宏觀視野下的公民辦同招政策分析

何金輝

摘要：在宏觀政策視野下，公民辦同招政策是推進義務教育均衡發展政策的延續，在維持義務教育招生秩序的同時，助推義務教育均衡發展。同時，實行公民辦同招政策也是要塑造地方義務教育的良性生態，要把民辦學校所具有的負外部性限定在可以接受的范圍內，防止民辦學校的過度發展對整個義務教育生態所造成的不良影響。而民辦學校在生源結構發生變化的情況下，需要更加堅守高質量育人的使命，通過育人過程而不是選擇生源來實現高質量發展。本文從公民辦同招政策的出臺過程及政策背后的理性思考出發，對公民辦同招政策進行分析，并對民辦學校如何應對提出個人看法，供民辦學校的舉辦者和管理者參考。

關鍵詞：公民辦同招政策? 義務教育? 良性生態? 高質量發展

面對多年來義務教育階段民辦學校招生過程中所存在的掐尖招生、提前招生等招生亂象，2017年1月，國務院出臺《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》，提出“中等以下層次民辦學校按照國家有關規定，在核定的辦學規模內，與當地公辦學校同期面向社會自主招生”。此后，教育行政部門陸續出臺有關招生政策將民辦學校招生納入公民辦同步招生的軌道，此即所謂的“公民辦同招政策”。如何正確認識公民辦同招政策，以及民辦學校該如何應對公民辦同招政策，都是社會各界較為關心的話題。

一、公民辦同招政策要助推義務教育均衡發展

如果就義務教育的事業發展目標來看，可以被設定為均衡而高質量的發展。在理論上，可以呈現為高均衡高質量、低均衡高質量、高均衡低質量、低均衡低質量四種不同態勢，其中最理想的是高均衡高質量，最差的是低均衡低質量。在發展路徑選擇上，由于均衡發展和高質量發展難以同時實現，一般都是階段性地實現一個再實現另一個，從而呈現螺旋式循環上升。而我國當前階段義務教育發展的主要目標是實現義務教育均衡發展，實現基本公共服務均等化。

2007年，我國基本實現“兩基”目標后，推進義務教育均衡發展成為國家戰略任務。在2010年發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中，提出“均衡發展是義務教育的戰略性任務。建立健全義務教育均衡發展保障機制。推進義務教育學校標準化建設，均衡配置教師、設備、圖書、校舍等資源。”為此，各級政府首先在公辦學校領域為實現均衡發展做出巨大努力，公辦學校均衡發展的理念深入人心，也取得了較大的成績。

教育政策服務于特定階段的教育發展目標。在這個特定時期內，為了達到政策的實施效果，不同教育政策的出臺是一個相互聯系和協調的過程，體現為多管齊下、協同發力的政策表現。公民辦同招政策就是當前階段，為了保證義務教育均衡發展而衍生出來的政策工具。公民辦同步招生政策是從我國推進義務教育均衡發展的背景中逐步走來的。

從2014年開始，我國在19個重點大城市開展“義務教育免試就近入學”的綜合改革。2014年，教育部辦公廳發出《關于進一步做好重點大城市義務教育免試就近入學工作的通知》，要求19個直轄市、副省級省會城市、計劃單列市到2015年，實現100%的小學劃片就近入學;90%以上的初中實現劃片入學;每所劃片入學的初中90%以上生源由就近入學方式確定。2014年的免試就近入學主要針對小升初，當時提出學校劃片、隨機派位、學區化辦學等多種舉措。在2014年的免試就近入學政策中，提出“地方各級教育行政部門和公辦、民辦學校均不得采取考試方式選拔學生”，當時的政策對民辦學校來說只是限制采取考試的方式選拔學生，同步招生工作并未納入。因此，民辦學校還是可以按照自己的進度進行招生。

但是，在公辦學校普遍采取就近免試入學的時候，民辦學校順勢成為擇校的熱門學校，甚至坊間一度傳出“公辦不擇校，擇校找民辦”的說法。在洶涌而來的入學需求面前，民辦學校生源優勢越發明顯，辦學效果越發突出，成為家長心目中的好學校。在搶奪生源的大戰中，民辦學校紛紛拔高標準，提前招生，暗箱操作，引發社會的熱議。這不僅帶來民辦學校招生秩序的混亂，而且對實現義務教育均衡發展的既定目標造成了不利影響。這樣，公民辦同步招生開始被提上政策議事日程。

