全面推行村“兩委”負責人“一肩挑”面臨的潛在風險及其防范

摘 要：全面推行村兩委負責人“一肩挑”有利于加強黨對農村工作的全面領導和提升鄉村社會治理效能。“一肩挑”雖然具有明顯的制度優勢，但也蘊含著一些潛在風險如助長鄉村治理體系中的“絕對權力”、擠壓村委會的民主自治功能空間、影響國家對鄉村社會的政治整合能力、引發農村新的矛盾等。當前，防范“一肩挑”之潛在風險的路徑主要包括：堅持從本地實際情況出發，不搞“一刀切”;在“一肩挑”選舉過程中，認真貫徹落實黨管干部原則;保障村委會在村黨組織領導下相對獨立運行;健全與“一肩挑”模式相適應的權力監督制約體系。

關鍵詞：黨的領導;村民自治;“一肩挑”;風險

中圖分類號：D262.3 ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）05-0007-08

全面推行村“兩委”負責人“一肩挑”是黨的十九大以來以習近平同志為核心的黨中央為加強黨對農村工作的全面領導、提升鄉村治理效能、推動鄉村振興而作出的一項重大決策。“一肩挑”具有明顯的制度優勢，但是同時也蘊含著一些潛在的風險。在全面推行“一肩挑”模式的新形勢下，我們應當秉承科學理性的態度與精神，以客觀現實為依據，對“一肩挑”模式進行系統深入的研究。本文在闡釋“一肩挑”模式制度優勢的同時，分析推行“一肩挑”模式所蘊含的政治社會風險，探討有效防范和化解風險的方法和途徑，以期為進一步完善“一肩挑”模式的制度設計，落實黨中央關于在村級組織建設中全面推行“一肩挑”的戰略部署提供理論支撐。

一、全面推行村“兩委”負責人“一肩挑”的價值意蘊

全面推行村“兩委”負責人“一肩挑”是黨的十八大以來黨中央為改善農村社會治理而作出的重大體制機制調整，其重要價值主要體現在兩個方面：一是加強黨對農村工作的全面領導，二是提升鄉村社會治理效能。

1.強化村黨組織的領導地位，保證黨對農村工作的全面領導

黨的領導是中國特色社會主義的最大優勢，也是實現鄉村振興的根本政治保證。村黨組織是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部戰斗力的基礎，黨對農村的全面領導在很大程度上是通過村黨組織的領導地位和作用來保證和實現的。從這個意義上說，堅持黨對農村的全面領導，就是要堅持村黨組織在鄉村治理體系中的領導核心地位，切實發揮村黨組織在促進農村經濟社會發展中的領導核心作用。

從現實情況看，實行村民自治以后，村黨組織的領導核心地位被不同程度地削弱。有的村委會片面強調村民自治而否認黨的領導，控制了村中的權力資源，村中的事情完全由村委會決定，黨支部被架空，難以發揮領導核心作用。①調查結果顯示，隨著村民自治的推行，村支書是“一把手”的權力格局已經基本扭轉，村主任在村集體事務中的權力增大，已經接近甚至超過村支書。②這種狀況必然在一定程度上影響村黨組織的領導地位。根據筆者的調查，普通村民中有77.01%的人對當前村黨組織發揮領導作用的情況不滿意或不太滿意，12.5%的受訪者表示實行村民自治以后黨支部在村里的地位相比之前有所降低。③

村民自治對村黨組織領導地位產生的不利影響主要源于兩個方面。一是主觀認識上的誤區。實行村民自治以后，一些人錯誤地認為，村委會（主任）是全體村民投票選出來的，黨支部（書記）只是少數黨員選出來的。因此，村委會（主任）自然應當比黨支部（書記）更權威。如果黨支部書記是“一把手”，那么選舉村委會主任這個“二把手”就沒有實際意義了。二是客觀現實中的矛盾。村黨組織與村委會的關系不順是村民自治實踐中普遍面臨的突出問題，村委會不時產生的“權力沖動”必然會對村黨組織的領導地位形成一定的壓力，增加黨的領導的實現難度。有的村委會以村民自治的名義公開排斥村黨組織的領導，獨攬村務管理大權，將村黨組織的作用限制在黨務范圍之內，村黨組織對村民自治事務的任何參與都會被指責為“黨政不分”“以黨代政”“損害村民自治”。這種情況阻斷了黨的領導與村民自治之間的聯系通道，導致村黨組織的領導地位和領導作用弱化、虛化，使黨對農村的全面領導在很大程度上陷入困境。

