基層黨組織引領社區治理創新的實踐與思考

張沛

摘要：黨的十九屆四中全會提出，健全社區管理和服務機制，構建基層社會治理新格局。近年來，河南省洛陽市圍繞黨建引領社區治理展開實踐探索，形成了諸多經驗；同時也存在著思想認識不足、引領能力不足、建設經費不足、體制機制不健全等問題。新形勢下，基層黨組織需要抓住黨建引領這個關鍵，實現基層黨建和社區治理的精準對接，努力開辟基層治理現代化的新局面。

關鍵詞：新時代；基層黨組織；社區治理

中圖分類號：D267.7；D669.3文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）09-0041-06

基金項目：2020年度國家社科基金一般項目“中國共產黨巡視制度優勢與治理效能轉化研究”（20BDJ014）；2021年度河南省社會科學院基本科研費項目“河南城市社區治理中協商民主實現機制研究”（21E03）。

城鄉社區是基層社會治理的基本單元。統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。黨的十九屆四中全會提出，健全社區管理和服務機制，夯實基層社會治理基礎，構建基層社會治理新格局。這為新形勢下社區治理創新提供了基本遵循。社區治理作為國家治理的關鍵環節，事關黨的執政根基、社會穩定和人民幸福，需要發揮黨的領導優勢來引領方向保證行穩致遠。近年來，黨組織基層覆蓋率不斷提升。中央組織部黨內統計數據顯示，截至2021年6月5日，全國8942個城市街道、11.3萬個社區（居委會）已建立黨組織[1]。這些基層黨組織作為黨的堅強戰斗堡壘，在破解基層社會治理難題、促進社會和諧穩定方面具有重要價值，成為推動基層治理現代化的重要力量。在此背景下，如何通過黨建引領進一步推動社區治理高質量發展，是各級黨組織的現實課題。

一、洛陽市基層黨組織引領社區治理創新的實踐探索

洛陽位于河南省西部，是國家區域性中心城市、中原城市群副中心城市，下轄7個縣、7個區，總面積15230平方千米，截至2020年底，市域常住人口為705.67萬，占河南省總人口的7.10%。從治理稟賦角度看，洛陽同大多數中西部城市一樣，在持續提速的城鎮化進程中呈現出人口流動性較大、老齡人口比例較高、社區形態相對復雜的特點。近年來，洛陽市以社區黨組織為核心，通過加強基層黨組織建設將黨的領導貫穿于社區治理，實現了組織引領、資源共享、功能優化和機制銜接，黨建引領社區治理取得了明顯成效。

1.加強黨的領導，樹牢社區治理“主心骨”

加強黨的全面領導是推進國家治理體系和治理能力現代化的根本保證。近年來，城鎮化加快推進和利益格局深度調整給基層治理帶來挑戰，洛陽市以提升組織力為重點，加強服務型黨組織建設，充分發揮基層黨組織在基層社會管理中的領導核心作用，為社區治理現代化提供堅強的政治保障和組織支撐。

一是強化政治引領，促思想上同心。突出基層黨組織的政治引領功能，由各社區黨組織統一領導本轄區的“大黨建”工作，完善網格化黨建工作機制，同時組織吸收社區內單位黨員、流動黨員、退休黨員參與社區治理，形成以社區黨組織為核心、駐地單位與社會組織密切配合、黨員群眾廣泛參與的社區治理工作格局。二是強化組織引領，促目標上同向。在縱向上，洛陽市從基層黨組織工作體系著手，構建起市、區（縣）、街道（鄉鎮）、社區四級聯動工作體系以及以聯席會議為主要形式的議事機制，通過貫通組織引領實現對社區治理的統籌協調；在橫向上，推進街道（鄉鎮）社區黨建、單位黨建、行業黨建互聯互動，建立“雙報道、雙報告、雙服務”等社區協同共治機制，通過搭建平臺整合調動轄區單位、“兩新”組織等多方面力量，以協商共治實現社區治理有序。三是強化工作聯動，促行動上同步。全面推行需求、資源、項目“三個清單”協商機制以及多主體參與的社會化運作方式，推動資源開放共享；同時，進一步明確社區管理服務職能，規范政府職能部門延伸到社區的工作機構，使社區黨組織能夠聚焦主業，提升服務效能和水平。

2.夯實組織基礎，織密社區治理網絡

黨建陣地是黨領導基層治理的重要平臺。近年來，為了解決基層黨組織因陣地不完善、管理不規范等因素導致的在基層治理中被“邊緣化”等問題，洛陽市推動黨建重心下移，通過構建沉底到邊的基層社會治理組織體系，不斷筑牢社區治理的厚實根基。

