我國職業教育教材建設的政策文本研究

陳麗君，王敏

摘 要：采用Nvivo定性數據分析軟件，對改革開放以來40份職業教育教材建設政策文本進行編碼，構建以權威型、激勵型、能力建設型、象征與忠告型政策工具為X維度，職業教育教材建設政策文本內容為Y維度的二維分析框架。研究發現，我國職業教育教材建設存在政策工具使用呈現非均衡性、學生需要和特色教材建設關注度不足、政策工具在教材建設內容運用上結構不均等問題。職業教育教材建設歷經恢復建設、曲折探索、深化發展三個階段，政策工具使用結構逐漸完善。未來，建議政府進一步均衡使用政策工具，完善職業教育教材建設政策運用體系;關注學生需求和特色教材建設，提升職業教育教材建設質量和針對性;注重政策工具和教材建設內容的二維整合，充分發揮政策效力。

關鍵詞：職業教育;教材建設;政策工具;Nvivo

基金項目：2021年河源市哲學社會科學規劃重點項目“職校生主流意識形態的認同機制研究”（項目編號：HYSK21Z10）

作者簡介：陳麗君，女，廣東技術師范大學教育科學與技術學院教授，博士，主要研究方向為職業技術教育;王敏，女，廣東技術師范大學教育科學與技術學院2020級碩士研究生，主要研究方向為課程與教學。

中圖分類號：G714? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-7747（2021）12-0022-09

教材是黨和國家意志的具體體現，是學生學習的基本載體，是教師從事教育的基本工具，是學校開展教學的基本條件，關系到國家人才培養質量。本研究擬采用Nvivo定性數據分析軟件，從政策工具視角，對改革開放以來的職業教育教材建設政策文本進行梳理，厘清我國職業教育教材建設演進歷程以及存在的問題，提出相關建議，以期為相關部門在未來制定、實施與優化職業教育教材建設政策提供理論參考，提升職業教育教材質量。

一、研究設計

（一）政策文本選擇

本研究選取改革開放以來國家權威部門頒布的職業教育教材建設相關政策文本作為研究對象，政策文本主要來源于教育部、政府網站和北大法寶網等公開資源網站。由于涉及職業教育教材建設的政策文本數量眾多，本研究按照以下原則進行篩選：一是選取由全國人大、中共中央國務院以及國家部委頒布的政策文件，地方文件未納入其中，以確保文本選擇的權威性;二是對信息不完全或與職業教育教材建設相關性較弱的文本進行剔除，以確保文本選擇的準確性;三是選取法律法規、意見、決定、通知等直接體現政府對加強職業教育教材建設的態度與措施的政策文本，以確保文本選擇的規范性。研究最終整理出40份與職業教育教材建設相關的政策文本，時間跨度為1983年—2020年。

（二）分析框架

本研究以政策工具類型為X維度，職業教育教材建設政策文本內容為Y維度，構建二維分析框架。

政策工具是政府為解決某一社會問題、達成政策目標而運用的手段和方法，是政策體系的基本單元。本研究采用施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）的研究成果，將政策工具類型分為權威工具、激勵工具、能力建設工具、象征與忠告工具和學習工具[1]。權威工具是指政府運用政治權威實行強制性規定以達成政策目標，本研究把法規管制、目標規劃、制度建設和總體要求納入權威工具范疇;激勵工具是指政府通過正向或負向的反饋以引導目標群體產生行動，包括監督懲處、獎勵機制、經費補貼、試點示范和政策優惠;能力建設工具是指政府為個體、群體或機構提供信息、培訓、資源等，以便作出決策或開展活動，包括基礎設施、技術培訓、科技信息、人力資源和資金投入;象征與忠告工具是指政府從思想和價值觀方面引導目標群體采取政策相關行動，包括創新建設、鼓勵號召、環境氛圍和輿論宣傳;學習工具是指目標群體在采取行動的過程中遇到困難時所選擇的學習行為，這是一種過程性的工具，一般不體現在政策文本之中[2]。

