淺析工程項目招投標投訴機制的法律問題和實踐

張宇

【摘要】隨著我國社會經濟的不斷發(fā)展，工程項目的質量和效率亟需提高，而國內建筑市場經濟發(fā)展不夠成熟和規(guī)范，使得各類工程項目招投標問題層出不窮，加上目前相關法律法規(guī)尚待進一步完善，招投標投訴處理作為實施招投標監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，暴露出越來越多的法律問題。文章從工程項目招投標投訴處理的復雜性入手，分析投訴和投訴處理存在的法律問題，并且聯系實踐以某項目招投標投訴處理行政復議為例，提出規(guī)范投訴權利行使、完善投訴處理的法律機制，為真正實現招投標全過程全方位的監(jiān)管提供借鑒。

【關鍵詞】招投標投訴; 法律問題; 實踐; 行政復議; 法律機制

【中國分類號】F407.9【文獻標志碼】A

招投標制度的目的是擇優(yōu)選擇，通過強制性競爭保障招投標活動的公開、公平、公正，實現高效高質，從而保護國家利益、社會公共利益和招投標活動當事人合法權益。但招投標活動過程中或公開或隱晦的違法情況屢禁不止。因此，《招標投標法》自一開始就建立了一整套以招投標異議、投訴和訴訟為主要方式的救濟制度體系。而招投標投訴制度作為最重要的救濟制度，對于監(jiān)督招投標活動，保證其在法律軌道上正常運行具有重要的作用，也是實現招投標價值的關鍵所在。

1 工程項目招投標投訴的復雜性

招投標活動一貫的復雜性，也同樣反映在招投標投訴所涉及問題的復雜多樣性。實踐中，工程項目招投標相關投訴主要涉及：一是對投標違法違規(guī)行為的投訴，如圍標、串標或弄虛作假等;二是對投標合法性和合規(guī)性的爭議，如中標候選人不符合中標條件或存在影響中標結果的違法行為;三是對開標、評標等程序方面的投訴。值得注意的是，雖然《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》（2013年第23號令修訂）第二十條規(guī)定“行政監(jiān)督部門應當根據調查和取證情況，對投訴事項進行審查，按照下列規(guī)定做出處理決定：（一）投訴缺乏事實根據或者法律依據的，或者投訴人捏造事實、偽造材料或者以非法手段取得證明材料進行投訴的，駁回投訴;（二）投訴情況屬實，招標投標活動確實存在違法行為的，依據《招標投標法》、《招標投標法實施條例》及其他有關法規(guī)、規(guī)章做出處罰?！钡峒暗南嚓P法律法規(guī)并未對具體問題作出具體規(guī)定，這就意味著行政監(jiān)督部門在依法行政時需具體問題具體分析，針對投訴案件的實際情況進行正確、恰當的處理，也就存在自由裁量權的合理使用問題。

2 工程項目招投標投訴的法律問題

2.1 招投標投訴法律制度缺陷

我國現行的招投標投訴因制度設計存在缺陷，導致實踐中存在很多問題。一是投訴前異議的范圍設定過小，無法為招標人和投標人建立充分溝通的渠道，一旦發(fā)生投訴，無疑會提高行政成本，降低招投標效率。二是投訴不規(guī)范，造成招投標投訴與檢舉控告、信訪等混淆，影響處理糾紛的效率，甚至造成投訴變味，使投訴失去作為救濟制度的意義。三是存在程序規(guī)定不被執(zhí)行的情況，造成招投標投訴處理程度彈性大，投訴人權利保障不力。四是對投訴受理機構和投訴處理結果監(jiān)督缺位。五是行政復議或訴訟的時間成本大，招投標對時效性又要求甚高，使得在某些情況下投訴形同虛設。

