校園欺凌防治機制構建的分析

鄒蓉

摘 要：近年來，隨著媒體曝光了越來越多的校園欺凌事件，“校園欺凌”不但進入了公眾的視野，而且引起了政府的高度關注。本文以中國留學美國的學生校園欺凌同學的新聞為例，從決策過程模型的視角出發，分析了公眾輿論關注的問題是如何通過議程設置，從而形成合法的公共政策。最后，提出了一下三個政策建議：建立以預防為主的預警機制，對校園欺凌行為進行監測和精準干預。構建以治理為主的懲治機制，營造依法治校的校園風氣。建立協同聯動的校園安全風險防控體系。

關鍵詞：校園欺凌;決策過程模式;防治機制

一、問題提出

2015年3月，美國南加州洛杉磯發生了一起震驚國際的校園欺凌事件。來自中國的留學生翟云瑤由于同學對她的個人社交中的圖片進行了不當的評論，對同學進行了非常嚴重的報復，包括扇耳光、減掉長發、用煙頭燙身體等。在被捕后，幾個施暴的同學及趕到國外的家長，對孩子們的這種行為并沒有覺得非常嚴重，僅僅覺得這是孩子們之間的小打小鬧。最終，翟云瑤等人被美國判處6-13年監禁。中國家長眼里的“小打小鬧”導致了如此嚴重的判刑，為何？校園欺凌！這是一個過去在中國青少年成長過程中被嚴重忽略了的問題。此案一出，舉國震驚。更重要的是，使校園欺凌進入了公眾和政府的視野，這再也不是“小打小鬧”，是校園欺凌，是違法，是犯罪。這一事件使全國上下開始重視校園欺凌。據教育部統計數據顯示，2016年5月至8月共上報68起校園欺凌事件。12016年11月，教育部等9部門聯合出臺了《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》，重點強調“三個意見”，包括積極有效預防學生欺凌和暴力、依法依規處置學生欺凌和暴力事件，以及切實形成防治學生欺凌和暴力的工作合力。2017年4月，國務院辦公廳出臺《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》，指出要切實保障中小學校和幼兒園安全，“建立防控校園欺凌的有效機制，及早發現、干預和制止欺凌、暴力行為，對情節惡劣、手段殘忍、后果嚴重的必須堅決依法懲處。”對于頻頻發生的校園欺凌事件，如何構建有效的校園欺凌防制機制？哪些力量促進了校園欺凌進入政策議程？校園欺凌的政策議程又是如何構建和呈現的？本文擬從決策過程模型的視角進行分析。

二、決策過程模型分析框架及其本土化適應性

（一）決策過程模型分析框架

在托馬斯戴伊的《理解公共政策》一書中詳細地解釋了決策過程模型。他說，政策決策的過程包括：問題確定、議程設置、政策形成、政策合法化。2問題的確定：確定政策問題，要求政府采取行動;議程設置：使媒體和政府官員的注意力集中到一些具體的公共問題，以解決決策問題;政策形成：通過利益集團、白宮、國會委員會和智囊團提出政策建議;政策合法化：通過國會、總統和法院的政治行為，選擇和制定政策;政策貫徹：政府機構本身、外部顧問、媒體和公眾對政策進行評估。3

（二）該模型的本土適應性

決策過程模型從其表達來看，就是一個非常西化的概念。這樣一個西化的概念在中國的不同政治背景下能發揮出相同的功能和效應嗎？

改革開放30多年來，中國的經濟和政治制度都發生了巨大的變化，具有了更大的開放性和多樣性，因此，在政治決策的過程也就具有了更多的開放性，各個階層參與的積極性也更高，不再是純粹是“精英主導”模式。4“躲貓貓”事件、杭州飆車撞死大學生事件等都表現出中國民主社會的進步。