本研究以職業教育教材建設文本內容為Y維度進行分析，運用Nvivo軟件對分析內容進行質性編碼。Nvivo軟件是美國QSR公司開發的定性數據分析軟件，其質性編碼基礎為強調自下而上對資料進行逐層深入分析的扎根理論。首先，運用Nvivo外部數據導入功能將40份職業教育教材建設相關政策文本導入軟件中，認真閱讀文本，逐句分析，選取原始語句進行一級編碼，形成主要參考點。其次，將相似性較高或相互關聯的一級編碼參考點內容進行再次整合，完成二級編碼，如將“鼓勵學校編寫校本專業教材”“職業院校開發適應新崗位需求的校本教材”等多個參考點歸納為“校本教材”這一子節點。最后，對二級編碼所生成的子節點進行進一步凝練和概括，如將“教材改革”“教材規劃”“教材評價機制”“教材修訂”等歸納為“教材管理”父節點，完成三級編碼。

二、研究結果與分析

借助Nvivo軟件編碼功能，本研究對手動編碼所形成的639個參考點（其中，政策工具類型維度的參考點有328個，職業教育教材建設政策文本內容維度參考點有311個）進行進一步分類和梳理，形成38個子節點和8個父節點，從而描述1978年以來我國職業教育教材建設政策工具類型以及政策文本內容發展變化的整體情況。

（一）X維度：政策工具類型維度分析

根據政策工具分類要求，本研究統計出職業教育教材建設政策工具的使用分布結果（見表1）。由表1可知，職業教育教材建設所覆蓋的政策工具類型較為全面，四種工具類型均有涉及。同時，政策工具也呈現出非均衡性特征，即權威型政策工具使用頻率最高，象征與忠告型工具次之，再次是能力建設型政策工具，激勵型政策工具使用頻率最少。

1.權威型政策工具使用過溢，子節點分布較為合理，但目標規劃工具有待重視。職業教育教材建設中運用最為頻繁的政策工具是權威型政策工具，覆蓋率為46%，涉及材料22份、參考點151個。在子節點中，法規管制出現頻率最高，占比30%;總體要求和制度建設次之，分別占比27%和25%;目標規劃出現頻次最少，占比18%。首先，權威工具使用頻率高說明政策制定部門偏好采用行政及管制措施來加強職業教育教材建設，較為注重時效性。誠然，權威型政策工具具有效率高、成本低等優勢，但作為一種強制性手段，如果在教材建設中過多使用可能會帶來一定的負面影響，如不利于調動相關部門參與職業教育教材建設的積極性，難以提升教材建設質量等。其次，在子節點中，起導向作用的目標規劃所占比例較少，說明政策制定部門對職業教育教材建設的系統性規劃較為欠缺。目標規劃是政府在出臺職業教育教材建設政策時，對教材建設總體目標及階段目標的長期計劃和系統考慮，關系到教材建設的整體格局。目標規劃使用不足可能會使職業教育教材建設難以產生最大效益，不利于教材建設的有序推進與質量的持續提升。

2.象征與忠告型政策工具使用合理，內部結構較均衡。象征與忠告型政策工具覆蓋率達到24%，共涉及28份政策文本、78個參考點。從子節點來看，環境氛圍提及頻次最高，占比35%，說明政策制定部門較為重視教材與環境的適應性，如按社會需要更新教材內容、服務“一帶一路”建設等;輿論宣傳占比28%;創新建設與鼓勵號召分別占比19%和18%，內部結構較為均衡。可見，在象征與忠告型政策工具使用中，政策制定部門主要以營造教材建設積極環境氛圍以及進行輿論宣傳為主，強調要大力加強職業教育教材建設，提出教材建設應適應社會主義市場經濟發展需要，要結合各地實際發展特點及產業水平等，表明其高度重視職業教育教材的實用性。與此同時，教材的創新建設與鼓勵號召也是近年來政策關注的重點，例如：“創新教材建設”在政策文本中提及多達6次;從政策層面號召多元主體參與教材建設，鼓勵社會力量、廣大教師、行業協會等多方聯合編寫教材;提倡創造性地開展教材建設工作，有效提升職業教育教材建設質量。