國務院出臺《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》后，教育部辦公廳連續三年，分別在2017、2018、2019年發布義務教育階段的招生入學工作通知。2017年沒有明確提出公民辦同招，只是對于報名人數超過招生人數的民辦學校，提出可以引導電腦隨機派位方式招生。這一年，教育部在少數幾個城市試點公民辦同招政策，如上海。2018年，教育部辦公廳的文件則提出要將民辦學校招生入學工作統一管理，與公辦學校同步招生。這是“同步招生”這個說法首次被提出。2019年，教育部提出將民辦義務教育學校招生納入審批地統一管理，與公辦學校同步招生，且增加“不得以任何形式提前選擇生源”，引導學校采取電腦隨機派位方式招生。在2019年的中共中央和國務院出臺的《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》也提到同步招生和電腦隨機取錄的政策，由此，“同步招生”更是上升為黨和國家的重要改革舉措。從上述政策出臺過程可以看出，國家對民辦學校的招生入學工作管理漸趨嚴格。經過教育部連續三年的嚴格管理，目前義務教育階段的公民辦同步招生可以說是步入常態化。

二、公民辦同招政策要塑造良性教育生態

民辦學校發展要服從服務于義務教育的既定國家戰略，與此同時，對一個地方來說，營造良好的義務教育發展生態也很重要。在一個特定區域內，義務教育階段的民辦學校和公辦學校共同構成了一個教育生態系統。這個教育生態系統以學校為載體，聚集了舉辦者、教師、學生、家長和政策制定者等各類主體所形成的一個人員、資源和信息交換的復雜系統。這個系統能否良好運行，直接影響到當地的教育事業的發展質量與活力，反映了當地教育公共服務質量和教育治理水平，與民眾的幸福感也是直接相關的。

民辦學校與公辦學校一樣，都要培養社會主義建設者和接班人，培育各行各業所需要的人才，是整個教育體系的組成部分。但是由于民辦學校的舉辦主體、運行機制、管理模式都與公辦學校不同，民辦學校在義務教育生態系統中的地位與作用和公辦學校是有差異的。民辦學校為當地義務教育帶來活力的同時，也會帶來負外部性。所謂負外部性就是行為主體對他人和社會所產生的不利影響。民辦學校在培育人才方面具有其效率高的優勢，但是選擇生源的做法使得民辦學校對社會人群具有典型的篩選器的作用。民辦學校將部分優秀學生篩選出來的同時，就將其他不那么優秀的學生扔給公辦學校了。民辦學校能夠發展得較好，在同招政策出現之前，就是以讓社會接收其產生的外部性為代價的。但是，公辦學校承擔了相應的后果之后，并沒有從民辦學校或者民辦學校家長那里得到相應的補償。這就如同向環境排放污染物的企業，在創造利潤的同時卻讓整個社會承受環境污染問題。這種效率是少部分人的效率，不是全體社會的效率，因而這種只追求利潤而忽視環境保護的企業自然會受到社會的抵制。

有人說，民辦學校也在為社會培養人才，并且吸引社會投資，增加整個社會的教育進給投入，人才所帶來的正外部性可以抵消其負外部性。的確具有這種可能性。但是，這要看民辦學校所占的比例，當民辦學校的規模超出一定比例時，其負外部性將超過其正外部性，這就是要在義務教育階段將民辦學校的比例確定在一個合理的范圍之內的主要原因。可以這樣認為，少量民辦學校的存在可能會使其正外部性大于其負外部性，而多數民辦學校存在將會是正外部性小于其負外部性。

民辦學校是否危及當地義務教育的生態，還要看民辦學校在當地是否構成壓倒性優勢。如果民辦學校構成壓倒性優勢，即使民辦學校數量是少數，同樣也會給當地公辦學校造成巨大沖擊。現實中，不少地方出于制造教育GDP的沖動，或是為了引進優質民辦學校，任由民辦學校在當地“做大做強”，致使整個地區公辦學校喪失活力，教育生態弱化甚至惡化。

