鄉村振興背景下民族地區構建農村養老服務新體系研究

陸黎

[摘要]鄉村振興背景下民族地區農村養老服務體系已從傳統“居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次”轉變為“居家社區機構相協調、醫養康養相結合”。面對構建養老服務新體系的內在要求，民族地區應把握鄉村振興戰略背景下，拓展需求空間、推進數字驅動、提升發展格局的歷史機遇，架構起以服務新機制、新模式、新方法和新內容為要素的新體系，增強民族地區農村養老服務體系的可持續發展能力。

[關鍵詞]鄉村振興;農村養老;服務體系;民族地區

[中圖分類號]F323.89

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-0694（2021）06-0078-07

一、問題的提出

第七次全國人口普查數據顯示，民族八省區60歲及以上人口平均比重為15.47%。顯然，當前民族地區老年化程度接近中度老年化社會標準（按照聯合國關于老齡化的劃分標準，當一個國家60歲以上人口占總人口比重超過10%或65歲以上人口比重超過7%，表示進入輕度老齡化社會;60歲以上人口占總人口比重超過20%或65歲以上人口比重超過14%，表示進入中度老齡化社會），民族地區面臨著更為嚴峻的養老服務問題。為解決民族地區養老服務問題，《國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022）》就明確將“加快建立以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次農村養老服務體系”作為重要任務予以推進。同時，學界在鄉村振興背景下也圍繞“居家、社區、機構”為民族地區農村養老服務體系建設建言獻策。從“居家、社區、機構”三個層面來看，在居家養老方面，高矗群等（2020）認為民族地區現有養老服務體系不能滿足農村老人居家養老需要，民族地區要更加重視“居家養老”，全面建設養老服務體系;在社區養老方面，蘇珂（2019）指出了“人、財、物”是民族地區養老服務最關鍵的三要素，所以民族地區農村養老服務要在加強政府責任、加強設施建設、加強人才培養、擴大資金來源等方面做出改變;在機構養老方面，宗曉麗等（2021）基于史密斯政策執行分析模型分別從政策本身、政策執行者、政策環境和目標群體四個方面總結機構養老的影響因素，并提出相應的改進措施。從“居家養老、社區養老、機構養老”三者緊密聯系的視角來看，李長遠等（2018）提出修復和鞏固家庭照護的傳統功能、強化社區居家型醫養結合養老服務的基礎地位、增加醫療護理和生活照料服務資源供給等建議，以建設農村養老服務體系;黎趙等（2020）則提出充分發揮中華民族“孝道”文化，融合“居家養老、社區養老、機構養老”三種養老方式，推廣互助養老模式。

可見，目前學界對民族地區的養老服務體系基本現狀、主要問題和對策建議等方面都有一定研究成果，為本文提供了借鑒。然而，學者們不論是從“居家養老、社區養老、機構養老”個別治理角度，還是從“居家養老、社區養老、機構養老”整體治理角度論述農村養老服務，都未能突破“居家為基礎、社區為依托、機構為補充”的體系結構。另外，在以往研究中存在重傳統體系而輕新體系要求、重“城市養老模式”而輕“鄉村養老服務模式”等問題。本文在已有研究成果基礎上，結合鄉村振興戰略，分析民族地區構建農村養老服務新體系的內在要求、歷史機遇以及結構設計。

二、鄉村振興背景下民族地區構建農村養老服務新體系的內在要求

2021年3月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出“構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”。民族地區構建農村養老服務體系時也應遵循國家規劃安排。因此，“一協調，一結合”理應成為鄉村振興背景下民族地區構建農村養老服務新體系的內在要求。可以說，養老服務體系主體機構“相互協調”與“生命關懷”成為新體系的最大亮點。

