消防監(jiān)督檢查的現(xiàn)狀及展望

韓洋

摘要：消防工作與監(jiān)督檢查工作的開(kāi)展，與城市建設(shè)安全、人民群眾切身利益密切相關(guān)。自上世紀(jì)五十年代開(kāi)始，我國(guó)消防監(jiān)督檢查工作經(jīng)歷數(shù)次變革與發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)逐步完善，監(jiān)督檢查工作的推進(jìn)有了可靠的依據(jù)。但即便如此，專(zhuān)項(xiàng)治理以及檢查機(jī)制等方面存在的問(wèn)題，給消防工作的開(kāi)展帶來(lái)了極大影響。本文以消防監(jiān)督檢查的發(fā)展為切入點(diǎn)，探討監(jiān)督檢查的現(xiàn)狀與未來(lái)的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：消防工作 監(jiān)督檢查 現(xiàn)狀

分類(lèi)號(hào)：D631.6

引言

消防監(jiān)督檢查是消防機(jī)構(gòu)的重要工作內(nèi)容。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)取得飛躍式發(fā)展成果以及城市建設(shè)規(guī)模迅速擴(kuò)大的環(huán)境之下，高層建筑物建設(shè)等因素帶來(lái)了消防工作的變化，加強(qiáng)消防監(jiān)督檢查，保障消防工作的順利實(shí)施，成為新時(shí)期消防機(jī)構(gòu)面臨的重大課題[1]。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，政府部門(mén)必須改革現(xiàn)有機(jī)制體制，加快職能轉(zhuǎn)變。而消防隊(duì)伍集體轉(zhuǎn)制，打造職業(yè)化、現(xiàn)代化消防隊(duì)伍，便是消防機(jī)構(gòu)為深化改革戰(zhàn)略目標(biāo)、適應(yīng)社會(huì)消防需求新變化而做出的調(diào)整。伴隨著消防改革的推進(jìn)，以往制定的法律法規(guī)變得不再適用，消防監(jiān)督檢查也面臨新的改革需求。

一、消防監(jiān)督檢查的發(fā)展歷程

消防監(jiān)督檢查方式的選擇，在一定程度上反映了消防機(jī)構(gòu)的作用與地位。1957—1984年，我國(guó)消防監(jiān)督檢查工作正處于起步階段，檢查任務(wù)由公安消防機(jī)構(gòu)包攬，由于能力與技術(shù)條件等因素的限制，此時(shí)消防機(jī)構(gòu)很難發(fā)揮出監(jiān)督檢查應(yīng)有的價(jià)值。1998—2002年，相關(guān)法規(guī)的出臺(tái)，為檢查工作提供了執(zhí)行依據(jù)，消防機(jī)構(gòu)開(kāi)始通過(guò)定期檢查的方式，執(zhí)行各項(xiàng)法規(guī)，但此時(shí)監(jiān)督檢查的職能劃分仍不明確。2000—2009年，我國(guó)消防監(jiān)督檢查機(jī)制進(jìn)入第三個(gè)發(fā)展階段，區(qū)別重點(diǎn)單位與非重點(diǎn)單位，實(shí)施不同的檢查模式，成為當(dāng)時(shí)消防監(jiān)督檢查的特征之一。隨后，立法部門(mén)對(duì)《消防法》中的一些缺陷進(jìn)行了糾正，監(jiān)督檢查有了更加可靠的依據(jù)。2018年，《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見(jiàn)》的提出，使得我國(guó)消防監(jiān)督檢查工作出現(xiàn)了新變化。

2018年，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》。《決定》中指出，消防隊(duì)伍整編制劃分到應(yīng)急管理部，消防機(jī)構(gòu)由此轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓挝弧３荔w制的改變，消防職能轉(zhuǎn)變也是此次消防改革的特點(diǎn)。2018年11月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部職責(zé)機(jī)構(gòu)編制的通知》發(fā)布，《通知》中提出，建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)的審查職責(zé)將劃入住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。在消防改制背景之下，消防監(jiān)督檢查的職責(zé)歸屬有了一定的變化，而受體制、職能變化的影響，已有的法律依據(jù)、職能劃分以及主體定位等可能會(huì)表現(xiàn)出不適應(yīng)性，需要有關(guān)部門(mén)在消防改革推進(jìn)過(guò)程中進(jìn)行客觀分析，給出可靠的解決方案。