3.能力建設型政策工具配置合理，但內部結構失衡。能力建設型政策工具的參考點有70個，占總頻次的21%。其中，基礎設施使用頻次最高，達41%;人力資源和科技信息使用較為均衡，分別是27%和22%;技術培訓和資金投入使用頻次較低，僅占6%和4%。能力建設型政策工具的使用能反映職業教育教材建設所需的各類資源是否合理。總體而言，能力建設型工具在政策工具使用中配置均衡，有利于職業教育教材建設基礎能力的加強。但從子節點可以看到，能力建設型政策工具主要集中于硬件設施，如建設教材出版基地、強調發揮各地教育行政部門及職教研究機構的作用等，而在軟件支持方面，如技術培訓和資金投入上的使用頻次較低，相關政策有待進一步明確。例如：政策中雖然指出要做好教材開發能力培訓、教師培訓等，但是卻沒有明確培訓的具體實施方案、培訓主體和責任主體等;雖提出要增加教材建設經費投入，但對于經費從何而來、如何分配等問題卻未提及。

4.激勵型政策工具使用匱乏，且內部結構不均。激勵型政策工具是使用頻率最低的政策工具，覆蓋率僅占9%，涉及材料10份、參考點29個，表明職業教育教材建設所采取的激勵型措施較少，不能滿足國家號召多元主體參與職業教育教材建設的要求，不利于提升各界參與教材建設的動力及積極性。從子節點來看，在激勵型工具中，試點示范、獎勵機制、經費補貼和政策優惠等正面強化措施使用總頻率為45%，而監督懲處子節點出現頻率為55%。可見，監督懲處工具使用過于頻繁，其他工具則使用不足。例如：針對經費補貼的政策措施僅有兩條;在政策優惠方面，提出給予資助職業教育的企業、社會團體和公民稅收優惠政策，但卻沒有進一步完善具體措施，激勵性不足。這表明，在職業教育教材建設上，政策制定部門偏向于采用硬性手段，較少采用激勵型措施。因此，未來在職業教育教材建設政策文本中，激勵型政策工具的正面導向作用有待進一步挖掘。

（二）Y維度：職業教育教材建設政策文本內容分析

為深入探究職業教育教材建設政策文本實效，在X維度政策工具類型基礎上，本研究引入Y維度指標，編碼形成職業教育教材建設政策文本內容節點和參考點數量及覆蓋率統計表（見表2）。

由表2可知，政策文本中所提到的教材內容方面的參考點數量最多，共98個參考點，有29份政策文件提及，其中最重要的為社會需求和開發創新，這表明在職業教育教材建設過程中，政策制定部門重視開發符合時代發展需要及具有創新性的教材。而教材內容中使用頻率最低的為學生需要，僅占9%，這表明在職業教育教材建設中，學生需要未被充分重視。其次是教材出版，共94個參考點，有18份政策文件提及。從其內部結構來看，教材編寫出現頻率最高，占38%;出版發行占比最少，僅占14%。這表明政策制定部門對教材出版的前、中期管理較為嚴格，而對后期出版發行的監管力度有待提升。再次是教材管理，共涉及19份政策文件，包含62個參考點。從其子節點來看，教材規劃提及次數最多，占42%;教材修訂和教材改革次之，分別占24%和23%;教材評價機制僅占11%。這表明政策對教材出版后學生、教師的使用感受以及教材使用過程中所存在的問題等關注度不足。最后是特色教材建設，共涉及26份政策文件、57個參考點，但占比僅為18%。從其子節點來看，國家規劃教材和專業教材占比最高，因此，未來應加強職業教育地方教材、精品教材、實習實訓教材、校本教材和特色教材等教材建設。

綜上，職業教育教材建設政策文本內容對學生需要和特色教材建設的關注度不足。在學生需要方面，政策對職業院校學生的成長規律、認知特點等有所提及，但較為籠統且頻率不高，文本更加關注行業企業生產發展狀況，考慮教材與社會的契合度。教材是學生學習的重要文本，教材內容的選擇如果忽視學生需要和興趣，背離學生生活情境，其功效將會大打折扣。在特色教材建設方面，相關政策文本出現頻次低，操作性不強。例如，在實習實訓教材建設方面，相關政策強調學校與行業企業共同開發實訓教材，但關于責任主體與分工明細等都無具體規定。總之，對學生需要和特色教材建設的關注度不足，容易使教材內容與學生需求脫節，失去職業教育特色，從而不利于職業教育教材的長遠建設。因此，職業教育教材建設應進一步聚焦學生職業素養和人的全面發展需求，突出職業教育特色，培養時代新人[3]。

