澳大利亞殘疾人職業型人才培養的支持政策分析及啟示

[摘要]澳大利亞在教育、就業、社會等方面為殘疾人職業型人才培養提供了支持政策，并將這些政策嵌入國家的經濟、文化和制度框架中，形成了彼此互嵌、強化激勵的政策合力。這些政策對我國進一步推進殘疾人職業型人才培養有一定的借鑒意義。

[關鍵詞]殘疾人職業教育;嵌入;激勵;支持政策

[作者簡介]王光凈（1967- ），男，浙江溫州人，浙江特殊教育職業學院，副研究員，博士。（浙江 杭州? 310023）

[基金項目]本文系全國教育科學“十三五”規劃2018年度立項課題教育部重點課題“‘制度嵌入性視角下殘疾人職業教育產教融合的路徑選擇研究”的階段性研究成果。（課題批準號：DJA180344）

[中圖分類號]G719.3/.7[文獻標識碼]A[文章編號]1004-3985（2021）08-0073-06

一、觀察與分析的理論框架

“嵌入性”（embeddedness）這一概念由卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）最早提出，馬克·格蘭諾維特（Mark Granovetter）把這一概念的內核界定為：人類任何行為都是嵌入結構網絡、制度框架、權力關系、文化背景之中的。在格蘭諾維特看來，人類的一切行為均被社會形塑，所有的制度不會從外部環境中自動生成，而是被社會建構。換言之，制度從出臺到運行都有其背景和環境。正如當代新制度主義所揭示的，無論哪種制度，只有嵌入更廣闊的制度、結構甚至文化因素中，才能正常運轉。無論是政策制定者、執行者和施受對象，還是政策從出臺到執行的整個過程，人和政策都“嵌入”制度背景和社會環境之中，每個社會人在自身的成長過程中早已被各種規范（即現有的制度背景）所“教化”，都有著各自的價值判斷與規范意識。基于此，在出臺相關制度和政策時，制度設計者要充分考慮“制度嵌入性”，看到制度背景和社會環境的慣性力量，看到任何制度對行動者既具有促成性作用也有制約性影響，從而盡可能創設制度互嵌的環境，形成政策合力，彰顯社會效益。

2011年發布的《世界殘疾報告》指出，全球約有15%的人口是殘疾人。殘疾人的經濟參與度往往更低、貧困發生率也更高。為此，該報告建議，國家各部門和利益相關者要通力合作，改變法律、政策、機構以及環境，幫助殘疾人進入所有的主流體系并獲得服務。換言之，如何提高殘疾人的經濟參與度，使其獲得作為社會人基本的職業能力并擺脫貧困，一個重要的途徑就是國家出臺互嵌的政策和計劃，合力支持殘疾人職業型的人才培養。在這方面，澳大利亞積累了豐富的經驗，為我們提供了啟發，值得學習和借鑒。

二、澳大利亞殘疾人職業型人才培養的支持政策

據統計，2015年，約占人口總數18.3%的澳大利亞人存在不同形式的殘疾。為確保殘疾人能公平地享有受教育權利，澳大利亞政府秉持“同等的條件（On the same basis）”“參與（Participation）”的理念制定了系列支持政策。

1.教育支持政策。1990年，澳大利亞聯邦政府教育就業培訓部（Department of Employment，Education& Training，DEET）發布了《所有人的公平機會》（A Fair Chance for All）報告，將殘障學生界定為澳大利亞高等教育弱勢群體中的成員，并建議聯邦和各州政府制定系列政策和措施來保障這些學生接受高等教育。這份報告確立了澳大利亞教育公平的政策框架。隨后，澳大利亞聯邦政府于1992年出臺了《殘疾人歧視法》，其中，教育是殘疾人反歧視的重點關注領域。《高等教育支持法案2003》明確了為確保教育公平的經費預算與使用依據，并支持“原住民支持項目”“高等教育公平支持項目”“高等教育殘疾人支持項目”“高等教育參與和合作項目”四個項目，其中，“高等教育殘疾人支持項目”的主題就是確保大學能為滿足各類殘疾人的特殊需要提供支持。

