發達國家或地區政府發展學前教育的經驗及啟示

易森林 王建軍

【摘要】近年來，我國學前教育取得了長足的發展，但離人民對優質學前教育的需求還存在較大差距。自20世紀中后期以來，發達國家或地區政府在發展學前教育方面采取諸多措施，包括制度體系的建立健全、財政手段的干預、政府直接辦園、政府制定課程標準、強化對幼兒教育質量的監督與評價及積極參與家園合作等。這些都為我國學前教育發展提供了很好的經驗借鑒：明確政府在學前教育發展中起主體作用；加強政府在法律、政策方面對學前教育的重視；加大政府對學前教育投入，完善教育經費投入機制；建立健全以政府為主導的學前教育機構及質量督導評估體系。

【關鍵詞】政府；學前教育；經驗；啟示

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2021）03-0012-05

【作者簡介】易森林（1972-），男，湖南平江人，蘇州幼兒師范高等專科學校教授，博士；王建軍（1973-），男，湖南汨羅人，汨羅市長樂鎮合旗學校校長，小學一級。

一、問題的提出

2018年《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下稱《意見》）明確指出，“到2035年，全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，形成完善的學前教育管理體制、辦園體制和政策保障體系，為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優質的學前教育”。而截至2019年，雖然我國學前教育毛入園率已經達到了83.4%，比上年增長了1.7個百分點，幼兒園總數達到28.12萬所。但我國依然還存在“入園難”“入園貴”，普惠幼兒園總量不夠、布局不夠合理；政府職責定位不明、各級政府之間及政府各部門之間職責定位不清等問題。這些問題在很大程度上制約《意見》所明確的2035年目標的實現。而世界發達國家或地區在應對學前教育資源供給總量不足、學前教育公平及質量等問題的過程中，在綜合考慮本國或本地區經濟、社會、文化、人口和教育等發展現狀與需求的基礎上，先后制定并出臺了專門性的學前教育發展戰略，或將學前教育事業發展納入國家教育發展戰略中，對學前教育事業的發展方向、目標以及實現發展目標的方針、途徑、政策和策略等進行宏觀統籌與規劃。鑒于此，本文通過分析發達國家或地區政府發展學前教育的主要經驗，并進行比較，探討其對我國學前教育改革與發展的啟示。

二、發達國家或地區政府發展學前教育的經驗

（一）建立健全學前教育相關的制度體系

1. 學前教育機構的準入制度

早在20世紀80年代，新西蘭政府就規定了學前教育機構均須通過國家教育部審查后才能注冊登記，只對符合《幼兒教育服務條例》（Education Early Childhood Services Regulations）規定的機構頒發經營執照。新西蘭政府還要求，即使是提供補償教育的福利性機構，如語言所、函授學校等專為少數民族或偏遠地區的兒童服務機構，或為那些身體欠佳的幼兒提供保育服務的醫院日托中心，也必須符合政府的辦學要求才能正式開展業務活動[1]。

2. 制定發展學前教育的政策和法規

美國布什政府頒布《不讓一個孩子掉隊法案》（No Child Left Behind）等教育法案。美國奧巴馬政府出臺《0～5歲教育計劃》（0 to 5 Yearly Childhood Education Programme）。根據該計劃，每年由聯邦政府撥款100億美元，資助各州普及學前教育。

1988 年《教育改革法》（Education Reform Act）的頒布是英國教育管理體制發展的轉折點，它大大地增強了中央政府的教育領導權限。近些年來，英國政府越來越重視本國學前教育事業的發展，制定和頒布了許多相關的法律與政策報告，如《兒童法》（Children Act）（1989、2004）、《兒童保育法》（Child Care Act）（2006）、《每個兒童都重要》（Every Child Matters）綠皮書（2003）以及《兒童保育十年戰略》（Ten-year Strategy for Childcare）（2004）。

近年，我國香港特別行政區政府不斷明確自身職責，制定并實施了多項法規條例，包括《教育規例》《學前機構辦學手冊》等，為學前教育的發展提供保障。此外，香港特別行政區政府出臺并完善了一系列專項計劃，如學前教育學券計劃等。

3. 建立健全學前教育管理體制

首先，專門設立全國性的學前教育領導機構。如美國2000年設立專門的學前教育發展全國領導小組，以對全美學前教育改革與發展進行總體領導和全程監督[2]。奧巴馬政府成立了由奧巴馬總統本人直接領導的“總統早期教育委員會”，以推進學前教育的普及，加強政府及社會對學前教育的投資[3]。其次，學前教育事業的管理大多涉及多個部門的分工與合作，大多數發達國家均逐漸將教育部作為學前教育管理的核心管理機構，如比利時、意大利等。一些發達國家甚至將從出生至入小學前兒童的教育和保育皆納入教育部主管，如瑞典。