為了堅持村黨組織的領導地位，強化村黨組織的領導作用，急需采取一種規范化與可操作性兼具的制度，使村黨組織的領導核心地位顯化和具體化，實用性較強的“一肩挑”制度便成為一種很好的選擇。在“一肩挑”制度下，村支書可以依據其村委會主任身份實現對村委會的直接領導，使黨組織的意圖直接貫徹到村委會工作中，村黨組織的領導核心地位也就通過“一肩挑”制度較好地融入村民自治運行中，有利于堅持和加強黨的領導。④從“一肩挑”制度的相關政策文本看，堅持和加強黨的領導是推行“一肩挑”制度的根本出發點和落腳點。例如，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》在提出“推動村黨組織書記通過選舉擔任村委會主任”之前，特別強調要“強化農村基層黨組織領導核心地位”。《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》提出，加強和改善村黨組織對村級各類組織的領導，健全以黨組織為領導的村級組織體系;全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任。除此之外，中央文件并沒有將“一肩挑”明確界定為村黨組織書記和村委會主任由一個人擔任，而是將“一肩挑”的實現方式和途徑規定為“村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任”。有研究者據此認為，中央大力推進的“一肩挑”并非“兩委”負責人“一肩挑”，而是村黨組織書記“一肩挑”。⑤

2.理順村黨組織與村委會的關系，促進村級治理效能的有效提升

改革開放以來，我國農村經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，但是鄉村治理改革明顯滯后，治理效能普遍不高，有的地方甚至陷入無效治理的困境。2018年中央一號文件提出，鄉村振興，治理有效是基礎。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》再次強調，實現鄉村有效治理是鄉村振興的重要內容。因此，實現鄉村振興，必須著力解決鄉村治理低效或無效的問題。

村黨支部與村委會的關系是影響鄉村治理效能的重要因素。從現實情況看，個別地方的“兩委”關系長期緊張甚至水火不相容。村黨支部和村委會是村民自治條件下村莊治理的主要組織載體，“兩委”關系緊張，不僅會對村級黨組織的權威造成損害，動搖村黨組織在村莊中的領導地位，同時也不利于村民自治制度的健康正常運行，不利于村莊各項治理工作的順利開展，嚴重影響鄉村治理的整體效能。因此，在推進農村改革發展的過程中，黨和政府一直高度重視“兩委”關系問題，將緩解“兩委”的緊張關系作為完善農村基層治理體系、提升基層治理效能的重要途徑。為了解決“兩委”關系這一村民自治中的難題，各地結合實際進行了許多有益的探索，提出并實施了多種不同的解決方案。但是，從綜合效果上看，“一肩挑”的解決方案具有明顯的優勢。因為，“‘兩委之間的矛盾既是組織之間的矛盾也是個人之間的矛盾。很大程度上，組織之間的矛盾是由兩委負責人個人之間的矛盾引發的”⑥。

事實表明，村“兩委”之間的關系在很大程度上取決于村支書與村主任之間的個人關系狀況。一般而言，在書記和主任關系融洽的地方，“兩委”之間即使存在一些矛盾，也比較容易化解，不會導致雙方關系的破裂。因此，解決“兩委”之間的矛盾，關鍵在于消除書記和主任的緊張關系。“兩票制”“分工制”“兩委聯席會議制”等方案雖然都有利于在不同程度上緩和“兩委”之間的矛盾，但是這些方案并不能徹底化解村支書和主任的緊張關系，因而也就不能從根本上解決“兩委”之間的矛盾。與上述方案不同，“一肩挑”通過法定程序從人事制度上將村支書和村主任兩個職位合二為一，徹底消除了導致“兩委”之間關系緊張的根源，為構建和諧的“兩委”關系打下了堅實的組織基礎。在實踐中，一些地方實行“一肩挑”以后，“兩委”關系普遍得到改善，一些因為“兩委”不和而長期擱淺的工作得以順利推進，村莊治理效能得到明顯提升。例如，天津市薊州區通過推行“一肩挑”，從根本上解決了黨政分設容易引起的“一山二虎”“分庭抗禮”問題，從體制上理順了黨組織對村委會的領導關系，使村“兩委”班子能夠團結一心、協調一致、共謀振興。⑦

對“一肩挑”在解決“兩委”矛盾、提升鄉村治理效能方面顯示出的優勢和實效，中央給予了充分認可。近年來，中央對“一肩挑”制度的肯定態度明顯增強。從文件用語上看，2018年以來，中央有關文件使用的是“推動”“大力推進”“全面推行”“應當”等詞匯，而2018年以前使用的是“提倡”“鼓勵和引導”“堅持從實際出發，不搞一刀切”等用語，具有倡導性和選擇性。⑧這種表述上的變化不僅反映了加強村黨組織領導的迫切性，同時也是對“一肩挑”在解決“兩委”緊張關系、提升鄉村治理效能方面實際功效的肯定。