（三）X維度與Y維度的交叉分析

本研究將政策工具維度和職業教育教材建設政策文本內容維度進行交叉分析，探索兩者的二維關系，構建了二維分布表（見表3）。

從縱向看，權威型政策工具在整個二維交叉表中出現次數最多，達76次，占比44%;激勵型政策工具最少，僅6次，占比3%。這說明在職業教育教材建設過程中，政策制定部門傾向于采取強硬的話語體系來規定相關內容，缺少激勵性措施引導社會力量參與教材建設，以共同提升我國職業教育教材建設質量。從橫向看，教材出版和教材管理均以權威型政策工具為主，分別出現29次和14次，而激勵型政策工具分別出現1次和2次，這表明政策制定部門傾向于采取命令、管制等硬性手段對其進行監管，而較少采用激勵機制推動教材建設工作，體現出一定的強制性。此外，在教材內容和特色教材建設方面主要以象征與忠告型政策工具為主，能力建設型政策工具使用不足，激勵型政策工具僅出現2次和1次，這表明為教材建設所提供的信息、資源等有所欠缺，激勵動力較為薄弱。

從政策工具類型和職業教育教材建設政策文本內容雙維度交叉分析看，政策工具在教材內容建設上的運用均衡度有待提升。具體而言，權威型、象征與忠告型、能力建設型和激勵型四大政策工具對教材出版、教材管理、教材內容及特色教材建設等四大教材建設政策內容都有干預，但選擇傾向性顯著。教材出版和教材管理均以權威型政策工具為主，具有號召和激勵作用的象征與忠告型、激勵型政策工具使用頻次低，這在一定程度上會影響政策執行主體的積極性。教材內容和特色教材建設則以象征與忠告型政策工具為主，輔之以權威型政策工具，體現為一方面引導社會力量積極參與教材建設，另一方面卻運用強制性話語體系對教材建設提出高要求，這在一定程度上存在矛盾，不利于營造教材建設的積極環境氛圍。此外，教材內容的開發與完善、特色教材的建設都離不開與行業企業、社會力量的深度合作，而激勵型政策工具運用匱乏不利于多元主體深入參與教材建設。從X維度職業教育教材建設政策工具與Y維度職業教育教材建設政策文本內容匹配性的整體情況看，呈現出權威型政策工具使用冗余、激勵型政策工具使用不足的特征。

三、職業教育教材建設政策的演進歷程

本研究運用Nvivo矩陣編碼功能，將1978年至2020年國家權威部門頒布的職業教育教材建設相關政策文本作為研究樣本，梳理出我國職業教育教材建設的演進歷程。

（一）恢復建設階段（1983—2004年）

1978年以后，為恢復職業教育教學秩序，國家在中等教育結構方面進行改革，職業教育取得了初步發展。在職業教育教材建設方面，國家主要采用權威型和象征與忠告型政策工具，激勵型政策工具和能力建設型政策工具使用較少。1991年，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》號召各級政府和有關部門、廣大教育工作者以及社會各方面齊心協力，大力發展職業技術教育。1993年，《關于職業技術教育教材規劃工作的意見》以及《國家教委關于職業技術學校教材選用工作的意見》頒布，職業教育教材建設逐漸步入正軌。這一階段，職業教育教材建設政策中的命令性話語及宣傳、號召等方式使用較多，較為重視教材出版和教材管理，而對教材內容和特色教材建設的關注度不高。這主要是因為在恢復建設階段前期，職業教育采取學科型教學模式，職教教材多與普通教材相似，且為盡快推動職業教育的恢復發展，國家采取中央統一領導、各級部門分工管理的教材管理體制，教材建設相關政策文本較為突出共性，忽視個性。

