重慶軌道交通PPP發展模式與路徑優化

王秀霞 程靖

摘 要：隨著資本市場的日趨完善，原有的投融資模式已不能滿足市場需求，為此PPP投融資模式應運而生，即引入社會資本與技術參與公共產品或服務的建設，緩解政府財政壓力的同時，也進一步激發市場活力，推動我國經濟體制改革。本文以采用PPP模式建設的重慶軌道交通9號線為例，詳細分析了其建設與發展現狀，深入探討了其問題成因，為進一步推動地方政府在軌道交通建設中發展運用PPP模式提供可參考的優化路徑。

關鍵詞：重慶軌道交通；PPP；融資模式；路徑優化；營運模式

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）02（a）-102-03

重慶市作為我國西部唯一的超級大城市，軌道交通在緩解當地公共交通運輸壓力中的作用不可替代。根據《重慶市城鄉總體規劃》，重慶市計劃于2050年前建成18條軌道交通線路。為提高公共部門與私營機構的財務穩健性，提升基礎設施服務品質，重慶市軌道交通9號線率先采用了PPP模式進行建設。PPP（Public Private Partnership）也稱公共私營合作制，即政府部門與社會資本在具有合作伙伴關系的基礎上，風險共擔、利益共享。

1 重慶軌道交通PPP發展模式概況

重慶市作為組團發展城市，對于城市軌道交通的依賴性較強，尤其是對于大容量、高效率、高安全性能的軌道交通運輸線路需求十分明顯。目前，重慶市已全線開通的有1號線、2號線、3號線、6號線四條線路，部分開通的有環線與4號線、5號線、10號四條線路，另外，目前仍在建設的有環線二期、9號線、10號線二期、5號線二期、4號線二期等多條線路。預計至2020年，9條端線線路和一條環線線路將全部竣工。

1.1 融資模式

重慶軌道交通建設的資金主要由外商投資、商業銀行貸款、政府資金組成。原來的以純公有制經濟為主導的建設模式下容易出現政府投資資金大、貸款利息高、還債壓力大等現象，使得政府資金入不敷出，而且建設竣工運營的軌道線路大多都屬于常年虧損狀態，因此隨著我國資本市場的逐步完善，重慶市政府已將融資渠道放寬，資金來源由過去的政府資金為主導逐漸轉變為國內、國外貸款資金為主導的發展模式。總體而言，重慶軌道交通已落成的各條線路成本中政府投資均未超過50%。

1.1.1 政府經濟為主導

以重慶地鐵二號線為例，二號線的投資成本約43億元，其中，政府財政資金撥款約9.2億元，國內商業銀行貸款約為14億元，而余下部分則是向軌道交通二號線的技術提供方所在國家政府，即從日本政府方取得的貸款19億元。以上線路建設融資方均為單一的政府，商業貸款的債務人也是政府，政府在每條線路中的投資實際超過了50%，占據投資的主導地位。

1.1.2 國有企業經濟為主導

市政府改善現有的投資建設模式，由本市城市交通投資開發集團有限公司負責成立了國有企業——重慶軌道交通（集團）有限公司，以期能以國有企業的形式對本市的軌道交通建設和運營進行統一專門管理。因此，自1號線、2號線之后，軌道交通建設開始由重慶軌道交通集團負責，政府不再直接參與軌道交通項目的融資和建設過程，即政府由建設管理方轉變為監督管理方。

1.1.3 公私合作為主導

2014年末，重慶軌道交通集團獲得了中央關于軌道交通9號線建設項目的正式批復，9號線項目的PPP融資建設方案也一并獲得了中央的批準，即首條采用PPP模式參與建設的線路正式成立，自此，重慶軌道交通的建設也正式由公有制經濟主導向公私合作建設模式轉變。這對于重慶軌道交通建設的發展不僅僅是傳統模式上的改變，也標志著軌道交通公私合營模式在重慶市地區逐步打開了市場和發揮的舞臺。