“居家社區機構相協調”表明“居家、社區、機構”三者在養老服務體系中的關系是一種動態的關系，不再局限于“居家為基礎、社區為依托、機構為補充”的板塊式布局。這意味著民族地區可以根據實際情況動態調整“居家、社區、機構”各自在整個農村養老服務體系中的作用地位，轉變以往鄉村“復制”城市養老服務體系的思路，推進“原創性”農村養老服務體系建設。在城鄉二元體制影響下，民族地區農村養老服務體系過于強調城市養老服務體系的制度優勢，相對忽略了農村養老服務體系中的資源、經驗等優勢，致使民族地區構建的農村養老服務體系更多體現城市特色，相對較少體現出農村特色。因此，民族地區構建的農村養老服務體系主要是外源性的，而非內生性。鄉村振興背景下，民族地區農村養老服務體系內生性發展才是應有之義，農村養老服務體系更需依靠鄉村自身的人力、物力、財力的建設。例如，培養農村本地的康養人才解決農村養老服務的人才需求，發展農村自身產業獲取自有資金解決養老服務的財政需求，利用農村木材、土地等資源建設養老機構解決養老服務機構資源不足等方面問題。

“醫養康養相結合”加入到民族地區農村養老服務體系，意味著農村養老服務體系建設是一種不以經濟指標考量的服務體系，也是一種不同于“純自然”的養老服務體系。在很長歷史時期，民族地區由于自然環境惡劣，大多“靠天吃飯”，主要依賴民族地區豐富的中醫藥、頑強的精神、可與自然抗衡的強魄體格實現“靠天養老”。新中國成立后，特別是黨的十八大以來，民族地區“靠天養老”逐步過渡到“工業養老”。民族地區幾乎全面建設了養老服務機構，現代醫院、現代養老保險等現代養老服務設施、制度等也逐漸引入到民族地區。但是，“工業養老”的基礎思路是經濟思路，比如養老服務業稱為“銀發經濟”;老年人劃分到“人口負債”一側等，將老年人“標上”價值物品屬性，不符合我國老年人“頤養天年”的價值追求。因此，民族地區構建的農村養老服務體系急需擺脫西方經濟思維，而是以中華民族優良的尊老愛老文化構建中國特色養老服務體系——“服務養老”。從“靠天養老”到“工業養老”再到“服務養老”體現的不僅是民族地區養老水平的提升，也是擺脫用經濟地位評判養老服務地位的創新，還是充分發揮中華民族敬老愛老優良傳統的變革。

三、鄉村振興背景下民族地區構建農村養老服務新體系的歷史機遇

在鄉村振興背景下，民族地區對構建農村養老服務體系不僅有了新的內在要求，還面臨著諸多歷史機遇，主要表現在實施鄉村振興戰略提供了整合農村資源的契機、繁榮發展的內生力以及構建新型城鄉老齡關系的歷史機遇。除此以外，民族地區構建農村養老服務體系還面臨三大歷史機遇。

1.拓展需求空間的機遇

鄉村振興背景下，民族地區的農村養老服務正在發生翻天覆地變化，養老服務需求正在擴大。鄉村振興戰略促進了民族地區各產業發展，經濟基礎更加雄厚、養老文化更加和諧、城鄉養老服務體系更加協調。特別是與養老服務密切相關的公共醫療衛生服務得以高質量發展，逐漸提高了農村老人的人均壽命，老年人口數量隨之增加，養老服務擁有的“人口紅利”也就越來越多。2021年，中央一號文件要求“逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡”，意味著民族地區農村既要鞏固脫貧攻堅中養老服務體系的成果，也要創新銜接鄉村振興背景下養老服務的機制體制，實現管理制度、服務技術、服務人才等方面的全面振興。因此，鄉村振興戰略提高了農村養老服務需求，包括服務數量、服務規范、服務模式、服務方法和服務內容等。總之，鄉村振興戰略下，民族地區農村養老服務需求不斷提高，為民族地區構建養老服務體系提供了難得的發展機遇。