二、消防監(jiān)督檢查現(xiàn)狀

1.消防立法工作滯后

《消防法》是我國(guó)消防工作開(kāi)展的主要法律依據(jù)，我國(guó)《消防法》于1998年問(wèn)世，后于2008年、2019年進(jìn)行修訂。現(xiàn)行《消防法》中對(duì)消防監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)的主體有較為明確的規(guī)定。但從執(zhí)法的角度來(lái)看，消防立法工作滯后，以及消防機(jī)制存在的一些缺陷，仍然給消防執(zhí)法工作帶來(lái)了困境[2]。首先，《消防法》屬于下位法的行政法規(guī)、地方性法規(guī)，在開(kāi)展消防監(jiān)督檢查工作時(shí)，缺乏與之配套的、完備的執(zhí)行措施，整個(gè)執(zhí)法體系將很難發(fā)揮實(shí)際作用。其次，從消防職責(zé)層面來(lái)看，現(xiàn)行法律雖然對(duì)消防監(jiān)督的職責(zé)進(jìn)行了說(shuō)明，但各個(gè)部門(mén)之間沒(méi)有形成有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，部門(mén)直接缺乏協(xié)同力，將影響執(zhí)法工作的推進(jìn)[3]。最后，從消防機(jī)制來(lái)看，現(xiàn)行法律中并未對(duì)責(zé)任追究制度等進(jìn)行具體的規(guī)定，違法行為的處罰時(shí)間較長(zhǎng)，這很容易導(dǎo)致消防檢查工作中出現(xiàn)違法現(xiàn)象。

2.監(jiān)督檢查機(jī)制不完善

構(gòu)建完善的檢查機(jī)制，按部就班地開(kāi)展各項(xiàng)檢查工作，是應(yīng)急管理部門(mén)踐行職權(quán)的重要前提。從消防檢查現(xiàn)狀來(lái)看，有不少的工作失誤、違法現(xiàn)象與檢查機(jī)制不完善有關(guān)。開(kāi)展監(jiān)督檢查工作時(shí)，行政部門(mén)不能充分利用社會(huì)力量，自身的專(zhuān)業(yè)能力不足，將有較大地風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)漏洞，影響檢查結(jié)果的可靠性;政府部門(mén)與企業(yè)沒(méi)有形成良好的意識(shí)，監(jiān)督檢查工作可能發(fā)生一些沖突，甚至出現(xiàn)檢查工作混亂無(wú)序等情況。站在企業(yè)的角度，消防建設(shè)需要一定的成本與精力，如果決策者沒(méi)有清晰地認(rèn)識(shí)到消防安全的重要性，將很可能進(jìn)行違規(guī)操作，削減消防建設(shè)的花銷(xiāo)。針對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，政府部門(mén)有必要構(gòu)建完善的機(jī)制，保障監(jiān)督檢查的順利進(jìn)行。

3.專(zhuān)項(xiàng)治理力度不足

定期開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng)，對(duì)預(yù)防、遏制火災(zāi)事故以及確保消防安全形勢(shì)穩(wěn)定有重要作用。圍繞消防安全管理的目標(biāo)，各地行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)明確職責(zé)，集中開(kāi)展以學(xué)校、社區(qū)等人口集中場(chǎng)所的火災(zāi)隱患整治為重點(diǎn)的檢查活動(dòng)，深入一線(xiàn)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管檢查、宣傳教育，加大消防監(jiān)督執(zhí)法力度，以此提高社會(huì)單位的消防安全意識(shí)[4]。從目前的形勢(shì)來(lái)看，有不少地區(qū)會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng)，加大消防監(jiān)督檢查的執(zhí)法力度，但仍然存在執(zhí)法力度不足、專(zhuān)項(xiàng)治理流于形式等情況。例如，僅在火災(zāi)發(fā)生以后進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理，或者開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)之前沒(méi)有對(duì)以往的消防工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)、合理的分析等。

消防監(jiān)督檢查的發(fā)展方向

1 完善現(xiàn)有的法律法規(guī)