2.2 招投標投訴權利濫用的問題

按照現行招投標相關法律規(guī)定，賦予了投訴主體自主救濟的權利，同時對于投訴主體資格、投訴書的形式要求、投訴人必要的舉證責任都有法律要求。但實際情況是，招投標投訴沒有準入制度和審查機制，只要符合流程，即使投訴的內容子虛烏有，甚至投訴不規(guī)范，監(jiān)督部門也要受理，使得投訴門檻低、成本低，風險幾乎為零。如：不按投訴相關規(guī)定直接向上一級領導單位寫匿名信，或者向紀檢部門而不是監(jiān)督部門作出的;監(jiān)督部門受理投訴后，投訴人仍然就同一事項及內容向其他部門進行二次投訴的;投訴書簡單，缺乏必要的證明材料，又或者捏造事實、偽造證明材料后進行不實投訴的;已經投訴過因不滿投訴結果，就同一個問題仍然反復投訴的;利用非法手段獲取證明材料、信息、資料的。這些濫用投訴權利的行為嚴重影響了招投標效率。

2.3 招投標投訴處理問題

《招標投標法》《招標投標法實施條例》及其他有關法律法規(guī)，均未在法律責任中對受理投訴的行政監(jiān)督部門履行監(jiān)督職責情況、處理投訴責任方面進行規(guī)定。因此也造成實際中存在不按法律規(guī)定處理投訴的行為。如：行政監(jiān)督部門責成其他單位或招標人處理投訴事項。在這種情況下，當招標人頂著行政監(jiān)督部門的壓力和投訴人溝通協商時，雙方已不是平等主體，招標人為息事寧人，不再對投訴事項中提出的請求進行核實，協商處理變成多方利益的再分配，從而重新達成新約定，而新約定以滿足投訴人需求為目的，內容卻可能違法。如招標人為使項目順利進行，要求中標人將部分項目分包給投訴人，投訴人因此獲利。而行政復議、行政訴訟是絕對不可能作出這樣的利益分配。所以，這也是投訴人反復投訴的重要原因。

2.4 招投標法律制度體系尚待完善

制約招投標投訴制度作用發(fā)揮的根源在于我國招投標法律制度體系的不完善。招投標投訴制度是保護投標人權利的救濟制度，如果招投標法律制度體系不完善，無法有效充分地保護投標人的權利，招投標投訴制度就會成為一紙空談。我國現行的招投標法律規(guī)范性文件可以說是遍地開花，但相互之間的矛盾非常多，執(zhí)行上存在很大的難度，需要加強頂層設計。而《招標投標法》《招標投標法實施條例》《政府采購法》存在規(guī)定多為泛泛而談，缺乏具體實施細則，法律責任不配套等諸多問題。

3 以某項目招投標投訴處理為例分析

3.1 案例情況簡介

20XX年2月17日，A監(jiān)督部門收到B公司對C工程建設項目中標候選人D公司在該項目投標中存在弄虛作假行為的投訴，A監(jiān)督部門經審查后于20XX年2月20作出《投訴審查結果告知書》，并送達B公司，告知其投訴事項因超過投訴有效期，決定不予受理。B公司不服，向同級人民政府提出了行政復議。B公司復議申請?zhí)岢?，根據四川省公共資源交易信息網公示信息，案涉工程于20XX年1月13日公示評標結果，公示期為20XX年1月14日至20XX年1月20日，其于20XX年1月17日向招標人提出關于D公司存在不具有投標人資格、隱瞞重要信息、業(yè)績造假等情形的異議，但因招標人2月12日才對異議進行了答復，B公司對答復不滿意，遂于20XX年2月17日向A監(jiān)督部門提起了投訴，B公司認為其投訴實效的計算應扣除異議出答復時間即1月17日至2月20日，未超過法律規(guī)定從知道或應當知道之日起10日內投訴的規(guī)定。