2005年，澳大利亞聯邦政府又專門制訂《殘疾人教育標準2005》。作為《殘疾人歧視法》的附屬法案，該標準對殘疾人入學的申請、教育調整以及學習評估與支持服務、課程活動參與、評價標準等方面均做了具體規定，并將“同等的條件”定義為：一是教育機會和申請條件與普通學生一樣;二是平等對待殘疾學生和其他學生的入學申請及調整教育的決定;三是與普通學生一樣，能不受歧視地、全方位地參與各類課程學習與活動，并專門為“參與”做了系列詳細的規定，且體現于各州的融合教育政策中。

2. 社會支持政策。澳大利亞聯邦政府在《國家殘疾戰略2010—2020》中指出，要創建從學前到成人在職培訓的完整的融合教育體制，并通過減少障礙、簡化流程，使殘疾人能夠更順暢地進入這個體制。2012年7月，澳大利亞推出“國家殘障保險計劃”（National Disability Insurance Scheme），經過三年的試驗，于2016年7月1日在全國推行，為殘障人士提供如個人護理、永久助手和專業交通等個人化的新型支持服務，不僅為殘疾人提供長期資助，還資助他們的家人及其生活照料者，免除了殘疾人接受教育的后顧之憂和潛在障礙。此外，每個州還設置了區域殘疾人聯絡官（Disability Liaison Officer），主要負責殘疾人權益保護事項，包括協調殘疾學生的個性化支持需求、向學校和殘疾學生提供咨詢服務，同時還接受問題反饋，聯合其他部門幫助提高殘疾人的學業和技能等。在聯邦政府和州政府的政策引導和各專項計劃的支持下，殘疾學生得到越來越多的接受高等教育的機會。

2017年5月，澳大利亞聯邦政府推出了“優質學校項目”。該項目以《澳大利亞學校殘疾學生數據搜集項目》為依據，不僅確保了全國所有殘疾學生公平享有經費資助，更為重要的是，它對殘疾學生參與學校教育按差異教學支持、補充需求支持、重要需求支持和廣泛需求支持這樣四個不同級別予以經費支助，使政府的經費資助更具針對性。澳大利亞聯邦計劃2018—2027年向該項目投入2498億澳元，其中有227億澳元將用于殘疾學生。

3.就業支持政策。澳大利亞建立了較為專業的殘疾人職業能力評估體系，并開展就業與技能培訓相結合的項目，以支持并推進殘疾人就業。澳大利亞國家就業和勞資關系部負責規劃殘疾人職業重建體系，在全國設有235個委托服務據點，依據所建的信息系統按執行進度給付各項委托服務費用。職業重建的專業服務由評估專家團隊提供，服務的范圍包括判斷能否返回工作、進行初步的康復評估和功能評估、開展職場評估與工作分析、提供是否需要調整職務的建議、給出教育與職業訓練和康復的計劃、協助就業安置、輔導求職技巧等。澳大利亞殘疾人職業能力評估的對象和范圍由《殘障福利金領取辦法》規定，對于接受殘障福利金并經評估其能力可以接受就業服務的殘疾人，會終止其殘障福利金的領取資格，改以通過就業相關補助與服務來提供殘疾人協助。如果有殘疾人經評估可接受就業服務卻不就業或不愿意接受相關的職業訓練，就會被刪減補助或津貼福利，以示懲罰。

企業參與職業教育是澳大利亞國家發展的重要戰略之一，這一原則在《澳大利亞2004—2010職業教育與培訓國家戰略》中得到確立。在運行機制上，國家層面設有培訓總局理事會，各州成立行業技能委員會，其成員均來自企業代表。各職業院校設有董事會，超過1/2以上的組成人員來自行業組織，董事會影響職業院校教學和管理的決策。行業技能委員會組織制定行業的能力標準及其培訓包，這是澳大利亞職業教育課程體系及其課程設置的依據。在具體操作上，其職業教育模式采用新學徒制，它以國家資格框架為指導，以培訓包為基礎，將實踐工作和組織培訓相結合，幫助學徒在最終取得國家認可的相應等級學歷資格證書的同時，還取得全國相關行業認可的技能。