4. 以制度的形式確保幼兒園教師的待遇和專業素質

首先，在幼兒園教師待遇方面，一是明確幼兒教師的身份。相當一部分發達國家對幼兒教師的身份作出了較為明確和高位的規定，主要有國家公務員（如法國）、國家或地方教育公務員（如日本）、公務雇員（如英美）三類。二是政府努力保障并提高幼兒教師的工資待遇。這對保證幼兒教師安心工作、穩定教師隊伍起到了至關重要的作用。有的發達國家由政府保障給予公立幼兒園教師較高水平的工資待遇，如日本、法國；美國、德國等國注重規范幼兒教師的工資標準，努力提高其工資水平。英國、德國采取多種措施保障幼兒教師的福利、退休、保險等各項基本待遇，較好地維護了其合法權益。

其次，在幼兒園教師專業素質方面，一是通過教育體制改革確保職前教育體系。如美國是以文理學士學位作為教育專業訓練的前提，教育碩士學位成為從教的起點，足見其學前教育師資起點高、力量雄厚；學習的課程也很全面，既包括自然科學、人文社會、藝術等基礎課，又涉及學前兒童發展、健康、安全、營養、教育等專業課。繼美國之后，英、法、德等發達國家紛紛取消了專門的師范院校，在更廣闊范圍內開放性地招聘教師，使教師的整體素質躍上一個新臺階。二是對幼兒教師在職培訓作出規范，建立了幼兒教師培訓與專業發展的相關制度。如日本明確指出，教師既有在職培訓的義務，又有接受在職培訓的權利，并進一步對包括幼兒教師在內的不同教齡教師的進修事宜與教育部門、教育機構等在教師進修中的相關責任做出了細致的規定。這使得日本在職培訓制度化、規范化，切實保障了幼兒教師專業素養和水平的提高。我國臺灣地區《師資培育法》和《教師法》均貫徹終身學習和教育的理念， 把幼兒教師進修和參與研究作為其專業成長的重要任務，以強化教師的進修和研究意識。三是對幼兒園教師職業資格做出明確規定。美國實行進階式教師資格認證體系，這些資格證書由各州頒布，包括幼教執照、教師資格證、初級和中級資格證、國家高級教師資格證。新入職的幼兒教師只能獲得有效期2～3年的臨時證書，必須通過接受繼續教育獲得下一階段的執照，但這些資格證書不具備終身性，教師需要在一定期限內再次接受評估才可延續其有效性。

英國也實施嚴格的教育資格證書制度，從事幼師工作必須持證上崗，教師可以通過進修培訓獲得多種多樣的證書，如NNEB（0～8歲兒童健康和教育課程證書）、PLA（2～5歲兒童健康和教育證書）、BAHONS證書（早期教育課程360學分證書）。英國把學前教育師資納入中小學編制以加強學前教育教師隊伍的建設[4]。

日本在1988年修訂的《教員許可法》中就提出幼兒園教師必須具備幼兒園教員資格證書，由政府教育委員會授予普通資格證書或臨時資格證書，幼兒教育工作者可以通過完成專業學院規定的學分和在職進修這兩種方式獲得教師資格證書[5]。

（二）財政手段干預

1. 以教育券為代表的費用減免政策

教育券是一些美國學者目睹社會中弱勢學生教育機會不均等與不公平的狀況而提出的改進措施。1962年，弗里德曼（Friedman M.）在其《資本主義與自由》一書中首先提到教育券制度。其要點是：政府發給每位學生一定數額的有價證券（即教育券），以此支付部分學費。這樣，家長可為子女選擇任何學校就讀，不受學區的限制。而學校將所收集的教育券向政府兌現，以支付辦學所需費用。

英國1996年在幾個地區試行幼兒教育券計劃，采用的是“無排富性”條款的普及型措施，對4～5歲英國（5～7歲的幼兒學校已屬義務教育）每人每年補助1000英鎊。日本1997年開始實施的《兒童福利法》中規定，幼兒教育階段的補助主要分為“機構補助”和“幼兒津貼”兩部分。“機構補助”指保育所的設備及各種事務費，由國家負擔二分之一或三分之一，都道府縣負擔三分之一或四分之一。“幼兒津貼”則作為福利發放給兒童家庭。我國臺灣地區在1994年召開的第七次教育會議上，研討了以教育券直接補助學生的可行性。2000年，我國臺灣地區全面實行幼兒教育券政策。2007年，我國香港特別行政區開始實施學前教育券政策，為所有3～6歲適齡的學前兒童提供優質而收費合理的學前教育。