1.2 營運模式

重慶軌道交通的現有線路為政府經濟、國有企業經濟為主導所建成通車的線路，且采用PPP投融資模式發展的。軌道交通9號線仍處于建設當中，因此目前所有投入營運的線路均由重慶市軌道交通有限公司負責其后期的管理、維護與運營。

1.2.1 車輛運輸營運模式

在通過竣工驗收后，軌道集團會安排新線路進行為期兩個月左右的不載客試運營，試運營結束后，開始執行半年左右的載客試運營。在載客試運營期間，新線路與正式運營的老線路一樣，均執行統一的票價。所有線路的乘車票價收入均歸屬軌道交通集團所有，由軌道交通集團將這部分資金用于軌道交通線路的修理、日常維護、設備更換及軌道交通體系內員工的薪酬發放。

1.2.2 車站內店鋪營運模式

重慶軌道交通體系作為全國載客量前10的運輸系統，特別是周末節假日期間外來旅游人數激增，車站內每天均有巨大的人流量。因此車站內的店鋪十分緊俏，店鋪租金與物業管理費也相對較高，車站內的所有店鋪均采用租賃的方式對外使用，軌道交通集團雇傭了專門的物業管理公司，對這些店鋪的物業管理服務進行了外包。

1.2.3 車站廣告位營運模式

車站內外甚至車廂內外的各個廣告位收入也是營運的重要收益來源。車站中的廣告位實行的是租賃運營模式，向有廣告需求的企業出租相應數量的廣告位并收取租金；而對于車身上的貼膜、噴漆廣告位，采用銷售或租賃相結合的方式進行運營。線路運營票價收入、車站內店鋪租金即物業費收入、車站內及列車內外的廣告位收入為重慶市軌道交通體系營運中的主要收入來源。

2 重慶軌道交通PPP發展狀況

2.1 施工進度拖沓現狀

重慶軌道交通路線的工期多數都短于4年，而9號線作為第一條公私合營建設的線路，于2015年初開始建設，已歷經4年工期，但仍未能實現全部或部分站點的通車運行，成為耗時最長的一條線路，與其采用PPP模式進行建設管理的初衷有悖。如選取郭家沱大橋作為嘉陵江的過江大橋，原本計劃于4年內完成建設的郭家沱嘉陵江大橋，歷時6年有余卻仍未完成其總工程量的50%。再如，化龍橋站的設計方案受到“重慶天地”地產板塊寫字樓工程建設進度及方案的變更影響，后續經歷反復的數次變更，對軌道交通9號線的建設造成了較大的影響。

2.2 融資效果與預期不符

商業貸款額度占比大，利息占比居高，而公共服務的產品定價不宜過高，這就造成收入多是入不敷出，甚至有個別期間的現金流入不足以償還當期貸款利息，加之政府財政的虧損補貼力度較小，因此，巨額的貸款本息直接影響到建設項目的財務穩定性。不考慮其他因素影響的前提下，預計2012—2020年重慶軌道交通建設的負債償還情況如圖1所示。

以上數據可以看出，營運現金流量不足以支付貸款利息，還債壓力大，收益情況效果不佳，且回收期限較長，繼而使得很多投資人與債權人望而卻步。

3 重慶軌道交通PPP模式發展問題探討

3.1 項目施工地風險管理不到位

軌道交通9號線的施工進度已落后于預期，部分項目工地出現了暫時性荒廢的現象。工地現場數月內無施工動靜，材料長期堆放出現受潮、變質、生銹等情況，加之9號線以地下站點線路為主，挖掘后的隧道內積壓大量地下水，均給后期項目的工程質量帶來較大挑戰。加之工期延長，作為融資主體的中建五局也在承受著巨大的貸款壓力，合同未對因不可抗力等因素導致的工期延長問題作專項說明或備用條款，即在暫停施工的時間內仍然持續計息，且工期越長產生的貸款利息便會越高，而完工后營運的壓力也會相應增大。