除了政治經濟背景的變化，在中國的學術界也有越來越多的學者開始應用各種不同的政策分析模型對各種問題和政策議程進行分析，也使模型的本土適應化增強。

三、校園欺凌防治機制的決策過程模型分析

（一）問題確定

從翟云瑤事件發生，使校園欺凌進入公眾視野后，各界人士都表達了對校園欺凌的看法。

章恩友（中央司法警官學院院長、教授，魯東大學教育學博士生導師，中國心理學會法律心理學分會副主任）和陳勝（中央司法警官學院講師，博士）指出：社會各界對校園欺凌存在認知偏差，校園欺凌不是孩子們之間的打打鬧鬧，校園欺凌是是一個道德和社會問題，情節嚴重的也會導致違法犯罪。中小學校應高度重視校園欺凌現象，在學生中間大力宣揚校園欺凌的危害性，讓他們在欺凌行為發生時能捍衛自己的利益或者挺身而出維護受欺凌者的權益。教師和家長應正視校園欺凌給學生身心健康帶來的危害，在欺凌行為發生后，不能簡單地訓斥和指責學生，而是應深入了解欺凌行為發生的原因，相互之間多溝通，不能縱容欺凌者，也不能忽視受欺凌者的感受和傷害。同時，由于《中華人民共和國刑法》只規定刑事責任最低年齡，缺乏專門針對實際存在的低齡犯罪的司法制度。而校園欺凌惡性事件給受欺凌者造成傷害后，往往因為欺凌者是學生，普遍存在以教育為主、懲罰為輔，從輕、甚至免除處罰的“司法共識”，致使這些中小學生因不須承擔欺凌行為傷害后果的法律責任而對法律沒有敬畏感。因為這些中小學生不須承擔欺凌行為傷害后果的法律責任而對法律沒有敬畏感。欺凌行為沒有法律底線是導致校園欺凌惡性事件不斷出現的重要原因。5

各種公共媒體不斷報道的頻發的校園欺凌現象，敦促政府采取措施來遏制其惡化，因此，校園欺凌防制機制的構建有其必要性。

（二）議程設置

在問題提出后，政府就有必要針對校園欺凌防制機制的構建做出回應。政府相關機構必須確定將處理哪些問題，決定就哪些事項做出決定。

校園欺凌的主要成因可以從個人、家庭、社會三方面來分析。學生個人方面包含個人性格、青春期特征、個人成績和心理健康教育等一些小的因素。家庭因素是校園欺凌發生的重要原因。研究表明，一般欺負同學的人的家庭表現是缺乏情感溫暖，在小時候毆打別人時并沒有受到嚴厲正規的教育，或者經常被父母打罵作為懲罰;而父母之間的關系往往不好，經常吵架甚至發生家庭暴力。6被欺負者的家庭其實也出現了相同的狀況，家庭中父母都是專制型，缺乏民主的氛圍;父母之間地位的不平等，父母和孩子的關系一直很惡劣等。最后，社會環境的因素是最不穩定的，但人是社會的人，無論怎樣生活都處于社會之中，當前我國正處于社會轉型期，社會中出現了種種亂象，7這就是社會學家涂爾干所提出來的社會的許多方面已經處于不正常，失去規章制度的“失范”概念。隨著學校的開放，社會和學校之間已經沒有密不透風的墻壁，而在社會系統中的學生，沒有高墻的阻隔，只能被動地受到社會不良風氣的影響。

因此，教育部門應該基于這三個方面來決定要處理的問題。1.學生個人方面：應該采納教育和心理學家們的建議，給孩子們做好各層次的心理疏導;2.學校和家庭方面：以家庭為切入點，引進教育心理學家深入家庭中對父母們進行相關輔導，從家庭層面中幫助消除校園欺凌;除此之外，在學校方面更多的是從法學的角度來規范學校制定相應規章制度，明確學校、教師、學生們的責任;3.政府方面：構建建立校園欺凌懲罰機制，最好能效仿日美走上立法層面，讓學生明白校園欺凌不是“小打小鬧”，嚴重的就是違法犯罪。

（三）政策合法化

每一起欺凌事件都牽動著大眾的目光，這些事件都不斷地推動著社會各界對校園欺凌的共同關注，也引起了國家政策制定者的高度重視和關切。2016年4月，國務院教育督導委員會辦公室發布《關于開展校園欺凌專項治理的通知》，要求全國中小學校加強對校園欺凌事件的預防和治理。同年6月，國務院總理李克強就校園暴力問題作出“校園應是最陽光、最安全的地方”的重要批示。同年11月，教育部等9部門聯合出臺《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》，重點強調“三個意見”，包括積極有效預防學生欺凌和暴力、依法依規處置學生欺凌和暴力事件，以及切實形成防治學生欺凌和暴力的工作合力。2017年初，國務院頒布的《國家教育事業發展“十三五”規劃》中也明確提出“構建預防和懲治校園欺凌的有效機制，防范校園惡性安全事件”的要求。2017年4月，國務院辦公廳出臺《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》，指出要切實保障中小學校和幼兒園安全，“建立防控校園欺凌的有效機制，及早發現、干預和制止欺凌、暴力行為，對情節惡劣、手段殘忍、后果嚴重的必須堅決依法懲處。”一系列政策意見的相繼出臺，為切實解決校園欺凌與暴力問題提供了極其重要的行動依據和政策保障。