2. 直接經費資助

美國聯邦政府的撥款自開端計劃實施以來從未停止過，且數額始終呈上升趨勢。2000年頒布《早期學習機會法》（Early Learning Opportunity Act），該法批準健康與人類服務部管理該撥款的使用，計劃在2001、2002、2003財政年度的撥款分別是7.5億美元、10億美元和15億美元，并且在2004 、2005兩個財政年度分別保證有15 億美元的撥款。2005年提出了《兒童保育法案》（Child Care Act），聯邦政府在該法授權的兒童保育方面的撥款2006 財政年度為23億美元，每年增加2億美元，2010年該項撥款額要達到31億美元。2007年，美國國會通過了有效期為五年的開端計劃新法案，規定聯邦政府應在2008年向開端計劃提供73.5億美元的資金支持。

英國《撥款法》（Appropriation Act）中規定的2007～2008年度“確保開端”預算金額已達17.6億英鎊，是2001年的9倍之多。新西蘭學前教育財政投入總量則從2002年的4.09億美元升至2007年的7.71億美元，五年間增長了88.5%。

在學前教育財政投入總量攀升的同時，學前教育經常性公共支出占國民生產總值（GNP）的比例亦不斷提高，如北美與西歐國家總體水平在5年間（1999～2004年）提高了0.1個百分點。

（三）政府直接辦園

從20世紀70年代開始，美國的幼兒園在公辦學校系統中發展起來，并成為“K-12”正規學制的起點。在快速“普及幼兒園”運動進程中[6]，有多達42個州設立了公立學前幼兒園。

據日本文部科學省發布的統計數據，2010年全日本13392家幼兒園中，國立幼兒園為49家，僅僅占總數的0.36%；而公立幼兒園共有5107家，占總數的38.1%[7]。

少數發達國家發展免費的學前教育，如芬蘭、新西蘭等，并將免費的學前教育作為國家可持續發展戰略和國民福利進行推行。如新西蘭政府2007年7月出臺了《20小時學前教育計劃》（The Free Yearly Childhood Education 20 Hours Programme），開始為國內所有3～5歲的幼兒提供每周達20小時的免費學前教育。其政府開始建設大量的兒童教育與保育中心、幼兒園、家庭日托中心、游戲中心、語言所、函授學校、醫院日托中心等學前教育機構[8]。

OECD組織有一半以上國家的公立機構數比例達50%以上，有五分之一左右的國家高達80%以上[9]。

（四）政府制定課程標準

1991年美國《2000年教育戰略》（America 2000：An Education Strategy）和《2000 年目標：美國教育法案》（Goals 2000：Educate America Act）均強調要開發具有國際競爭力的全美統一教育標準，推行以學習結果為導向的教育改革，倡導對學生的高期望和目標，要求學生達成高的學業成就[10]。標準化改革起初并未對5歲以下幼兒的早期學習項目造成任何影響，但許多因素共同促成了課程標準逐漸向更低年齡段兒童延伸。至2010年5月，美國50個州都制定并實施了符合地區特色的3～5歲兒童課程標準，包括應學習的知識、應具備的能力和素質等。

2000年，英國出臺了《基礎階段課程指南》（The Foundation Stage Curriculum Guidance），特別針對教育機構中3～5歲幼兒的教學，作了六大基本學習領域的規定[11]。2008年英國政府又出臺了《兒童早期基礎階段實施綱要》（Statutory Framework for the Early Years Foundation Stage），仍將《基礎階段課程指南》作為幼兒教學的主要依據，成為當今英國學前教育的重要理論指導[12]。

我國香港特別行政區教育統籌局于2006年頒布新的《學前教育課程指引》[13]。該指引為新時期香港的學前教育課程及教學指明了方向，成為未來10～20年香港幼教課程發展的主要規范。

（五）強化對幼兒教育質量的監督與評價

英國政府在1999年宣布，由獨立于教育與技能部的非部級單位——教育標準辦公室負責制定全國統一標準的托幼機構學前教育服務質量規范以及注冊和督導檢查工作等，形成“第三者”監督機制。從2001年開始，所有的托幼機構都要接受教育標準辦公室的監督。只有評估達標的機構，才有資格接受政府為3～4歲兒童發放的幼兒教育補助金。

美國聯邦政府2002年頒布實施《不讓一個孩子掉隊法案》（No Child Left Behind），為了確保所有的兒童都達到課程標準的要求，將高風險標準化測驗作為主要評價手段來衡量學校績效狀況[14]。

