觀點與經(jīng)驗視角下新時期發(fā)展普惠性學(xué)前教育的路徑分析

趙晨如

【摘要】我國學(xué)前教育事業(yè)已經(jīng)取得了舉世矚目的成就，在“十四五”開局之年，建黨一百周年之際，普惠性學(xué)前教育的完善發(fā)展也踏上了新的征程。文章從宏觀視角分析了普惠性學(xué)前教育發(fā)展的成就和現(xiàn)實困難，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)了可能的對策。

【關(guān)鍵詞】普惠教育;學(xué)前教育;觀點經(jīng)驗;對策路徑

一、普惠性原則與基礎(chǔ)

學(xué)前教育的普惠性原則，就是要大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育資源，安全，適用，廣覆蓋，保基本。具體說來有七項舉措：進一步壯大已有的公辦幼兒園;不斷建設(shè)新的公辦幼兒園;條件合適的民辦園轉(zhuǎn)為新的公辦幼兒園;促進更多的民辦園、私有園轉(zhuǎn)為收費更加合理的普惠性幼兒園;對于那些高收費的盈利性的幼兒園也要有所限制;對于家庭經(jīng)濟困難的兒童、孤兒、殘疾兒童實施學(xué)前教育資助制度;某些地區(qū)試點實行免費學(xué)前教育制度。

堅持政府主導(dǎo)和吸納社會力量參與是發(fā)展普惠性學(xué)前教育的基礎(chǔ)。前者是由學(xué)前教育的特點和性質(zhì)決定的，因為學(xué)前教育關(guān)系面廣，基礎(chǔ)性強，輻射影響力大，且關(guān)系到國家的未來和希望。鼓勵、支持和規(guī)范社會力量參與占次要地位，卻是至關(guān)重要的。教育要發(fā)展，必須要確保教育有活力和創(chuàng)新。在創(chuàng)新發(fā)展方面，社會力量的參與，對以政府為主體的更多普惠園的活力發(fā)展以及教育質(zhì)量的提升有重要作用。鼓勵和支持社會力量辦園，是國家一貫堅持的政策導(dǎo)向。

二、發(fā)展成就與經(jīng)驗借鑒

黨的十八大以來，隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》和三期學(xué)前教育三年行動計劃的實施，我國學(xué)前教育資源短缺局面得到扭轉(zhuǎn)，截至2020年底，全國幼兒園達32.7萬所，在園幼兒4784.5萬人，分別比2016年增加了9.7萬所、370.6萬人，增長率為42.2%和8.4%。全國學(xué)前三年毛入園率達到85.2%，比2016年提高了7.8個百分點，學(xué)前教育普及率大幅提升。自2011年以來，財政部會同教育部等有關(guān)部門支持各地先后實施了三期學(xué)前教育行動計劃，重點支持地方擴大普惠性學(xué)前教育資源。2011至2020年，中央財政累計安排支持學(xué)前教育發(fā)展資金1520億元。

21世紀(jì)以來，歐洲國家不斷完善學(xué)前教育質(zhì)量指標(biāo)與評估體系，通過認(rèn)證評估學(xué)前教育機構(gòu)提供的服務(wù)是否符合相關(guān)法律法規(guī)及最低國家標(biāo)準(zhǔn)，如德國和捷克等國家，對幼兒教師的最低學(xué)歷要求為本科，法國已經(jīng)將要求提升至碩士。2015年，英國、法國、德國、丹麥等國家積極落實歐盟重點推進的0～6歲“保教一體化”政策，即從中央到地方，整合托幼管理體系，由教育主管部門統(tǒng)一管理，制定和完善一體化的國家學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)體系。除此之外，歐洲各國還通過增加財政投入，增加免費的學(xué)前教育學(xué)時供給，對處境不利家庭幼兒進行補貼與支持，立法明確幼兒的權(quán)利和對處境不利兒童進行重點保障等舉措來落實普惠性學(xué)前教育。

三、現(xiàn)實困難與發(fā)展瓶頸

（一）兩少兩低

即城區(qū)公辦幼兒園資源較少，普惠性民辦幼兒園認(rèn)定數(shù)量少，農(nóng)村幼兒園標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)落實標(biāo)準(zhǔn)低，非事業(yè)編幼師待遇偏低。