四、結語與討論

綜合上述分析，校園欺凌防治機制的構建是可用決策過程模型來解釋的。它符合決策過程模型提出的問題確定、議程設置、政策形成、合法化、貫徹和評估的步驟。2016年5月至8月共上報68起校園欺凌事件。政府開始思考政策議程設置。這一事件也佐證了金登教授的觀點，“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結果”8。國務院和教育部雖然對校園欺凌采取了一系列預防與治理的政策方針及措施。建立校園欺凌防治機制是保障學校平穩有序運作的重要基礎，也是校園安全風險防控體系建設的迫切要求。基于以上的敘述，提出如下政策建議：

（一）建立以預防為主的預警機制，對校園欺凌行為進行監測和精準干預

關注和了解學生的特殊個性和心理，排查篩選出潛在的欺凌者和受欺凌者，在輔導干預時也要充分掌握和分析參與欺凌者的家庭成長環境及父母教育觀念，為這些學生提供更多的情感關懷和行為示范，并將輔導干預過程與收集到的信息詳實記錄下來，建立可實時追蹤、基于事實證據的欺凌個案資料和數據庫，以實現對校園欺凌的“精準干預”。對學校相關負責人和前線工作者進行相應的專業培訓，使他們能夠敏銳地捕捉到不良行為的苗頭并及時發現可疑線索，確保能夠在事態惡化之前及時采取正確有效的干預措施。

（二）構建以治理為主的懲治機制，營造依法治校的校園風氣

在校園欺凌事件已經發生的情況下，對未成年人的欺凌行為要保持“零容忍”態度，第一時間終止欺凌事件持續擴散，同時根據事件惡劣性質和欺凌嚴重程度以及客觀后果，對欺凌者依法依規予以處置。盡管對于中小學生的欺凌行為重在教育而非懲罰，但是不同于其他形式的不良行為，欺凌本質上已經構成傷害他人的人身安全和心理健康，所以必須予以懲戒。反欺凌行動應當與校紀校風建設緊密結合。對于欺凌事件的處理，應該執法機關介入的不可遮蔽掩蓋，應該勒令退學的不可留校察看，應該記過處分的不可輕微警告，應該嚴肅道歉的不可敷衍了事。學校管理者要深刻意識到欺凌與暴力行為的危害性，嚴肅校紀校規，營造依法治校、文明守法的學校風氣。

（三）建立協同聯動的校園安全風險防控體系

構筑學生、學校、家庭和社會“多位一體”的安全防護網絡在欺凌事件處置以后，教育政策制定者和學校管理者要建立多方聯動的校園安全風險防控體系，從學生個體、班級、學校、家庭、社區多個層面聯動推進。在學生個體層面，學校管理者要追蹤和了解卷入欺凌者和受欺凌者的思想及行為狀態，既要防止欺凌者進行打擊報復，又要從源頭上遏制欺凌事件持續發生的可能性，如利用替代模仿、角色代入、情感傾訴和行為糾偏等“攻擊替代訓練”使欺凌者深刻了解被欺凌的苦痛，充分認識到欺凌同伴的錯誤性，告知其可能帶來的嚴重后果以及應當切實履行的道德和法律責任。對于受欺凌者而言，則需要通過醫務人員和心理輔導人員進行身心修復，重點培養其良好的心理素質和社會適應能力，提高學生對學校的歸屬感和生活滿意度，避免欺凌事件對其產生深遠的影響。

參考文獻

[1]Thomas.R.Dye Understanding Public Policy 中國人民大學出版社

[2]保羅·A·薩巴蒂爾：《政策過程理論》，彭宗超、鐘開斌等譯，生活·讀書·新知三聯書店，2004年

注釋：

[1]新華社每日電訊 北京中關村二小“校園欺凌”事件追蹤[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/ mrdx/2016-12/12/c_135898064.htm， 2016-12-12.

[2]托馬斯·R.戴伊：《理解公共政策》，彭勃譯，中國人民大學出版社，2004年，第13頁

[3]托馬斯·R.戴伊：《理解公共政策》，彭勃譯，中國人民大學出版社，2004年，第13頁

[4]黃俊輝，徐自強 校車安全條例（草案）》的政策議程分析 《公共管理學學報》2012年7月 第三期 第20頁

[5]http：//www.sohu.com/a/119238680_387092

[6]蘇春景 ， 徐淑慧 ， 楊虎民 . 家庭教育 視角下中小學校園欺凌成因及對策分析[J].中國教育學刊，2016，（11）.

[7]魏葉美 ， 范國睿 . 社會學理論視域下的校園欺凌現象分析[J].教育科學研究，2016，（2）.

[8]約翰·W·金登? 議程、備選方案與公共政策[M]. 北京：中國人民大學出版社，2004