（二）曲折探索階段（2005—2016年）

這一階段，權威型和象征與忠告型政策工具仍是國家進行職業教育教材建設的重要工具，激勵型和能力建設型政策工具使用頻率有所上升;同時，國家加強了對職業教育教材內容和特色教材建設的管理，對教材出版和教材規劃的關注度降低。2006年，教育部職業教育與成人教育司頒布《關于進一步加強對中等職業教育教材管理工作的通知》，提出要啟動新一輪職業教育教學改革和教材建設工作，從教材內容方面著手提升職業教育教材質量。2012年，為解決“十一五”期間教材建設出現的若干問題，《教育部關于“十二五”職業教育教材建設的若干意見》提出，要對教材建設進行統籌規劃、改革創新，建設具有時代特征的現代職業教育教材體系，進一步提升我國職業教育教材的針對性、特色性。整體來看，這一時期，職業教育教材建設是在摸索中前行，國家根據時代發展需要不斷對教材建設提出新要求，雖然過程艱難，但也取得了一定的成就。

（三）深化發展階段（2017—2020年）

經過“十一五”“十二五”的曲折探索，職業教育教材建設逐步進入深化發展階段，各類政策工具使用頻率皆有提高，政策工具運用結構逐漸完善，激勵型政策工具和能力建設型政策工具使用頻率大幅提升。這主要是由于我國步入信息化社會，外界環境變化從各個層面刺激、影響著教材建設，在為教材建設提供資源、促進教材建設的同時，對其創新發展也提出了新要求。這一階段，國家進一步加強對教材出版和教材內容的規劃與管理，重視教材中的意識形態建設，提出要推動習近平新時代中國特色社會主義思想、中國特色社會主義理論體系進教材。此外，校企雙元合作開發教材，開發活頁式、工作手冊式新形態教材，服務國家戰略發展需要，開發信息化資源等都是“十三五”教材建設的新亮點。然而，這一階段在加強教材出版和內容建設、促進教材管理的同時，卻忽視了特色教材的建設，校本教材、地方教材、實習實訓教材等具有職業教育特色的教材建設有所松懈。2019年，教育部頒發《職業院校教材管理辦法》，在規范和加強職業院校教材建設方面邁上了一個新臺階，也為“十四五”時期完善我國職業教育教材建設奠定了良好基礎。

四、制定與完善職業教育教材建設政策的建議

（一）均衡使用政策工具，完善職業教育教材建設政策運用體系

首先，要適當減少權威型政策工具的使用頻次。為進一步體現教材建設政策的包容性，相關政策制定部門應適當減少權威型政策工具的使用頻次，通過激勵型政策話語來吸引各行各業專家、學者、優秀教師等參與職業教育教材建設，壯大教材建設隊伍;同時，鼓勵加強國際交流，學習國外先進教材建設經驗。其次，要均衡使用能力建設型和象征與忠告型政策工具。目前來看，這兩類政策工具的使用較為合理，未來隨著我國經濟發展以及社會對教材建設提出的更高要求，國家及地方各級政府應為教材建設提供更為完善的技術培訓、資金等支持。一方面，要做好教師培訓工作，提升教師選用、開發教材的能力;另一方面，要建立完善透明的教材建設資金管理機制，為教材建設提供資金保障。最后，要增強激勵型政策工具的使用效力。當前，激勵型措施的缺失嚴重阻礙了我國職業教育教材建設的高質量發展，因此，國家及地方各級政府部門應有效加大激勵型政策工具的使用力度，鼓勵、吸引各領域專家學者、行業企業能工巧匠等參與職業教育教材建設，引導社會資金投入教材建設[4]，營造行業企業、學校、相關行政部門共同建設教材的良好氛圍。

（二）關注學生需求和特色教材建設，提高職業教育教材建設質量和針對性

在關注學生需求方面，一方面，職業教育教材建設要符合職教學生的認知規律和特點，在內容設計、插圖選擇、篇目編排等方面應更靈活、多樣，吸引學生注意力;另一方面，教材建設應體現職業性，根據學生未來職業發展需求，在內容上增加案例、操作技能比例，在形態上加快新形態教材建設，如“活頁式”教材、“手冊式教材”、立體化教材等的普及與運用。在特色教材建設方面，《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》提出，要引導地方建設具有區域特色的職業教育教材，鼓勵職業院校開發反映自身特色的校本教材，對我國“十四五”時期職業教育教材建設的改革創新提出了新要求。未來，職業教育教材建設管理部門在注重國家規劃教材建設的同時，應加大對職業教育特色教材的規劃與引導，探索職業教育教材建設規律，促進職業教育將育人育才和技能培養相結合，創新開發職業教育特色教材[5]。