二、全面推行村“兩委”負責人“一肩挑”面臨的潛在風險

實行村“兩委”負責人“一肩挑”具有多方面的積極意義，但是“一肩挑”也蘊含著一些潛在的風險。對此，我們要有清醒的認識并有效加以防范。深入分析推行“一肩挑”制度面臨的潛在風險，對于完善“一肩挑”的制度設計，充分發揮“一肩挑”的制度優勢，實現村級黨組織領導下的村莊有效治理具有十分重要的意義。具體來說，全面推行“一肩挑”面臨的潛在風險主要有以下幾個方面。

1.助長鄉村治理體系中的“絕對權力”的風險

“一肩挑”在一定程度上改變了村莊的權力結構和運行機制，容易助長“絕對權力”，增加基層腐敗的治理難度。

其一，“一肩挑”的制度安排容易加劇村莊公共權力的高度集中。“一肩挑”本質上就是一種集中性的權力結構制度安排。憑借書記和主任的雙重身份，“一肩挑”者很容易將村莊的黨政權力“名正言順”地集于一身，形成“一言堂”的村莊政治格局。過于集中的權力有著強大的擴張力，“在整個體制不變的條件下把黨政大權集于一身，權力必然變得更加不受約束”⑨。在具有集權觀念的“一肩挑”者看來，在其管轄的“領地”，沒有他們不能過問的事，沒有他們辦不成的事，手中的權力不再有邊界，權力的觸角可以延伸到各個與名、利相關的領域。⑩

其二，“一肩挑”模式有可能削弱村莊內部的權力監督制約。“一肩挑”模式在很大程度上改變了村莊內部的權力監督格局，使原有的村黨組織（書記）和村委會（主任）之間的相互監督和制約關系不復存在，“兩委”（負責人）的相互監督制約變成了“一肩挑”者的自我監督約束，權力監督的力度和效能明顯弱化。另外，“一肩挑”還可能在一定程度上導致權責統一的權力約束機制失靈。在實行“一肩挑”的情況下，村民雖然可以通過法定程序罷免村委會主任，但是卻不能將不合格的“一肩挑”者從村書記的職位上直接拉下來。民主問責機制的受阻往往會使權力不受約束的狀況加劇，從而助長濫用權力和腐敗現象的發生。

2.擠壓村委會的民主自治功能空間的風險

村民自治是我國憲法規定的一項基本政治制度，是中國特色社會主義政治制度的重要組成部分，也是新時代構建鄉村治理新體系的重要基礎。在村民自治的制度設計中，村黨組織和村委會是兩個關鍵的治理主體，前者是村民自治的領導核心，代表執政黨行使領導權;后者是村莊事務的管理中心，代表村民行使自治權。“一肩挑”通過村支書和村主任兩個職務由一個人兼任的人事制度安排，在有效化解“兩委”矛盾的同時，也可能會在某種程度上模糊或淡化村級黨組織和村委會兩個權力主體之間的組織和功能界限，加之在領導者個人與組織之間實際存在的“等號”，使村黨組織能夠“名正言順”“理直氣壯”地指揮、控制甚至直接取代村委會，包辦村民自治的具體事務管理。例如，某地方黨委組織部門就公開宣稱，“一肩挑”的全面實現，意味著黨組織可以直接行使對村務的管理職能。B11村委會在黨組織的領導下依法獨立自主地開展工作，是村民自治機制正常運行的重要標志。如果村黨組織包辦村莊的各項公共事務，取代村委會直接扮演村莊“當家人”的角色，將村委會實際變成村級黨組織的附屬機構，甚至完全當作一種政治擺設，村委會基層群眾性自治組織的政治屬性以及代表村民行使自治權的職能作用就無法體現。這既不符合村民自治制度的本質要求，也與構建以自治為基礎的鄉村治理新體系的農村基層政治建設目標相悖。

3.影響國家對鄉村社會的政治整合能力的風險

鄉村振興離不開國家的大力扶持和推動。從一定意義上說，實現鄉村振興的過程就是國家對鄉村社會進行整合的政治發展過程，也是鄉村社會不斷融入國家現代化發展大潮的過程。鄉村政治整合的直接目標和基本標志是國家意志在鄉村社會的順利貫徹落實，鄉村政治整合是否能夠實現以及能夠在多大程度上實現，與國家的政治整合能力密切相關。

影響國家對鄉村的政治整合能力的因素是多方面的，其中，在國家與村干部之間建立和保持穩定可靠的委托—代理關系具有十分重要的意義。在現行體制下，國家意志在村莊社會的貫徹落實主要是通過國家與村干部之間的委托—代理關系實現的，這種委托—代理關系越是緊密，國家對鄉村的政治整合能力就越強，政治整合效果就越有保障。