3.2 投訴處理的法律依據

《中華人民共和國招標投標法實施條例》第五十四條第二款規(guī)定，“投標人或者其他利害關系人對依法必須進行招標的項目的評標結果有異議的，應當在中標候選人公示期間提出。”該條設置了對評標結果不服的異議制度?！吨腥A人民共和國招標投標法實施條例》第六十條規(guī)定，“投標人或者其他利害關系人認為招標投標活動不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可以自知道或者應當知道之日起10日內向有關行政監(jiān)督部門投訴。投訴應當有明確的請求和必要的證明材料。就本條例第二十二條、第四十四條、第五十四條規(guī)定事項投訴的，應當先向招標人提出異議，異議答復期間不計算在前款規(guī)定的期限內。”該條確立了評標結果投訴前的異議前置制度，對評標結果不服，投訴前應當向招標人先行異議。

3.3 行政復議審理結果

A監(jiān)督部門在復議答復書中闡述，本案焦點在于B公司的投訴事項是否應當適用《招標投標法實施條例》第六十條第二款先向招標人提出異議的問題?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第六十條第一款所指的投訴對象包括招標行為和投標行為，即招標人與投標人的行為均置于主管部門監(jiān)督之下;而第六十條第二款規(guī)定的三種異議前置（第二十二條、第四十四條、第五十四條規(guī)定事項），都屬于投訴人對招標人或評標人的行為不服進而投訴的情況，不涉及其他投標人的行為。根據B公司提交的《投訴書》等材料，B公司的投訴對象是對D公司（其他投標人）的行為不服所提起投訴。因此，申請人提起的投訴不屬于《招標投標法實施條例》第六十條第二款所規(guī)定的三種異議前置情形（第二十二條、第四十四條、第五十四條規(guī)定事項）。有關行政訴訟案件法院也據此裁判，因此，B公司的投訴事項并不需要異議前置。根據《招標投標法實施條例》第六十條第一款的規(guī)定，B公司應當在知道或應當知道投訴事項之日起10日內向A監(jiān)督部門投訴。B公司于20XX年1月17日知曉投訴事項后，于2月17日向A監(jiān)督部門提起投訴，已經明顯超過了《招標投標法實施條例》第六十條第一款所規(guī)定的10日期限。根據《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》第十二條第（四）項的規(guī)定，B公司提交的投訴已經超過投訴時效，應當不予受理。A監(jiān)督部門據此根據《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》第十一條第一款第（一）項的規(guī)定作出不予受理決定，并通過《投訴審查結果告知書》將不予受理的理由告知申請人，事實認定清楚，證據確鑿，適用依據正確。

行政復議受理部門經過對B公司行政復議申請及A監(jiān)督部門答復書等有關證據、法律法規(guī)仔細研究后，采納了A監(jiān)督部門的答復意見，維持了A監(jiān)督部門所作出的不予受理投訴決定意見，駁回了B公司的復議請求。

4 結束語

招投標投訴數量日益增多，既說明投標人法律意識的增強，也說明招投標投訴制度的重要性。其設立是賦予投標人監(jiān)督的權利，保障權益不受損害，同時保證招投標活動的合法性。從理論上看，招投標投訴制度大而全，可以全方位監(jiān)督招投標各個環(huán)節(jié)，看似最有利于保護投標人利益，而且通過非訴訟的方式解決招投標糾紛也是效率最高的。但《招投標法》《招標投標法實施條例》對投訴的規(guī)定比較原則，由于缺乏頂層設計，實踐中，招投標投訴權利被惡意濫用，招投標投訴處理存在偏差，招標人與投訴人之間甚至達成默契，即招標人可能違法滿足投訴人的訴求，使得投訴人放棄其監(jiān)督招投標行為是否合法的權利。這些都歸結為，招投標投訴的法律機制存在缺陷，所以完善招投標投訴法律機制，兼顧公平和效率，才能真正實現招投標全過程全方位的監(jiān)管，做到依法行政，使招投標行動在法治的軌道上繼續(xù)前行。

參考文獻

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