（二）三不一致

即建園標(biāo)準(zhǔn)不一致、收費標(biāo)準(zhǔn)不一致和師生配比不一致。一些民辦幼兒園不能滿足國家幼兒園建園標(biāo)準(zhǔn)，辦園規(guī)模不大，投資少，造成布局簡單，條件簡陋。室內(nèi)布置單調(diào)，沒有各種自然角，幼兒手中缺乏必要的玩具，動手材料太少;幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一規(guī)范，同級公立幼兒園之間收費存在差距，城鄉(xiāng)之間存在差異，私立幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)更是參差不齊;幼兒園教師數(shù)量不足，待遇偏低，專業(yè)素質(zhì)不高。

（三）四重困難

全國政協(xié)委員、北京師范大學(xué)劉焱教授認(rèn)為，當(dāng)前普惠性學(xué)前教育發(fā)展主要面臨普惠性學(xué)前教育資源不足、家庭分擔(dān)成本比例高、教育不夠公平及公辦幼兒園財政撥款制度不合理四重困境。

各地對普惠性民辦幼兒園的扶持與管理措施，主要采取限價策略，財政補助停留在以獎代補階段，對普惠性民辦幼兒園的扶持力度過小且隨意性較大。

學(xué)前教育成本，家庭分擔(dān)總體比例過高。以2016年為例，與同樣屬于非義務(wù)教育的普通高等學(xué)校和普通高中階段相比，學(xué)前教育階段家長成本分擔(dān)的比例分別是其他兩階段家長分擔(dān)比例的2.23倍和3.85倍。

公辦幼兒園有穩(wěn)定的政府資金投入，軟硬件都有較大的改善，教育質(zhì)量不斷提高，且收費低。普惠性民辦幼兒園政府投入少且不穩(wěn)定，加劇了“入公辦幼兒園難”。

現(xiàn)行公辦幼兒園財政撥款制度需要改善。學(xué)前教育階段一直采用以公辦幼兒園教職工編制數(shù)為依據(jù)的財政撥款方式，各地落實公辦幼兒園教職工編制困難，眾多幼兒園在崗教師沒有編制，以編制為依據(jù)的財政性經(jīng)費撥款方式受阻，在編教師和非在編教師“同工不同酬”，收入待遇差距懸殊，影響幼兒園教師隊伍的建設(shè)與發(fā)展。

四、努力方向與對策路徑

（一）以城鄉(xiāng)兼顧為出發(fā)點均衡增量

學(xué)前教育對國計民生作用的有效發(fā)揮，不僅取決于數(shù)量的增長，而且取決于資源分配的公平程度。應(yīng)對一些地方學(xué)前教育非均衡發(fā)展模式進行糾偏，參照義務(wù)教育均衡發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，配置包括園所建設(shè)、師資和玩教具等各種資源，加快扭轉(zhuǎn)差距擴大的趨勢。

一是要增加城區(qū)公辦幼兒園數(shù)量。出臺并嚴(yán)格參照各地《教育局城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理辦法》，采取有效措施。對現(xiàn)有的小區(qū)，幼兒園要收歸公辦管理或辦成普惠性幼兒園;對以后城區(qū)新建小區(qū)，要充分考慮二胎政策帶來的幼兒數(shù)量增長，規(guī)劃時預(yù)留出幼兒園建設(shè)用地，并按照人口比例配建達省基本辦園條件標(biāo)準(zhǔn)的幼兒園，建成竣工驗收合格后移交給教育行政部門，辦成公辦幼兒園。

二是在分配學(xué)前教育資金時，繼續(xù)加大對鄉(xiāng)村尤其是貧困地區(qū)的支持力度，逐步改善辦園條件。財政和教育部門切實發(fā)揮統(tǒng)籌作用，科學(xué)規(guī)劃幼兒園布局，深化體制機制改革，堅持公辦民辦并舉、多種形式擴大普惠性學(xué)前教育資源，向鄉(xiāng)村和發(fā)展相對落后地區(qū)傾斜。

三是降低普惠性民辦園認(rèn)定門檻，提高普惠性民辦園補貼標(biāo)準(zhǔn)，進一步調(diào)動民辦園申請普惠性幼兒園認(rèn)定的積極性。

（二）以幼師隊伍建設(shè)為突破口穩(wěn)定提質(zhì)