對殘疾人進行技能培訓與開發始終是澳大利亞政府關注的焦點，基于殘疾學徒在就業上處于明顯弱勢的現實，政府積極尋求包括成人和社區教育部（ACE）在內的社會力量投資參與開辟足夠的技能培訓，并大幅度減免殘疾學徒的學費。例如，“澳大利亞就業服務項目”（JSA）中的第4級就專門針對最弱勢的求職者，將更多的社會就業資源分配給這些申請者。JSA項目向申請者提供個性化的技能培訓，提供靈活多樣的培訓機會，及時協調職前、職中與職后的技能水平與崗位適應性，確保所提供的技能培訓有助于這些弱勢求職者的可持續性發展。此外，JSA項目還會為這些弱勢求職者在生活中遇到的困難提供幫助，如為無家可歸的人提供緊急住宿。

三、澳大利亞殘疾人職業型人才培養支持政策的特征

澳大利亞為推進殘疾人職業型人才培養出臺了諸多支持政策，影響力大，覆蓋面廣，而嵌入與激勵是其最為主要的特征。

1.注重制度嵌入。澳大利亞在制定教育、就業等支持政策時，始終將政策嵌入“同等的條件”“參與”這樣的殘疾人文化背景中，并在理念上得到政策執行者和目標群體的價值認同，為政策的有效執行奠定了基礎。這些先后出臺的支持政策，使得新政策深深嵌入其制度背景中。同時，教育、社會、就業等相互關聯的支持政策彼此互嵌，強化了制度促成性功能的疊加效應。比如，澳大利亞的“國家殘障保險計劃”雖然不提供教育，卻為殘疾人接受教育創造了條件，因為它不僅資助殘疾人，還給予其家人和照料者以支持，使學生可以安心參與學習。從早期干預到成人教育，這一保障計劃給予完整的教育保障。該計劃與“優質學校項目”相互銜接，給予學校教育很好的支持與協作。又如，澳大利亞殘疾人職業能力評估體系嵌于國家殘疾人職業重建體系之中，即職業能力評估工作與工作（福利）津貼、職業熏陶、技能培訓制度銜接互嵌，具有聯動效應，而且該項服務的對象非常廣泛，除了為殘疾人就業提供協助，還具有篩檢殘疾人能否就業的功能，具有強制性和公信力。

2.強化支持激勵。澳大利亞聯邦政府通過一些專門的計劃或項目為殘疾人高等教育和職業技能培訓劃撥專門經費，注重對政策執行者和目標群體的激勵，積極鼓勵社會組織和機構參與，在給予殘疾學生更為靈活便利、個性化的支持服務的同時，并沒有用降低課程標準等方式破壞教育原則，而是始終基于“同等的條件”“參與”的理念，將各項支持政策與相關的教育制度、福利法規等相互嵌套，盡可能凝聚成制度合力，共同促進教育和社會的公平。

對于殘疾人公平參與教育的問題，《殘疾人教育標準2005》第四部分專門對“準入”問題做了明確界定，保障殘障學生擁有平等進入某教育機構的權利。同時，學校就保障殘疾學生與普通學生同等入學也做了具體細致的規定。為全面掌握所有殘疾學生的基本情況，也為了更規范地進行“合理調整”、更精準有效地進行經費資助，聯邦政府出資建設“學校教育資源標準”（Schooling Resource Standard，SRS），以SRS提供的數據預測出各學校所需的經費基數。聯邦政府從2013年開始出資支持《澳大利亞學校殘疾學生數據搜集項目》，到2015年，此項目已覆蓋全澳所有的中小學。從2018年開始，聯邦政府以《澳大利亞學校殘疾學生數據搜集項目》為依據，對殘疾學生按四個不同支持程度的級別予以經費資助，規定所有學校都必須參與該項目，并逐年提交數據，所提交的數據包括殘疾學生的殘疾類別、需要教育調整的殘疾學生數量、實際教育調整的具體情況。這種按客觀數據和不同級別予以資助的做法，使政府的經費資助更為科學、精準，避免了低效與浪費。

澳大利亞針對殘疾人職業型人才培養制定了專業支持計劃或項目，提供的專業服務不僅表現為對殘疾學生參與學校課程與活動給予特殊教育支持，還體現為對學校外的社會機構提供專業支持。這些專業支持計劃均通過組建專業團隊來提供專業支持服務。比如，各職業院校的董事會中有半數以上成員來自行業組織，清楚市場發展和企業需求，因而對職業院校的專業發展以及培訓包課程的實施有較強的話語權;殘疾人職業重建體系團隊的專業成員包括社會工作者、康復咨詢師、心理咨詢師、作業治療師、言語病理學家、物理治療師、康復顧問及就業專家等。再如，新南威爾士州實施的“每所學校每個學生”項目，要求班級教師、學習和支持教師、巡回支持教師、校長助理、教育心理學家等各司其職，以合作的方式開展工作。