國家與村干部之間的委托—代理關系不是天然形成的，需要一定的政治和組織機制自覺構建，也需要依靠適當的政治和組織機制來維系和強化。在實行村民自治以前，國家通過普遍的干部任命機制構建了其與村干部之間的委托—代理關系并且借助這種特殊的關系影響和控制村干部的公務行為，從而保證了國家意志在村莊的順利貫徹落實。

村民自治的正式實施使國家與村干部之間的委托—代理關系發生了一些明顯的變化，其中之一便是原來統一肩負國家代理人職責和使命的村干部隊伍出現了“村莊當家人”和“國家代理人”的分野。一般認為，根據《村委會組織法》的規定，以村委會主任為代表的村委會干部的角色定位不應該是“國家代理人”，而應該是“村莊當家人”。因此，國家與村干部之間的委托—代理關系賴以形成和維系的政治和組織機制的重要性也自然有所降低。這種思想認識反映在實踐中，表現為一些地方的基層黨委和政府在尊重民主選舉權利的名義下有意無意地放松了對村委會選舉的領導，導致國家對村委會干部的影響力和控制力式微，選票成為能否成功當選村委會干部的唯一決定因素。在這種情況下，國家與村委會干部之間的委托—代理關系的基礎不復存在，國家對鄉村社會的政治整合能力也將因為委托—代理關系的這種削弱而受到影響。因為，村委會選舉的目的是選擇“村莊當家人”而不是“國家代理人”。因此，絕對自由的村民選舉很難在國家與村干部之間構建起穩定的委托—代理關系。

“一肩挑”制度將村委會的民主選舉機制引入黨內并且在村委會選舉與黨支部選舉之間建立起聯動機制。在這種情況下，民意不僅成為當選村委會主任的決定因素，也成為出任村黨組織書記的實際決定因素，上級組織直接決定村黨組織書記人選的機制逐漸發生改變，村黨組織書記一定程度上由原來的“委任領導者”轉變為“民選領導者”。而隨著村黨組織書記選舉中的這種“國退民進”的變化，實際肩負“國家代理人”使命的村黨組織書記的政治角色意識也將在一定程度上淡化。因為，將民選機制引入黨內的核心要義在于擴大黨組織的民意基礎，增強黨組織行使公共權力的政治合法性，而不是構建和鞏固國家與村干部之間的委托—代理關系。而一旦國家與村黨組織之間的委托—代理關系發生動搖，國家對農村社會的控制整合能力就將失去最后的保障，這不僅會導致國家與村莊的關系緊張，影響國家政治整合目標的實現，而且會損害村莊的長遠發展利益。

4.引發農村新的矛盾的風險

由于主觀認識和客觀條件的影響，全面推行“一肩挑”也可能會引發一些新的矛盾和不穩定因素，主要表現在以下兩個方面。

其一，增加村民的不滿情緒。在全面推行“一肩挑”的政策背景下，實現“一肩挑”是基層黨委政府必須完成的一項剛性政治任務，基層干部對推行“一肩挑”也具有很高的認同度和很強的使命感。但是，“一肩挑”制度的民意基礎還不夠牢固，不少村民對“一肩挑”的制度安排并不認同，擔心“一肩挑”會導致村莊內部權力過度集中，進而造成干部專權和腐敗滋生現象。一些地方的基層黨委政府為了完成“一肩挑”的政治任務，強勢介入村莊選舉過程，甚至公然損害村民的民主選舉權利。村民則會通過多種方式抵制“一肩挑”的推行，尤其是在上級為了實現“一肩挑”而迫使得到村民廣泛認可的非黨員村主任“讓位”的情況下，村民的不滿情緒會急劇增加。

其二，引發“利益受損者”的抗爭。從某種意義上講，推行“一肩挑”的過程實際上是按照新的規則重新配置村莊公共權力的過程，也是在現任村莊領袖和繼任村莊領袖之間進行利益調整的過程。在這個過程中，村莊領袖原有的利益格局必然會被打破，導致一定程度的利益失衡，最突出的表現是一部分現任村莊領袖被迫退出村莊權力中心，成為權力整合過程中的“利益受損者”。村書記和村主任并行選舉的分設制雖然也可能導致村莊領袖的利益失衡現象，但發生概率和嚴重程度都比較有限。“一肩挑”的選舉規則明顯加劇了村莊領袖的利益失衡狀況，因為“或因現任村支書缺少群眾基礎在村主任競選中失利而被迫放棄村支書一職，或因現任村主任不具備正式黨員身份而不能參選村主任，都會打破原有利益格局”B12。調查顯示，“一肩挑”選舉規則下的“利益受損者”占有相當大的比例。例如，某地2018年的村級組織換屆中，有500多名非黨員村委會主任卸任正職崗位，占比超過當地全部村委會主任崗位的50%。B13如果加上因為“一肩挑”選舉規則的限制而卸任的村支書，“利益受損者”的隊伍規模會更大。在“利益受損者”當中，雖然確有因政治覺悟高等原因而真心擁護“一肩挑”政策并能夠平靜接受利益調整結果的人，但心有不甘、心懷不滿的人也絕非個別現象。那些有能量、有運作技巧的利益受損干部以及他們的支持者必然會采取各種方式進行抗爭，成為阻礙“一肩挑”選舉和制度正常運行的主要力量，甚至會引發大規模信訪和群體性沖突等惡性事件，嚴重影響農村的社會穩定。B14