茲舉一個教育生態發展不良的例子。在某省經濟發展相對落后的縣，受制于地方財力不足，當地的公辦學校普遍在軟硬件上質量一般。但是當地一位民營企業家投入巨資在當地舉辦民辦學校。舉辦者投入巨資修建了當地最豪華的民辦學校，招聘了當地所能招聘到的最好師資，也從公辦學校挖走了一批教學技能優秀的高級職稱教師。這所學校在隨后的幾年中，辦學水平遠遠超出當地公辦學校，并發展成為超大規模的民辦學校。當地公辦學校與之相比，遠遠落后于民辦學校的校舍環境和教育教學質量，與民辦學校不可同日而語。更為關鍵的是，造成了公辦學校教師低落的心態，老百姓也普遍對公辦學校產生偏見，認為是“教育質量低下”的學校。應該說，上述例子在我國不少地方是存在的。不同的經濟發展程度都有可能出現民辦學校過度發展所帶來的義務教育教育生態不良。

實施公民辦同招政策正是為了限制民辦學校的負外部性，同時構建一個地方良好的義務教育教育生態系統。根據教育發展經驗可以得知，一個良性教育生態應該具備以下特征：第一，不同類型的學校共同存在，學校辦學特色多樣，都可以健康發展，整個教育生態富有活力;第二，不同類型學校有所競爭但是相對均衡地發展，公民辦學校可以同臺競技，在辦學水平上，民辦學校可能適度超出，但是不至于無法抗衡;第三，大多數家長的入學需求可以在公辦學校得到滿足，而民辦學校可以滿足少部分家長的個性化需求;第四，整個教育生態是可以調控的;第五，老百姓對教育質量以及與學校教育相關的如學費、房價、學生負擔、辦學特色等不至于產生較大的輿情反應。

應該說，良好的教育生態是個理想狀態。現實中的教育生態總是處于不斷變化當中的。在民辦學校出現招生秩序混亂的情況下，實行公民辦統招政策是塑造當地良好教育生態的一個途徑。通過公民辦同招政策，可以為招生建立秩序，可以平衡公民辦學校的生源質量，從而營造平等競爭的發展環境，同時也可以降低培訓機構的熱度，從而減輕學生和家長的負擔。

三、民辦學校應對之策：高質量育人

實行公民辦同招政策的情況下，民辦學校的使命仍舊是提供適合社會需求的教育。有觀點認為，民辦學校通過搖號招收進來的學生，其中50%是達到學校預期目標，另外30%學生經學校一年教育加自身努力可以達到學校預期，而最后的20%學生很難達到學校預期目標。民辦學校如何應對生源結構發生的變化？總的來說，民辦學校需要保持對教育卓越的追求，牢牢把握高質量育人這一最硬核心。圍繞高質量育人，民辦學校還有很多事情要做。高質量發展其實不是靠優質生源來實現，而是靠育人過程實現的。越是過去依靠生源的民辦學校越是需要及時調整自己的辦學策略。

（一）明晰民辦學校的辦學定位與培養目標

民辦學校和學生家長之間存在信息不對稱。一般家長對“好學校”的認知往往停留在升學率上，這也是當前社會擇校熱中最大的跟風盲流。民辦學校不能簡單地成為“好學校”，即升學率高的學校，也不要試圖成為各方面都很出色的“全能學校”，而是要做“有特色的高品質”學校。民辦學校的辦學定位清晰之后，自然容易招到符合自己辦學特點的學生。對學校來說，招到符合本校辦學特點的學生要盡量借助于家長的自動選擇;而對學生家長來說，學校的辨識度越低，越模糊，就越是不利于家長做出明確的選擇。

有特色的高品質學校必須是辦學定位清晰，培養目標明確的學校。這樣的學校具有較高的辨識度。比如，辦一所具有音樂特色的學校，那么對音樂特色認可的家長就會選擇，再如辦一所具有深厚科學素養學生，那么對科學素養特別認同的家長就會來報名。當學生成績無法成為民辦學校最有用的篩選學生的工具的情況下，辦學特色就成為一個重要的選擇依據。

（二）改進學生的家庭教育理念

除了學生家庭要認同學校的辦學理念，學校也必須對學生家庭教育理念提出要求。我們知道，學生的差異很大一部分來自家庭教育或者說家庭育人環境。家庭教育不當所造成的問題比比皆是。那么民辦學校招生后甚至于在招生前的第一件事情其實就是教育家長，讓家長認同學校所倡導的家庭教育理念，并愿意為之改變家庭教育方式。