可見，無論是國家層面的制度與政策，還是各州落實的具體辦法，澳大利亞在推動殘疾人職業型人才培養的各項支持政策文本表述上不僅有明確的政策目標訴求、價值導向，更有對經費預算及執行、責任主體、運行機制、保障措施等方面的詳細規定，精準、專業，可操作性強。

四、澳大利亞殘疾人職業型人才培養政策對我國的啟示

我國2017年1月新修訂的《殘疾人教育條例》明確指出，殘疾人的職業教育應以提高就業能力為主。以“能力培養”為導向，培養服務于社會主義建設事業的殘疾人職業型人才是我國殘疾人職業教育的目標追求。截至2018年年底，我國專門招收殘疾人的高職院校有23所。據《2019年殘疾人事業發展統計公報》顯示，2019年我國有12362名殘疾人被普通高等院校錄取，有2053名殘疾人進入高等特殊教育學院學習。殘疾人職業型人才培養要想取得社會期望的成效，需要立足國情，借鑒國外經驗，以制度嵌入性的視角，考量提升殘疾人職業教育質量和殘疾人就業狀況的支持政策是否嵌于具體的歷史情境以及更廣闊的制度背景中，這有助于厘清現行支持性政策的生成路徑，從而進一步探究其改進的內在理路。

1.深化現代殘疾人觀。澳大利亞從頂層的《殘疾歧視法案》《高等教育支持法案2003》《國家殘疾戰略2010—2020》等制度，到《殘疾人教育標準2005》這樣的附屬法案及各個專門項目，從聯邦政策到各州的具體規定，無論是教育支持還是社會支持、就業支持政策，都一以貫之地嵌入“同等的條件”“參與”的理念，并做到了步調一致。

我國倡導“平等·參與·共享”的現代殘疾人觀，如何讓這一理念深入人心？毫無疑問，政府是社會公共治理的責任主體，規范各主體行為，指引公共治理的路徑、社會資源的配置，并監管制度的運行。國家需要自上而下地將“平等·參與·共享”的現代殘疾人觀貫穿于各項法規、政策中，并以系統和可操作的制度來強化引導和約束。當前，“平等·參與·共享”的現代殘疾人觀在我國殘疾人支持政策中有著很好的體現。例如，對于就業公平權，《中華人民共和國就業促進法》和《中華人民共和國殘疾人保障法》均有專門條款規定“不得歧視殘疾人”。2015年出臺的《殘疾人參加普通高等學校招生全國統一考試管理規定（暫行）》明確指出，要為參加高考的殘疾人“提供平等機會”以及“合理便利”，這一表述清晰、規范，具有較強的操作性，但相關配套的制度以及制度執行過程未能很好地貫徹現代殘疾人觀。例如，對于招聘教師時的體檢項目，有些地方行政部門只簡單參照《國家公務員錄用體檢通用標準（試行）》，忽視了殘疾人特殊的身體狀況;關于如何獲得“教師資格”這一問題，2000年的《〈教師資格條例〉實施辦法》第八條專門做了普通必須達到二級乙等以上標準的規定。由于體檢和普通話的要求，聽障、視障類殘疾人事實上都被擋在教師這一職業的門外。

如果新政策在演變中缺乏對制度背景和社會文化的考察，會出現制度環境對行動者的約束影響大于促成性力量，最終背離制度設計者初心的情況。傳統的“問題視角”的殘疾人觀有較強的慣性力量，要消除人們頭腦中對“殘疾”的刻板印象，深化“平等·參與·共享”的現代殘疾人觀，營造有利于殘疾人公平教育和就業的人文與社會氛圍，需要政府在教育、宣傳等方面加大力度。國家在制定制度時，要從制度制定到制度執行，從法律到配套政策和地方法規，一以貫之地嵌入“平等·參與·共享”的理念，使政策的制定者、執行者、目標群體以及制度背景之間形成合力，從而發揮各項支持政策的優勢，切實推進殘疾人職業型人才的培養。