三、防范“一肩挑”制度之潛在風險的途徑

為了充分發揮“一肩挑”模式的制度優勢，降低制度推行過程中的政治風險，我們應當高度重視全面推行“一肩挑”制度可能帶來的負面影響，積極探索防范“一肩挑”制度之潛在風險的有效方式和途徑。

1.堅持從本地實際出發，不搞“一刀切”

減少和降低“一肩挑”制度的政治風險，應當避免“一刀切”式地推行“一肩挑”，堅持實事求是、從實際出發的原則，根據村莊的具體情況決定是否實行“一肩挑”以及如何實行“一肩挑”。為此，需要客觀分析村莊實行“一肩挑”的必要性和可行性。從必要性方面來說，應該對“一肩挑”的政策目標需求有正確的認識和客觀的評估。“一肩挑”的政策目標需求蘊含在該制度所要解決的主要矛盾和問題之中。如前所述，推行“一肩挑”的主要動因和目的在于在加強黨的領導的前提下有效化解“兩委”之間的矛盾，緩和“兩委”之間的緊張關系，進而促進村莊治理效能的提升。因此，在具體的制度實踐中，應當從村級黨組織的領導地位、“兩委”之間的關系狀況以及村莊治理的實際效能等方面全面分析“一肩挑”的制度需求和必要性。如果書記主任分任制條件下的村莊治理體系運行良好，村黨組織的領導核心作用和村委會的自治功能均得到充分體現和發揮，“兩委”關系和諧，村莊各項事業發展順利，就沒有理由改變村莊現有的治理格局。在這種情況下，推行“一肩挑”不僅無助于實現“一肩挑”制度的政策目標，而且有可能導致適得其反的效果。從可行性方面來說，“一肩挑”制度的順利推行和有效運行需要具備一定的條件，包括人才條件——村莊當下是否有符合任職條件要求、能夠擔負“一肩挑”之重任的合適人才;民意條件——推行“一肩挑”制度是否具有廣泛的群眾基礎，村民是否普遍認同和支持在本村實行“一肩挑”;等等。在條件不成熟的情況下硬性推行“一肩挑”，即便在形式上實現了“一肩挑”，也難以真正有效發揮“一肩挑”制度的功能，反而會留下諸多隱患，影響村莊治理的整體效能。因此，推行“一肩挑”不僅應當考慮制度的必要性，同時也應當考慮制度的可行性。對于有“一肩挑”的政策推行需求但目前還不具備必要條件的村莊，基層黨委和政府不應匆忙地推行“一肩挑”，而應當積極創造條件，為今后推行“一肩挑”做好準備。

2.在“一肩挑”選舉過程中，認真貫徹落實黨管干部原則

民主選舉是實現“一肩挑”的正當法律程序，通過民主選舉程序實現“一肩挑”，有助于從整體上增強村莊正式領袖的政治合法性。但與此同時，隨著村莊領袖民選權重的增加，國家與村干部之間的委托—代理關系的保障機制存在被削弱的風險，突出表現為基層黨組織在選舉中的領導作用逐步弱化，對選舉過程與結果的影響力與控制力明顯降低，“一肩挑”選舉在某種程度上變成了村民“絕對自由”的選舉。這種情況從表面上看似乎是村民民主權利的進一步擴大，但從本質上看，它既不符合國家的整體利益，也不符合村民的根本利益，更不是實行“一肩挑”政策所應當付出的政治代價和所能夠承擔的政治成本。如前所論，國家與村莊領袖之間的委托—代理關系是國家對鄉村社會進行有效政治整合的重要條件，也是農村基層民主政治建設的題中應有之義。根據相關選舉規定，恪守與國家之間的委托—代理關系，忠實執行黨和國家的意志，是“一肩挑”者必須具備的最基本的政治素質和任職條件，而這一規定的具體執行和落實，需要在民主選舉中堅持黨管干部原則，具體來說，就是黨和政府應當以適當方式依法有序地介入“一肩挑”的民主選舉過程，在保證當選者的政治素質方面發揮宣傳引導和監督把關作用。