1997年，我國香港特別行政區教育統籌委員會發表了題為《優質學校教育》的第七號報告書，明確提出“優質學校教育”的概念以及學校教育質量保障的責任框架。2000年，教育統籌委員會向特區政府提交了《香港教育制度改革建議》，明確提出構建香港學前教育質量保障機制的思路，在此基礎上形成了香港學前教育質量保障體系的基本架構和運行機制[15]。

（六）積極參與家園合作

英國政府于1997年推出了“確保開端計劃”（Sure Start）。政府通過投入大量的人力和物力，擴大與家庭和社區合作，關注家長接受教育和培訓的情況。英國政府還通過大量撥款，成立了有100多個學前兒童成長中心，中心鼓勵托幼機構和社區、家庭合作，為家長提供“一站式”教育服務與指導。1998年，英國政府批準成立第一批“教育行動區”計劃，從經常參與學校事務的家長志愿者中招聘了一部分工作人員，由他們負責學校與家長的聯系工作，每周配合學校開展形式多樣的活動，并將家長參與制度化。

20世紀60年代中期起，美國開始實行開端計劃，要求受資助的幼兒園或學校必須積極地幫助家長提高他們的教育水平，組織家長參與到兒童的教育過程中。1974年，美國頒布《家庭教育權與隱私法》（The Family Educational Rights and Privacy Act）和《全體殘疾兒童教育法》（Education for All Handicapped children Act），明確規定家長有參加與其子女教育相關會議的權利，并有對幼兒園或學校的決策發表自己觀點和意見的權利。20世紀90年代，《兒童保育與發展固定撥款法》（Child Care and Development Block Grant Act）、《2000年目標：美國教育法案》（Goals 2000：Educate America Act）和《學校教育改革法》（Reforms of School Education Act）都把加強家園聯系放在突出的位置。2001 年美國聯邦政府通過的《不讓一個孩子掉隊法案》（No Child Left Behind）中規定，學區必須在家長參與的情況下，對所屬學校的家長參與制度和政策的實施效果進行評定[16]。

三、發達國家或地區政府發展學前教育經驗對我國的啟示

（一）明確政府在學前教育發展中起主體作用

我國政府，一直以來，特別是近年來，為學前教育改革與發展從頂層設計到具體推進實施，都有了顯著改善。但由于歷史與現狀的原因，我國政府在學前教育發展過程中的主體責任定位應進一步明確。

（二）加強政府在法律、政策方面對學前教育的重視

基于當前學前教育改革與發展的需要，應加快《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》的立法進程，早日頒布并實施，從而使得學前教育整個領域的發展有法律保障和基本遵循。同時，應加強普法工作，使全社會包括公民和地方政府，嚴格地按照法律法規辦學前教育。

（三）加大政府對學前教育投入，完善教育經費投入機制

學前教育經費一般由政府、社會和家庭共同分擔，但政府應該承擔主體責任。政府應加大對學前教育的投入，這是提升學前教育質量必不可少的物質條件。特別是我國農村地區，又以中西部農村地區為甚，經濟、社會發展相對落后，學前教育普及率低。對此，唯有政府承擔主體責任，以財政投入為主，積極發展公辦園，擴大公辦園數量，才可能真正實現學前教育的普及；對于城市下崗和失業工人的子女入園困難，城市流動人口的子女入園難題，政府則可通過合理適度引入市場化機制，如考慮采用幼兒教育券等形式對城市困難弱勢兒童群體實施免費學前教育，建立和完善對城市困難弱勢兒童的免費扶助機制；對于學前教育普及程度相對較高的城市，政府可以根據當地學前教育的規劃，通過設立具體項目的方式，吸引各類幼兒園主動承擔項目建設并給予公共財政支持。

（四）建立健全以政府為主導的學前教育機構及質量督導評估體系

根據發達國家或地區經驗，我國應在政府主導下，建立并完善相關的評估機構和評估體系。第一，在評估目的方面，我國學前教育評估應弱化等級鑒定，強調通過評估促進學前教育質量的提高。第二，在評估指標方面，建立健全國家學前教育質量評估指標體系。要進一步強調過程性質量，強調評估指標的可操作化。第三，在評估主體方面，要構建以政府為主導，讓學前教育機構管理者、教師、幼教專家、幼兒家長等共同參與的合理的協作評估機制。第四，在學前教育機構準入標準方面，應根據學前教育發展需要，特別是地區經濟發展水平、生源等，建立有地區、類別差異性的學前教育機構準入標準。

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本文系江蘇省高教學會評估委員會2020年度重點課題“基于深度學習的學前教育專業課堂教學評價指標體系研究”（課題編號：2020-Z10）的階段性成果。

通訊作者：易森林，499316465@qq.com

（責任編輯 張付慶）