2.推進制度互嵌。職業教育的本質屬性決定它必須開放辦學，實現校企深度融合。在產教融合方面，澳大利亞基于國家職業資格框架下的新學徒制，特別是聯邦政府采取系列措施積極鼓勵社會力量參與殘疾人技能培訓的做法值得借鑒。近年來，我國密集出臺了系列職業教育促進政策，2018年還出臺了《關于加快發展殘疾人職業教育的若干意見》，但這些制度鮮有對殘疾人職業教育產教融合的明確規定。充分考慮不同教育對象的特性，讓特惠政策嵌于普惠政策之中，體現制度更大的包容性，還需要我們努力。

除教育制度支持外，殘疾人職業型人才培養還需要就業政策和社會政策的支持，并建構與之相嵌的制度運行機制。所以，我們在推進殘疾人職業型人才培養的進程中，既要看制度本身是否完善，更要在頂層制度設計中注意制度之間的互動和協同，尤其對殘疾人職業教育負有管理責任的殘疾人聯合會、教育、民政、人力資源和社會保障這四個部門之間更要相互配合，急需搭建由政府主導，行業協會、教育、殘聯、民政、醫療康復機構等共同參與的融合平臺，鼓勵行業和社會組織投資、參與殘疾人職業教育，確保各部門出臺的支持制度相互配套，推動殘疾人職業型人才培養符合產業發展需求，為殘疾人創造多元、包容、平等的社會環境。

3.增強政策的規范性。精準、可操作的制度有助于政策的有效執行，能強化政策的激勵和促成性效應。在支持殘疾人職業型人才培養的各項政策中，澳大利亞不是把殘疾人視為一個籠統的群體開展支持，而是根據殘疾人的不同類型、不同程度的殘疾情況以及不同的教育背景，基于數據和績效開展分級支持，從學習計劃到就業評估和職業培訓各環節均提供精準的個性化服務。

近年來，我國對職業教育和特殊教育的重視程度前所未有，但對兼具職業性和特殊性雙重屬性的殘疾人職業教育的頂層制度設計仍需進一步規范。例如，需要對殘疾人職業型人才培養的規格、要求做出明確規定，對殘疾學生的學校教育經費撥付也要有可操作的表述。盡管《第二期特殊教育提升計劃（2017—2020年）》指出，有條件的地區可以適當增加年度預算，但“適當增加”這一提法缺乏明確的落實措施，剛性約束不足。為此，建議國家對學校進行績效數據采集時，根據學生的具體情況進行分類、分級，改革殘疾人職業院校的教育經費劃撥方式，使國家教育經費資助更為精準、有效。同時，學校要更細致地關注殘疾學生的個性化學習需求，提供有針對性的、多元化的支持服務。再者，關于產教融合，我國雖先后出臺了一系列關于職業教育和特殊教育的法規，但缺乏企業參與產教融合的操作細則和問責條款，對企業的約束力不強，急需完善可操作性的法律體系來保障企業參與殘疾人職業教育的產教融合。

4.完善激勵機制。澳大利亞從2012年7月1日開始，停止對領取福利撫恤金人員的就業崗位和資金支持，改為積極尋求和鼓勵社會投資開展技能培訓。這種激勵殘疾人注重提升職業能力的做法值得我們思考。有研究表明，殘疾人的就業率與其生活救助程度呈反比。事實上，解決殘疾人的就業問題需內外兼修。我國在制定殘疾人就業支持和社會服務支持政策時，需要實現引導殘疾人自立與扶助兜底之間的政策結構平衡。要對企業加強殘疾人就業補貼，如對接收殘疾人就業的企業，除減免稅收外，還可以由國家負擔就業殘疾人的一部分工資，這樣既能減輕企業負擔，激發企業參與殘疾人職業型人才培養的積極性，也提高了殘疾人工資水平，激勵殘疾人自立與自信。同時，要進一步完善社區服務。社區為殘疾人提供專業家庭服務，包括身體康復和心理功能的評估，為有一定可行能力的殘疾人提供就業信息、崗前培訓，以此緩解殘疾人家庭的重擔，推動殘疾人更好地融入社會。

此外，國家還可以運用財政、稅收、技術等政策工具，引導和激勵行業、企業、社會組織等多元主體參與殘疾人職業型人才培養過程，將這些政策逐步嵌入殘疾人職業教育發展中，引導殘疾人職業型人才的培養沿著國家政策制度的路徑實現深度產教融合，獲得良性發展。

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