2.推進數字驅動的機遇

與主要依靠物質驅動的原有服務形態相比，在鄉村振興戰略背景下，民族地區構建的農村養老服務新體系可利用更多的數字技術。區塊鏈、5G、大數據、云計算技術全面影響著農村養老服務體系治理模式的發展與變革，促進農村養老服務的方式、機制、方法、內容的改革與創新。民族地區在構建農村養老服務體系時，運用最新數字技術，有利于提高農村養老服務的及時性、互動性、智能化等，突破阻礙民族地區養老服務體系發展的“物理”壁壘。因此，借助大數據、云計算等數字技術手段，可以較好地克服農村養老服務跨地區的信息共享、資源獲取等困難。例如，城市三甲醫院為農村老年人提供遠程醫療服務、利用大數據分析農村老年人口的流動變化趨勢等。在未來，民族地區甚至可以利用智能機器人為老年人提供護理服務，照料老年人生活起居、監測老年人健康狀況等。

3.提升發展格局的機遇

民族地區構建的農村養老服務體系原有格局主要關注農村地區，以及養老服務領域。實施鄉村振興戰略，要求農村養老服務體系不僅只局限于農村地域，還要與城市養老服務體系形成一個有機體。特別的，農村養老服務也不是僅限于養老服務領域，還承擔著鑄牢中華民族共同體意識的歷史重任。2021年，習近平總書記在中央民族工作會議上明確指出“鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的‘綱’，所有工作要向此聚焦”。因此，民族地區構建的農村養老服務體系必然要立足于鑄牢中華民族共同體意識的實踐。這意味著民族地區農村不僅要借鑒發達地區農村養老服務模式，研究以“現代性”為主導的養老服務模式，更要把注意力集中于“鑄牢中華民族共同體意識”，以鑄牢中華民族共同體意識為主線開展民族地區農村養老服務體系建設。具體表現在養老服務的思想觀念、工作實踐上都要正確把握中華民族共同體意識和各民族意識的關系，實現好各民族養老服務利益。如此發展格局下，民族地區構建的農村養老服務體系也就具有了時代性、民族性的特質，即有了更寬廣的發展格局。

四、鄉村振興背景下民族地區構建農村養老服務新體系的結構設計

鄉村振興背景下民族地區的農村養老服務體系是由服務機制、服務模式、服務方法、服務內容等要素組成的相互協作、共同演進的整體（詳見圖1）。

1.服務新機制

為有效運行“居家社區機構相協調、醫養康養相結合”的新體系，民族地區構建農村養老服務體系時，需應用四大新機制：

一是多元主體合作機制。民族地區農村養老服務供給主體主要涉及政府、市場、社會、社會組織、村民等。各主體之間相互合作，協同處理社會養老服務問題，形成每一主體都是平等的“養老服務共同體”，以共同推進養老服務體系建設。

二是嵌入式服務機制。根據第七次人口普查數據，與2010年相比，流動人口增長69.73%。可見，人口流動是目前社會發展的一大趨勢，民族地區農村人口流動的情形也十分普遍。民族地區通過引入社會資本嵌入到農村養老服務體系中，同時依靠各民族相互信任與互惠，增加農村養老服務體系中的社會資本，促進各民族團結在一起，美美與共、和諧統一。

三是監測反饋機制。2019年，民政部、財政部確定呼和浩特市、北海市、柳州市、遵義市、畢節市、海北藏族自治州、固原市等54個市（區）作為第四批居家和社區養老服務試點，并明確“民政部、財政部將適時組織開展試點成果評估驗收，對工作不合格的地區取消試點資格”。2020年8月，民政部頒布《養老機構管理辦法》進一步完善了機構養老服務的監督評估。可見，“機構養老”已有相對完善的監督評估管理辦法。因此，民族地區部分城市作為居家、社區養老服務試點城市，不僅要接受上級機構的監督，也要做到對養老服務事業本身的監督評估，為民族地區后續養老服務質效提升積累經驗。

四是共享自有資源機制。當前，民族地區農村養老服務資源最缺的是人力資源、財政資源、醫療資源，可考慮在民族地區建立共享農村自有資源機制。例如，在人力資源方面，推進三孩生育政策，以緩解農村服務隊伍不足的狀況;在財力方面，加強深化“放管服”改革，合理調配農村自有財政資金，提高農村財政一般公共服務支出效率，將農村自有資金投入到民眾更能切實體會的養老服務中去;在醫療資源方面，嘗試在農村就地培養民族醫藥人才，建設民族醫藥人才培訓基地等。