3.2 采購流程缺乏規范管理和控制

調研發現，軌道交通集團在對施工及投資方進行采購選擇時，缺乏對采購流程的有效控制與規范管理。比如，未能建立有效的招投標采購管理辦法，也未能對本次9號線軌道交通線路的工程采購予以足夠的重視，未能充分考慮本次PPP融資建設模式與此前傳統建設模式的區別，以及對供應商應當具備的條件差異需求。中建五局雖然在軌道交通工程建設上具有較為豐富的經驗，但一直以來均是扮演施工方的角色參與到工程建設中，但并不具備豐富的公私合作建設經驗，在建設過程中出現了融資成本過高、資金短缺、現金流管理不善等問題，耽誤了施工進度，加大了項目建設順利完工的難度。

3.3 內部控制與管理能力不足

軌道交通集團長期處于壟斷競爭狀態，缺乏市場競爭挑戰，存在內部項目管理能力有待提升、行政效率較低、決策觀點分散等現象。如在軌道交通9號線的部分站點設計上，未能對存在特殊施工結構的站點予以足夠重視，未能及時提出要求在設計方案中的車站概算和工程結構上預留出充分的變動空間和調整余地，這就導致后期因周邊樓房結構變化，而部分站點的設計方案直接被推倒重來，延誤了大量施工時間。

4 重慶軌道交通PPP模式發展優化路徑

軌道交通9號線采用PPP模式為重慶市推廣PPP模式進行建設軌道交通線路起到了帶頭示范作用，但其后期建設與營運仍面臨不小的挑戰，如何提高PPP模式在重慶市軌道交通建設中發揮高效作用，提高政府與社會公眾對PPP的管理與監督水平，尚需持續優化發展路徑。

4.1 加強施工進度監督與風險管理

鑒于軌道交通9號線的線路中要穿過郭家沱大橋，該處常年悶熱潮濕，原材料廢棄耗損導致項目施工拖沓，所以項目要對施工進度加強監督，及時進行風險管理。另外充分考慮多方可能性并作出相應的調整空間，即使出現施工設計變更的情況，也要及時論證變更的可行性，以及對工程造價的影響，并附上詳細的變更說明、影響的工期與工程預算金額，以便對施工進度進行實時監督與風險管理。

4.2 完善采購流程的規范制度

招投標結果的好壞，關系到建設效果是否能達到預期，選擇的供應商在履行合同義務時是否具備相應的實力。軌道交通集團需要在軌道交通建設、后期運營板塊實行分類而治。嚴格依照項目預計投資金額的大小、融資結構及建設模式選擇恰當的采購篩選標準，在評標中重點關注投標企業的軌道交通建設經驗、資金與技術團隊等實力，后期的運營，如環保、物業、技術維修等業務，應充分考慮經濟效益及供應商是否具有從事對應業務的經驗和資質。不同的建設與營運階段，制定嚴格的、不同的采購管理流程與制度，對于項目的風險防范具有重要意義。

4.3 增強市場化競爭

促進市場涌入更多有實力、有能力、有技術的優秀企業，帶動大批配套設施產業發展，同時增強市場活力。將公私合營充分協調，由企業資本占據資金投入和管理的主導地位，減輕政府財政資金壓力，更好地使得公有經濟和企業經濟在軌道交通建設領域充分發揮各自功效。另外，可建立穩定的虧損補貼機制與適當的稅收優惠政策，或在項目資本金不能及時到位時，政府給予貼息支持，以便吸引廣大社會資本，完善PPP模式在軌道交通建設營運中的發展路徑。

5 結語

本文選取重慶市首條采用PPP模式建設的軌道交通9號線作為分析對象，并對其當前建設與發展現狀進行探討，梳理后發現該工程項目存在施工進度拖沓、施工難度不斷增加、融資效果不佳、投資成本管理不足、利息成本過高且政府補貼較少等問題，加大了中建五局建設難度與還款付息壓力。接著進一步分析其產生諸多問題的原因，如施工地風險管理不到位、采購流程缺乏規范性等。最后結合現狀提出重慶軌道交通PPP項目應加強施工進度監測與管理、完善后期采購流程、增強市場化競爭等手段，以期為軌道交通PPP發展模式提供可借鑒的路徑。

參考文獻

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