增量提質(zhì)是學(xué)前教育供給側(cè)改革的核心要義，擴大普惠性幼兒園受益面的同時，也必須穩(wěn)步提升教育質(zhì)量。師資隊伍是影響普惠性民辦幼兒園教育質(zhì)量和發(fā)展的最重要因素。在2021年全國兩會上，全國人大代表、北京師范大學(xué)中國教育政策研究院執(zhí)行院長張志勇說道：“建設(shè)高質(zhì)量專業(yè)化幼兒教師隊伍，還需要健全民辦幼兒園教師工資和社會保障機制，逐步縮小公民辦、在編與非在編教師的工資待遇差距，逐步做到同工同酬。”以北京市為例，緊緊抓住幼兒園教師隊伍建設(shè)這個“牛鼻子”，加大轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和招聘力度，擴大市屬高校學(xué)前專業(yè)招生規(guī)模;進行全員輪訓(xùn)，培訓(xùn)對象從在崗的幼兒園園長、專任教師、保育員到所有工作類別的職工;此外，全方位提高教師素質(zhì)，完善學(xué)前教育教研體系，分享教學(xué)資源。構(gòu)建市、區(qū)、園三級教研共同體網(wǎng)絡(luò)，區(qū)域內(nèi)教研覆蓋各級各類幼兒園，區(qū)域之間教研手拉手，充分發(fā)揮教研對提升辦園質(zhì)量和水平的作用。

（三）以堅持普惠為總原則完善投入

2017年，我國以僅僅4.6%的財政教育經(jīng)費支撐了接近80%的學(xué)前教育普及，保障能力明顯不足。隨著我國出生人口持續(xù)下滑，小學(xué)階段入學(xué)人數(shù)也將呈現(xiàn)下降趨勢，學(xué)位甚至?xí)a(chǎn)生空額。可將財政性教育經(jīng)費中義務(wù)教育投入比例適當(dāng)調(diào)整用于發(fā)展學(xué)前教育。如果能夠?qū)逃度雰?nèi)部結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，總體上并不會對教育財政支出形成太大增量壓力。家庭也應(yīng)合理分擔(dān)學(xué)前教育支出，但對于相對落后地區(qū)以及家庭經(jīng)濟困難等群體，政府應(yīng)加大幼兒資助力度，確保其享受普惠性學(xué)前教育服務(wù)。從長期看，應(yīng)建立以公共財政投入為主的學(xué)前教育成本分擔(dān)機制，打破辦園體制和收費制度之間的簡單關(guān)聯(lián)，建立合理的定價機制，收費標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)切實考慮實際辦園成本，要充分考慮家長承受能力、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等因素。

（四）以多措并舉為指向標(biāo)調(diào)整思路

應(yīng)盡快把普惠性學(xué)前教育納入基本公共服務(wù)范疇，制定普惠性學(xué)前教育基本公共服務(wù)的供給標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園一體化發(fā)展。采取綜合手段，鼓勵民辦園提供普惠性服務(wù)。

對于非營利性的普惠性民辦園，收費不宜高于同類公辦園水平，但在場地、投入等支持政策上應(yīng)盡可能與公辦園一視同仁。在科學(xué)核算生均成本基礎(chǔ)上，建立合理的成本分擔(dān)機制，綜合采取政府獎勵、購買服務(wù)、減免租金稅費、派駐公辦教師、教師培訓(xùn)、辦園指導(dǎo)以及園所共建等支持措施，發(fā)揮財政資金對社會力量辦園的導(dǎo)向作用。

對于營利性的普惠性民辦園，由于其面向普通家庭提供收費較低的服務(wù)，應(yīng)盡快建立分類管理的基本制度和配套政策，盤活現(xiàn)有資源，加大政府補貼，讓社會力量以輕資產(chǎn)形式進入。

對于營利性的高端民辦園，由于其提供的是基于供求關(guān)系、服務(wù)質(zhì)量的“選擇性”服務(wù)，應(yīng)采取自主定價方式，充分鼓勵競爭，以滿足多層次、多樣化需求。根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，在保障安全的前提下，適當(dāng)調(diào)整或放寬現(xiàn)有的場地、面積等準(zhǔn)入門檻。

五、結(jié)語

盡管我國的普惠性學(xué)前教育取得了舉世矚目的成就，當(dāng)前仍面臨一些現(xiàn)實困境，應(yīng)完善監(jiān)管機制，充分利用信息化手段，加強社會監(jiān)督，充分發(fā)揮幼兒園家委會作用，推動家長有效參與幼兒園重大事項決策和日常管理，通過各方努力，把我國的學(xué)前教育事業(yè)推向新的高度。

【參考文獻】

劉焱，武欣.歐洲國家發(fā)展普惠性教育的路徑選擇[J].比較教育研究，2019（01）：69-74.