針對實踐中暴露出來的問題，在民主選舉中貫徹落實黨管干部原則，需要從以下兩個方面著力。

其一，基層黨委政府應當切實履行領導、組織和監督“一肩挑”選舉的法定職責。根據相關法律法規的規定，基層黨委政府對村級“兩委”選舉負有領導、組織和監督等職責。只有基層黨委政府切實履行法定職責，才能在國家與村干部之間構建穩定可靠的委托—代理關系，保證“一肩挑”干部認真貫徹執行黨和國家的意志。近年來，有些地方出現了“兩委”換屆選舉后國家與村莊之間的關系趨于緊張，國家的法律法規和黨的方針政策在村莊貫徹執行受阻的現象，這在很大程度上與基層黨委政府沒有認真履行領導、組織和監督村莊選舉的法定職責從而導致國家與村干部之間的委托—代理關系松動有關。改變這種狀況，一方面，農村基層干部需要樹立正確的思想觀念，全面充分地認識和理解基層黨委和政府履行領導、組織和監督村莊民主選舉職責的必要性、合理性與正當性;另一方面，應當加強上級組織對基層黨委和政府在村級選舉中履職情況的監督檢查，及時發現和彌補工作中的漏洞，嚴肅查處失職瀆職行為。

其二，完善“一肩挑”的選舉制度，在保障村民民主選舉權利的前提下，進一步加強基層黨組織和政府在“一肩挑”選舉中的話語權和影響力。從現實情況看，我國村莊民主選舉制度呈現出村民的自主性日益增強，國家的參與度和控制力逐漸降低的趨勢。以村委會選舉中的候選人提名制度為例，《村民委員會組織法》正式頒布實施之前，許多地方明確規定村委會選舉可以由基層黨組織提名候選人，有的地方甚至規定村委會選舉的候選人只能由村黨支部或鄉鎮黨委政府推薦。此外，基層黨組織在正式候選人的確定過程中也擁有相當大的話語權和影響力，有的地方規定由村黨支部從初步候選人中確定正式候選人，向村民大會推薦，提請村民大會依法選舉。1998年《村民委員會組織法》正式頒布實施以后，情況發生了改變，在強調程序中立和選舉民主性的名義下，黨組織的提名權被取消。現行《村民委員會組織法》第15條明確規定：“選舉村民委員會，由登記參加選舉的村民直接提名候選人。”此外，有些地方還明確規定村委會選舉可以采取“海選”方式進行，即不經過提名候選人的環節，由選民直接投票選舉村委會的選舉方式。在實行“海選”的情況下，國家與村干部之間的委托—代理關系在很大程度上失去了保障。因此，從完善委托—代理關系構建機制、增強國家政治整合能力的意義上說，應當進一步完善“一肩挑”的相關選舉制度，在充分保障村民民主選舉權利的同時，合理放寬對黨和政府參與“一肩挑”選舉的過度限制，增強基層黨組織和政府在“一肩挑”選舉中的話語權和影響力。

3.保障村委會在村黨組織領導下相對獨立運行

其一，轉變思路，科學劃分“兩委”的職權。村委會相對獨立運行的基本前提是“兩委”之間有明確合理的職責分工。如果“兩委”之間的職責沒有明確的界限，村委會的相對獨立運行就缺乏制度依據和保障，村黨組織很容易憑借其實際的優勢地位隨意限制和擠壓村委會的作用空間，甚至使村委會的運行完全受控于黨組織，以黨組織的領導權“吸收”或取代村委會的自治權，導致村民自治制度的虛化和空轉。

筆者認為，盡管面臨實際困難，我們仍然不能放棄合理劃分“兩委”職權的探索和努力。因為，“科學合理的黨政之間的職責分工，是構建中國特色黨政關系的重要方向”B15，是處理村級黨政關系繞不開的問題，也是保障村委會依法行使自治權必須具備的前提條件。實際上，從職權劃分的角度來體現和保障村委會的相對獨立運行并非一項不可能完成的任務，關鍵是轉變思路。依筆者之見，村務管理職權大致上可以分為村委會的專屬職權和村“兩委”的重疊職權。從理論上講，村委會的專屬職權主要是指那些具有執行性、事務性的職權，如召集村民會議、發放誤工補貼、開具有關證明等等。這些具體的工作職責本來應由村委會獨立承擔，但是在一些地方卻被村黨支部包辦代替，一個重要原因就是村委會專屬職權缺乏明確的制度依據。解決這個問題，可以根據《村委會組織法》的相關規定，通過制定村委會的權力清單和責任清單，將辦理村民自治具體事務的工作職責明確納入村委會專屬職權的范圍，這樣有利于加強對村黨組織“以黨代政”行為的制度約束和村委會相對獨立運行的制度保障。