（三）注重政策工具和教材建設內容的二維整合，充分發揮政策效力

通常來說，政策工具只有在以政策工具特征為一方與以政策環境、政策目標和目標受眾為另一方的雙方之間相互匹配的時候，才能被看作是有效的政策工具[6]。因此，政策工具的選擇應充分考慮與政策內容的契合度。在政策對象方面，由于職業教育教材建設涉及多方主體，因此，我國在制定相關政策時，應充分考慮各方需要，兼顧各方主體，增加能力建設型和激勵型政策工具的使用，注重吸收各界能工巧匠、行業企業代表、優秀教師等參與編寫教材。在政策環境方面，一是要提升激勵型和象征與忠告型政策工具在教材出版上的使用頻次，建立優質建材出版示范基地，加大教材出版經費投入;二是在教材管理上要運用信息化管理模式，促進教材管理的規范化、科學化以及高效化;三是要貫徹以人為本的管理理念，實施人性化管理模式，減少權威型政策工具，適當增加激勵型政策工具的使用。在政策目標方面，政策工具的選擇既要適應職業教育教材建設的整體目標，又要綜合考慮教材建設的階段性目標。這要求在選擇有利于職業教育教材建設整體發展及質量提升的政策工具時，也應充分考慮職業教育教材建設所處的不同階段，根據階段性的現實特征，優化政策工具的組合方式，實現政策工具與教材建設內容的有效整合。例如，在教材建設的深化發展階段，應提高激勵型政策工具在特色教材建設方面的配置比例，以進一步提升政策工具類型和職業教育教材建設內容的契合度。未來，職業教育教材建設政策應注重政策工具類型與教材建設內容的交叉使用，加強二者的二維整合，切實推進職業教育教材的系統化建設。

參考文獻：

[1] SCHNEIDER A，INGRAM H. Behavioral Assumptions of Policy Tools[J]. Journal of Politics，1990，52（2）：522.

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[3]孫誠，宗誠.新時代職業教育教材：時代背景、內涵要求與實施路徑[J].中國職業技術教育，2020（8）：10-14.

[4]靳玉樂.努力構建中國特色教材體系[J].課程·教材·教法，2019，39（7）：4-8.

[5]張云河.職業教育教材建設的三維圖景闡釋[J].中國職業技術教育，2019（32）：45-48，52.

[6]唐賢興.政策工具的選擇與政府的社會動員能力——對“運動式治理”的一個解釋[J].學習與探索，2009（3）：59-65.

[責任編輯? ?賀文瑾]

Research on the Policy Text of Vocational Education Textbook

Construction in China

CHEN Lijun， WANG Min

Abstract： Based on Nvivo qualitative data analysis software， this paper encodes 40 policy texts of vocational education textbook construction since the reform and opening up， and constructs a two-dimensional analysis framework with authoritative， capacity-building， symbolic and advisory and incentive policy tools as the X dimension， and the content of vocational education textbook construction policy texts as the Y dimension. It is found that the use of policy tools in the construction of vocational education textbooks in China is unbalanced， the attention of students' needs and characteristic textbook construction is insufficient， and the structure of policy tools in the application of textbook construction content is unbalanced. The construction of vocational education textbooks has gone through three stages： recovery construction， tortuous exploration and deepening development， and the use structure of policy tools has been gradually improved. In the future， it is suggested that the government should further make balanced use of policy tools and improve the policy application system of vocational education textbook construction; pay attention to the needs of students and the construction of characteristic textbook， and improve the quality and pertinence of the construction of vocational education textbook; pay attention to the two-dimensional integration of policy tools and textbook to give full play to the effectiveness of policies.

Key words： vocational education; textbook construction; policy tools; Nvivo