、供地方式等方面對民辦學校的扶持政策的落實，為民辦高校教師養老保險問題解決提供實現保障。

（三）民辦高校著眼長遠發展制度設計安排

特色和質量是民辦高校持續健康發展的生命線。特色發展，就是要注重發揮民辦學校體制機制優勢，適應高等教育市場需求，塑造學校在人才培養，高質量發展方面的獨特個性；內涵發展，就是要以經濟社會發展的需求，作為學校人才培養的要求，通過辦學理念更新，教學方式改革，辦學模式創新等方式，切實提高辦學質量。以質量求生存，打造民辦高校品牌是持續健康發展的必然方向。在公辦高?！半p一流”建設不斷深化的背景下，民辦高校倡導質量導向，內涵建設，相信會有高水平的非營利性民辦高校逐步向“雙一流”建設高校邁進。民辦高校著眼長遠的制度設計安排應充分考慮師資隊伍在學校發展前途命運方面至關重要的作用。應著眼“知識管理”的視角，審視教師對學校的作用和價值[8]。特別是“成熟”教師隱性知識保障教學質量，服務學校高質量發展方面的作用和價值，正視“成熟”教師因“后顧之憂”而異常流失的問題。養老保險問題的解決是打破民辦教學教師“顧慮”，實現民辦高校教師在民辦高校既可安身，又可立命的關鍵一環。以青島市為例，因為種種原因，非營利性民辦高校教師工資水平普遍較低，難以達到公辦高校同等條件下工資基數要求。民辦高校遵循自愿原則，特別是以學校為單位整體參與的要求相對苛刻。導致實際享受非營利民辦學校與公辦教師同等待遇養老保險政策的人數幾乎為零，這遠遠低于民辦高校在職教師的數量和民辦高校的有效需求。民辦高校教師養老保險不僅涉及政府在政策上的支持、經費上的傾斜，同時，也要求民辦高校對教師工資結構設計進行調整和優化。改變注重短期用工需求的低基本工資，相對高課時補貼的工資支付模式，此外，兼顧內部社保繳費的公平性與合理性。民辦高校作為用人主體，在民辦高校養老保險問題解決方面始終是關鍵一方，并且發揮主導作用。在完善非營利性民辦高校治理體系的前提下，加快現代大學制度建設[9]。民辦學校舉辦者應著眼長遠發展把所聘教師的養老保險待遇與工資等其他待遇一并考慮，合理確定薪酬制度。構建更富有激勵性、彰顯民辦高校自身特點的工資結構，從而，為教師養老問題解決創造實現條件。

（四）構建高校與教師休戚“命運共同體”

民辦高校的高質量發展離不開高質量的師資做支撐，高質量的民辦高校也離不開高層次的民辦高校作為依托。在2017年學位授權審核工作中，民辦高校與公辦高校均由所在省級學位委員會統籌，在符合條件和程序的前提下，申請新增博士碩士學位授予單位和學位授權點。目前，民辦高等教育辦學層次已經達到專業碩士水平，下一步有望在擴大專業碩士招生規模的基礎上，進一步提高辦學層次，有望在博士學位授權方面實現突破。2018年，批準吉林外國語大學（民辦高校）新增為碩士學位授予單位。以西湖大學為例，西湖大學以非營利性民辦高校的身份，博士起點辦學的實踐，成為民辦教育界的“典范”。2020年5月，教育部印發《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》，獨立學院轉設獨立設置民辦普通本科高校按下“快進鍵”，民辦高校同臺競爭的環境將進一步優化。此外，本科層次職業教育試點穩步擴容，在高等教育高質量發展背景下，以內涵、質量、特色為特征的同層次競爭將日趨激烈。可以說，在高等教育普及化，教育邁入高質量發展階段，政府對民辦高等教育實施分類管理，以及民辦高校辦學層次突破，辦學環境改善，辦學競爭加劇的背景下，以養老保險為抓手穩定隊伍，加強師資隊伍建設已“箭在弦上”。以山東省為例，師資隊伍是采用因素法分配民辦高校基礎能力建設資金的一個重要方面。2021年，山東省利用民辦高?；A能力建設資金對落實與公辦學校教師養老保險同等待遇的學校給予支持，有5所民辦高校獲得該項經費，濟南Q、濰坊S兩所民辦高校在列。同時，這Q、S這兩所高校入圍山東省應用型本科高校建設首批支持高校，對民辦高校注重師資隊伍，加強內涵建設、推動高質量發展起到很好的示范帶動作用。民辦高等教育事業大發展，民辦高校教師的事業平臺和基點逐步提升，解決養老保險問題破解民辦高校教師的“后顧之憂”，因為學校屬性導致的教師身份差異將逐步縮小。在此背景下，強化“主人翁”意識，構建高校與教師休戚“命運共同體”的時機逐步成熟?！懊\共同體”理念為民辦高校和民辦高校教師科學認識，正確處理二者的長遠發展利益關系提供了思想基礎。

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