2.服務新模式

服務新模式主要將“居家為基礎、社區為依托、機構為補充”調整為“居家社區機構相協調”，同時將“醫養康養相結合”加入到養老服務新體系中。新體系的服務模式既繼承了原有養老服務體系中的三大服務主體，也加入了兩大養老服務模式。

一是居家社區機構相協調。這是對傳統養老服務體系的重大創新，是將靜態的養老服務方式轉為動態的養老服務方式，是將條塊化的養老服務方式轉為整體的養老服務方式，是將平面的養老服務方式轉為立體的養老服務方式。在這一模式下，農村養老可以根據自身發展特點發揮居家、社區和機構的各自優勢。例如，農村家庭主要是老年人家庭，那么農村便可建設老年社區，從而建成社區養老服務模式。

二是醫養康養相結合。老年人的身體健康是一個不容忽視的問題，農村醫養康養是老年人更為需要的公共產品，也是農村養老服務體系實現養老服務效果最大化的重要手段。醫養康養結合，實際上是將“治已病，防未病”相結合，可以充分發揮養老服務體系的實際價值。在積極治療老年人疾病的前提下，利用中國優秀的“養生”文化，運用包括康復在內的“康養”方式，有效提高老年人健康水平。

3.服務新方法

習近平總書記強調“要提升民族事務治理體系和治理能力現代化水平”。新時代，數字技術是構建農村養老服務新體系的現代化方法，同時，民族地區的民族技法也是推進農村養老服務體系現代化的新方法之一。

一是數字技術。在數字化時代，“線上服務”“遠程服務”成為現實，甚至“智能服務”也即將實現。民族地區農村養老服務緊跟時代潮流，為老年人提供更高效便捷的服務。如在新冠肺炎疫情抗擊中，健康碼對于老年人信息維護、健康監督起著重要的作用，節省了大量的人力、物力和財力，大數據的運用為老年人出行提供了方便，構筑起“防疫長城”。

二是民族技法。民族地區養老服務頗具特色，著名的“長壽之鄉”幾乎都在民族地區。譬如，廣西壯族自治區賀州市是“全域長壽市”，巴馬瑤族自治縣是“世界長壽之鄉”等。它們都依靠自身獨特的自然環境，將人“放置”到自然之中進行養老。“長壽”地區獨特的養老方法為民族地區養老服務提供了借鑒。民族地區養老服務醫療診治中使用民族醫藥也是特色之一。例如，2018年，內蒙古自治區相關部門印發《關于推進蒙醫藥中醫藥健康養老服務發展的通知》，為農村養老服務使用民族醫藥提供政策支持。

4.服務新內容

當前，養老服務內容主要是“生活照料、醫療保健、精神慰藉和經濟援助”四大板塊。在全面建成小康社會、物質條件得到極大提高后，民族地區老年人養老也將迎來新的服務內容。

一是“生活照料”轉變為“生活豐富”。全面建成小康社會之后，人民群眾生活質量整體提高，老年人對于生活有了更加豐富多彩的需求。生活照料只是老年生活中的一部分，除此之外，陪伴、看護等等也都是養老服務中的重要內容。服務新體系應更加強調老年人生活的豐富性、出彩性，拓展服務的寬度和深度。

二是“精神慰藉”轉變為“精神愉悅”。“慰藉”到“愉悅”的轉變，是更加強調老年人的精神生活并不必然需要他人“慰藉”，老年人的精神追求也是有理想、有抱負的。尤其是，在當下民族地區推進延遲退休改革的情況下，轉變老年人需要“慰藉”的精神狀態顯得十分有必要，不論是在工作還是生活中，都需要幫助老年人能夠有機會發光發熱、精神愉悅。

三是“經濟援助”轉變為“未來支持”。民族地區農村全面建成小康社會后，生活經濟上的困難發生了歷史性的改變，老年人以及老年人家庭的經濟狀況得到較大程度改善。老年人繼續追求夢想、繼續抱有希望的現象將會越來越普遍。面對未來，他們并非直面“生與死”的選擇，而是充滿希望地為未來繼續奮斗。

（責任編輯 李雨佳）