完善的法律規(guī)定是消防監(jiān)督檢查不可缺少的依據(jù)。針對(duì)現(xiàn)階段立法滯后這一問(wèn)題，相關(guān)立法人員應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行實(shí)踐調(diào)研，聽(tīng)取應(yīng)急管理部門(mén)、一線(xiàn)消防人員的意見(jiàn)、建議，并積極與相關(guān)部門(mén)聯(lián)系，就現(xiàn)行法律條款存在的問(wèn)題、漏洞進(jìn)行多層次、多角度分析。對(duì)于《消防法》的修訂，全國(guó)人大給予了高度重視，消防改制之后，《消防法》經(jīng)歷了一次修訂，此次修訂基本解決了消防機(jī)構(gòu)改制、職能轉(zhuǎn)變面臨的基本問(wèn)題，但從實(shí)際執(zhí)法效果來(lái)看，對(duì)違規(guī)行為的處罰、監(jiān)督檢查工作流程等方面的規(guī)定尚不能達(dá)到指導(dǎo)一線(xiàn)執(zhí)法人員、有效遏制違法行為的目的。因此，立法人員需立足于法律規(guī)定的可執(zhí)行性，對(duì)涉及到監(jiān)督檢查關(guān)鍵環(huán)節(jié)的描述，應(yīng)當(dāng)盡可能詳盡、清晰。為起到遏制違法行為的效果，立法人員可考慮對(duì)加大處罰力度、規(guī)范違法行為處罰程序，適當(dāng)增加消防違法的成本。此外，《消防法》的前瞻性也是不容忽視的要點(diǎn)，為了盡可能避免執(zhí)法人員沒(méi)有法律依據(jù)的情形，立法人員應(yīng)當(dāng)積極學(xué)習(xí)、借鑒國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)、立法思路，結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情，逐步完善相關(guān)法律規(guī)定。

2.制定完善的監(jiān)督檢查機(jī)制

與應(yīng)急管理部門(mén)相比，部分社會(huì)力量在監(jiān)督、檢查方面有著更多的優(yōu)勢(shì)，如技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)層面。鑒于現(xiàn)階段監(jiān)管機(jī)制存在的漏洞，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立完善的監(jiān)督機(jī)制，聯(lián)合與消防檢查相關(guān)的部門(mén)以及社會(huì)力量，充分發(fā)揮各級(jí)政府、各個(gè)部門(mén)的作用，保證執(zhí)法的效率與力度。從本質(zhì)上來(lái)講，消防監(jiān)督檢查的實(shí)施，其目的在于維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、人民群眾的切身利益，以控制、避免火災(zāi)事故出現(xiàn)，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人民健康造成損害。因此，消防監(jiān)督檢查具有服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的一面，將市場(chǎng)機(jī)制納入監(jiān)督檢查工作之中，充分利用市場(chǎng)的規(guī)律，也有一定的積極作用。

3.定期開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng)

為了保證消防安全形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定，各地應(yīng)急管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況，制定消防檢查專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)方案。首先，專(zhuān)項(xiàng)治理時(shí)機(jī)、頻率的選擇，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)叵缹?shí)踐，綜合分析以往發(fā)生的火災(zāi)事故的特征，總結(jié)規(guī)律。其次，應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的部署與嚴(yán)格的執(zhí)行過(guò)程。參考其他專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，在檢查開(kāi)始前，需要按照專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的目標(biāo)、要求，成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，將各個(gè)環(huán)節(jié)的具體職責(zé)進(jìn)行明確，建立工作臺(tái)賬，規(guī)定各個(gè)部門(mén)之間的協(xié)同工作方案;各個(gè)部門(mén)、各執(zhí)法人員需要嚴(yán)格按照行動(dòng)方案執(zhí)行，貫徹“鐵腕整治”的理念，尤其是在涉及到勞動(dòng)密集型企業(yè)、人口集中的場(chǎng)所時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)隱患，應(yīng)當(dāng)立即下達(dá)火災(zāi)隱患整改通知書(shū)，責(zé)令有關(guān)單位限期整改。考慮到執(zhí)法力量、執(zhí)法條件等方面的限制，在決定檢查范圍時(shí)，可采取全面檢查、重點(diǎn)突擊的策略，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)所進(jìn)行重點(diǎn)突擊檢查。

四、結(jié)語(yǔ)

消防檢查是火災(zāi)事故防范的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做好消防監(jiān)督檢查，對(duì)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全有突出意義。在消防體制改革背景下，消防監(jiān)督檢查工作有了新的變化，推動(dòng)消防檢查的職業(yè)化，建設(shè)現(xiàn)代化消防隊(duì)伍，是我國(guó)消防事業(yè)發(fā)展的重要趨勢(shì)。針對(duì)現(xiàn)階段消防檢查存在的問(wèn)題，立法部門(mén)需逐步完善相關(guān)法律規(guī)定，應(yīng)急管理部門(mén)則需完善監(jiān)督檢查機(jī)制，定期開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng)，充分發(fā)揮自身職能。

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