開展家庭教育輔導是學校相當重要的一項工作。這項工作應該在學生未進校園之前就著手進行。在某種意義上，學校是對學生和學生家長同時進行教育。家校配合是學校教育順利開展的關鍵，其中最主要的是親子溝通方式，行為習慣的養成等方面。家長會不應是學生的成績發布會，也不應是圍繞考試而開的家長任務布置會。家長會應該是落實家庭教育理念的溝通會、協調會。出于多種原因，學生家長總是會在一段時間后淡忘了家庭教育理念，這就需要家長會來提醒、鞏固，讓家長一起參與分析孩子在家庭和學校的表現、行為特點及原因，糾正一些因家庭教育不力而造成的偏差，一起尋找共同促進學生行為習慣養成、身心健康發展的方法，在此基礎上促進學生的學業成績。

（三）改進學校的學生輔導策略

面對學習程度分化的學生，首先要找到造成學生學習成績分化的短期性因素和長期性因素，學習習慣不好，學習動力不足，基礎知識掌握不扎實，學習方法不得力，身體素質較差等都會影響到學習成績。其次，學校除了要改進教學，還要改變學生的學習方式。學校雖然是著眼于提高學習成績，但是，還要看到學習成績的背后是學習方式。很多教師都會進行學習成績的分析，分析一次考試的及格率和優秀率，細致的教師會對試卷中的每道題開展分析，也會在教學層面開展針對性的講解、練習等。但是，總會發現一些學生長期穩定地處于某種狀態。這就說明，僅僅在教學層面開展行動是無法改變學生學習方式和學習狀況的。

多數學校默認學生的成績是教學的結果，但是，實際上，學習成績更主要的是反應學習的結果。有的學校，為了取得更好的成績，教學過程過于瑣碎，知識的講解過程十分細致。但是，這不僅不利于學生學習能力的提高，也造成了學生后續發展無力。到了一定階段，需要展示學習本領的時候，就會發現難以適應。因此，圍繞學習開展教學十分必要。教學的主要目的是幫助孩子能夠開展自學，而學生憑自己能力可以自學的地方就不需要過度教學。

（四）更加關注人的成長提高育人質量

對學生來說，成績是暫時的，成長才是永久性的。民辦學校必須把更多的注意力放在促進學生的全面、健康成長方面。既要關注身體的成長，也要關注自我的成長，還要關注心靈的成長。

身體的成長：我們過去總認為身體的成長是個自然的過程，沒有太多的注意，只要保證營養供應就可以了，這個是一個非常落后的觀念。青少年時期的身體成長是非常值得投入時間和金錢的，而且一定會帶來豐厚回報。

自我的成長：自我是意識中關于自身存在感、價值感、角色感以及幸福感的部分。與身體成長和心靈成長都有關系，但是，這里更強調對自身的意識部分。自我的幸福感從哪里來，生命的意義感如何獲得，這些都涉及自我的成長。面對越來越多的心理疾病患者，學校教育必須為學生的自我成長做出努力。良好的自我認知、自我管理是每一個人健康成長都需要的。情緒管理、時間管理、事務管理、人際關系處理等等方面都需要開展有針對性的教育。

心靈的成長：心靈是填充在其中的各種信念的總和，心靈的成長就是看各種正確信念的多少。這里的信念既包括政治國家意義上的共產主義理想信念，也包括社會意義的法治和諧、公平正義、誠信友愛等社會信念，還包括勤于學習、達于完善、勇于挑戰、甘于奉獻等人生信念。德育的最高層級是價值觀養成，價值觀的核心也是信念。沒有信念的心靈是沒有靈魂的，沒有穩定的信念就沒有可以預測的人的行為，對整個社會來說就會增加許多的不確定性。在過分關注學習成績的大氛圍下，現在學校對于如何培養學生的信念是十分缺乏的。

真正成功的民辦學校一定是堅守某種教育信念的學校。不管什么樣的學生，只要進了自己的學校，學校就會按照這個信念去培養人、發展人。哪怕這個學生沒有實現世俗意義上的成功，但是，在學校的培養下，他從學校所堅守的信念中獲益，甚至成為繼承這份信念的“火種”，這就是民辦學校的成功所在。

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