村委會行使的職權中除了專屬職權外，還有一些職權與村黨組織的領導權存在一定的交叉重疊關系，這些職權很難從事權范圍的角度進行明確的權限劃分。比如對《村委會組織法》第24條所列舉的管理事項，村委會和村黨組織均負有一定的管理職責。對于這種需要“兩委”共同作用、具有重疊性質的職權，可以通過合理設定“兩委”參與職權行使的方式和程序，從運行環節和程序上進行適當分解，為村委會的相對獨立運行提供進一步的空間，實現村黨組織的領導功能與村委會的自治功能的有機結合。例如，村莊公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案是村務管理中的“重要事項”，既涉及村委會的職權范圍，又涉及村黨組織的職責范圍，屬于“兩委”的重疊職權。為了體現“兩委”的相對獨立作用，可以從程序上將此項職權分解為具體的運行步驟和環節，比如提出建議、擬訂方案、研究討論、作出決定等，由村委會和村黨組織以及村民會議分別承擔。

其二，改進村級黨組織對村委會的領導方式，強化村黨組織通過村民會議等組織形式領導村委會的體制機制。村民自治制度的本質規定性要求為村委會提供必要的獨立運行空間，保障村委會依法行使自治權。“作為村莊政治最重要的利益相關群體，村民能真正享有自治權力的一個前提條件就是，選舉產生的村委會需要在一定程度上擺脫基層政府和村黨支部的意志而獲得獨立運作的空間。”B16

因此，需要改變黨組織直接控制指揮村委會的村莊治理格局，減少村黨組織對村委會履職活動的直接干預，建立健全村黨組織通過村民會議等自治組織的傳導作用實現對村委會的有效控制的領導機制。根據《村委會組織法》等法律法規的規定，村民會議是村民實行民主自治的基本形式，是村莊治理體系中的最高權力機構，享有村莊公共事務的最終決策權，有權撤銷或者變更村委會不適當的決定。村委會是村民會議的執行機構，對村民會議負責并報告工作，接受村民會議的監督。村民會議與村委會之間的這種關系構成了村民自治的核心機制，是村民自治正常運行的根本標志，它為正確處理村“兩委”之間的關系提供了有效的途徑。一方面，通過加強對村民會議的領導，可以確保村黨組織對村委會的有效領導，同時增強村黨組織領導的合法性;另一方面，村黨組織通過村民會議機制實現對村委會的領導，有利于減少黨組織對具體村務管理的直接干預，增強村委會履職行為的相對獨立自主性。因此，村黨組織應當注重通過村民會議實現黨組織的領導，建立起與村民自治相適應的黨組織領導體制。B17

4.健全與“一肩挑”模式相適應的權力監督制約體系

根據實行“一肩挑”以后村莊權力結構和運行機制的變化，進一步完善村莊公共權力的監督制約體系，不斷提升權力監督制約的整體效能。

其一，重塑“一肩挑”的內部監督制約機制。實行“一肩挑”以后，基于“二元權力結構”的監督制約功能明顯弱化，導致村莊權力監督制約體系的整體效能降低。因此，加強對“一肩挑”干部的監督制約，需要重塑村級組織內部的權力監督制約機制，彌補因“二元權力結構”的改變所導致的村級組織內部監督制約功能虧損。一是要進一步明確村級組織成員的內部分工和職責權限，建立健全村級組織成員依法依規履職行權的保障機制。在組織成員之間進行合理的分工，明確劃分組織成員的職責權限，可以在一定程度上防止“一肩挑”者獨攬大權、獨斷專行。從現實情況看，目前村級組織內部雖然有大致的分工，但每個組織成員的具體職責權限并不是十分明確，尤其是缺乏相應的職責權限的運行保障機制。二是要加強領導班子對“班長”的監督制約，關鍵是要切實解決作為“班長”的“一肩挑”干部的“一言堂”問題。為此，需要從制度和法律上規范“班子”和“班長”的權力關系，重點是必須明確“班子”集體領導和“班子”個人負責的權責界限。目前村級組織領導班子與“班長”的權力關系尚未理順，無論是職責權限，還是權力運行程序，都還存在不少問題，在很大程度上影響和限制了領導集體對“班長”的監督制約功能的發揮。

其二，健全和強化“一肩挑”的外部監督制約體系。村莊權力的外部監督主要是指村務監督委員會的監督、上級黨政和司法部門的監督、村民問責監督。實行“一肩挑”以后，村級組織的內部監督制約機制明顯弱化。因此，健全外部監督制約體系，對于提升村莊權力監督制約的整體效能具有十分重要的意義。首先，要建立健全村務監督委員會制度，切實增強村務監督委員會的權威性，有效提升其監督能力。一是要進一步明確村務監督委員會的法律地位、職責權限、監督方式和監督手段，規范村務監督委員會的工作流程;二是要建立健全村務監督委員會的組織運行保障制度，根據當地的實際情況，為村務監督委員會正常開展工作提供必要的物質條件;三是要創新村務監督委員會的工作機制，增強村務監督委員會的監督效能。其次，要強化鄉鎮黨委和政府對村莊權力運行的監督責任，完善和落實各項監督管理制度。目前鄉鎮黨委和政府對“一肩挑”干部的監督普遍存在“寬、松、軟”的問題。改變這種狀況，關鍵在于進一步強化鄉鎮黨委和政府的監督責任。一是要明確鄉鎮黨委政府主要負責人是監督“一肩挑”者的第一責任人，促使鄉鎮黨委政府將對“一肩挑”的監督擺在重要工作日程;二是要細化監督職責，明確責任分工，建立健全科學有效的監督工作流程;三是要建立健全鄉鎮黨委政府履行監督責任情況報告制度和信息公開制度，增強鄉鎮黨委政府權力監督工作的透明度;四是要加強上級黨政部門對鄉鎮黨委政府履行監督職責情況的監督檢查。最后，要進一步完善村民自治的罷免制度，充分發揮罷免制度的民主監督功能。罷免是村民對村干部進行民主監督的有效途徑和手段。目前罷免制度的監督作用還沒有得到充分有效的發揮，這既與村民民主監督意識不強有關，也與現行的罷免制度不完善有關。充分發揮罷免制度在“一肩挑”的權力監督中的作用，需要從罷免動議的提出與受理、罷免權的行使程序、罷免權的監督保障等方面進一步完善村民自治的罷免制度。B18

注釋

①常成成：《村民自治背景下農村黨組織與村委會的矛盾與出路》，《理論導刊》2009年第1期。

②葉靜怡、付明衛：《村支書在村委會兼職對村民自治效果的影響——基于民政部全國村民自治抽樣調查的分析》，《學習與探索》2012年第6期。

③姚銳敏：《鄉村治理中的村級黨組織領導》，中國社會科學出版社，2004年，第33頁。

④B12B14程同順、史猛：《推進村級組織負責人“一肩挑”的條件與挑戰——基于P鎮的實地調研》，《南開學報》（哲學社會科學版）2019年第4期。

⑤⑧易新濤：《村黨組織書記“一肩挑”的生成邏輯、內涵解析和實施指向》，《探索》2000年第4期。

⑥邵娜：《農村兩委“一肩挑”治理模式的生成背景與運行優勢》，《農家參謀》2019年第14期。

⑦B11B13中共天津市薊州區委組織部：《關于全面推行村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”的調查與思考》，《求知》2019年第11期。

⑨王長江：《鄧小平對黨政關系的思考及其啟示》，《科學社會主義》2014年第3期。

⑩王鳳鳴、陳海英：《論權力集中與權力制約》，《理論探討》2014年第5期。

B15崔言鵬、高新民：《中國特色黨政關系構建的理論背景、歷史進路和新趨勢》，《理論導刊》2018年第8期。

B16劉明興等：《村民自治背景下的“兩委”分工問題分析》，《中國農村觀察》2009年第5期，第74頁。

B17張長立：《村民自治過程中村黨組織與村委會關系的沖突與協調》，《江蘇社會科學》2009年第6期。

B18丁國民：《村民自治罷免權的行使路徑選擇——從選舉罷免到自主罷免》，《華中農業大學學報》（社會科學版）2011年第5期。

責任編輯：文 武

Abstract：The overall implementation of the "multi-task" of the leaders of the two village committees is conducive to strengthening the Party′s overall leadership of rural work and improving the efficiency of rural social governance. Although "multi-task" has obvious institutional advantages， it also contains some potential risks， such as encouraging the "absolute power" in the rural governance system， squeezing the functional space of democratic autonomy of the village committee， affecting the country′s political integration ability in rural society， and triggering new contradictions in rural areas. At present， the ways to prevent the potential risks of "multi-task" mainly include： insisting on proceeding from the local actual situation and not engaging in "one size fits all"; conscientiously implementing the principle of the Party in charge of cadres in the process of "multi-task" election; ensuring the village committee relatively independent under the leadership of the village Party organization; improving the power supervision and restriction system.

Key words：the leadership of the Party; Villagers′ autonomy; "multi-task"; risk