一是加強社區黨群服務中心規范化建設。落實黨建活動、教育培訓、服務群眾等功能，打造開放式、共享性的社區黨建綜合體。同時，利用大數據、網絡信息技術打造“智慧社區”等信息化治理平臺，推動黨建服務實現線上線下互動。二是完善黨建引領的社區服務體系。全面推廣以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才為支撐的“三社聯動”工作模式，為社區居民提供“一站式”公共服務，實現服務體系全覆蓋。三是提升社區治理專業化水平。積極推進集合化構建和社會化運營，通過政府購買服務的方式將部分社區服務性工作交給專業可靠的社會組織，改變過去“大包大攬”的做法，推動社區治理走向專業化、精細化。

3.強化隊伍支撐，激活社區治理源動力

社區治理的關鍵，在于培育鍛造一支高素質專業化的社區工作隊伍。長期以來，洛陽市一些老舊社區、農村社區干部隊伍不同程度地存在著年齡結構老化、服務意識薄弱等問題，無法適應社會治理的新需求。對此，洛陽市通過提高保障激勵、加大引進力度等方式，不斷強化社區黨組織隊伍建設，激發出社區治理的內生源動力。

一是加強社區黨組織帶頭人隊伍建設。將社區黨組織書記隊伍納入市、縣（區）干部人才隊伍總體規劃統籌安排，創新社區干部管理考核機制，實行后備干部動態管理，通過強化政策激勵、提升保障水平使基層黨組織帶頭人發揮“頭雁效應”，帶動社區治理工作提檔升位。二是積極吸納社區治理有生力量。通過組織機關、企事業單位黨組織的在職黨員到社區“雙報到”“雙服務”，充實社區工作力量。同時，優化社區專職工作者隊伍等相關政策以及分類分級的崗位等級序列和薪酬體系，激發社區工作隊伍干事創業激情。三是不斷完善人才引進機制。通過推進基層“四類人員”常態化制度化選拔，加強社區治理人才定向引進和培養，充分發揮群團組織優勢，積極吸納大學生、企業骨干等有生力量下沉社區，用人才激活社區治理的“一池春水”。

4.完善機制保障，推進社區治理現代化

社區治理的根本目標是，通過構建長效機制，使社區各方面主體能夠在社區黨組織引領下實現良性互動，形成共建共治共享的社區治理新格局。基于此，洛陽市通過探索完善基層治理機制，將不同層級、不同領域的相關治理主體有機整合以發揮協同效應，使社區治理從“扁平化”管理走向整體性聯動。

一是完善社區基層治理體系。以市、區（縣）、街道（鄉鎮）、社區四級聯動工作體系為基礎，建立市、區（縣）領導聯系社區制度，健全“社區黨組織+網格黨支部+樓棟黨小組+黨員中心戶”四級服務網絡，實現對社區工作的高效統籌。二是健全社區民主自治機制。完善以“一征三議兩公開”工作法為主要內容的基層民主決策機制建設，保證社區公共事務的決策公開，達到以程序控制權力、以權利約束權力的效果。三是完善社區多元共治機制。構建社區黨組織引領下的駐區單位、企業、社會組織等多元主體參與的治理工作機制，引導各類主體履行社會責任對社區工作進行科學評判和民主決策，實現社區治理從單一管理向多元治理的轉變。同時，完善社區治理社會化運行機制，引入社會組織等社會力量為社區治理提供專業化服務，推動“政社分開”，實現社區治理由“管控”向“服務”的轉變。

通過以上四個方面舉措，洛陽市以黨建引領社區治理工作，取得了明顯成效：在社區黨組織引領下，各主體之間的關系以及功能定位得以理順，使得社區治理效能不斷優化；通過推進社會化運營，使社區服務由過去的政府主導轉變為以居民美好生活需求為中心，社區民生得到明顯改善；黨建引領多元共治使社區各方面力量和資源得到有效整合，基層民主得以更好實現，社區更加穩定和諧，釋放出強大的治理合力。洛陽市以黨建引領社區治理創新探索，在當前城鎮化快速推進的現實背景下，為完善城市基層精細化治理提供了有益的經驗和借鑒。

二、當前基層黨組織引領社區治理中面臨的現實困境

黨建引領社區是一項綜合系統工程，涉及各方面利益調整，不是一蹴而就的。而就目前來看，洛陽市一些社區黨組織的治理能力和水平，與基層治理現代化的要求相比，仍存在一定差距，主要體現在以下幾個方面。

1.思想認識不足偏離治理初衷

洛陽市一些黨組織對社區治理的認識仍存在著一定偏差，這是制約其引領作用發揮的一個重要因素。首先，一些社區黨組織帶頭人對黨建與治理工作融合發展的認識理解不夠深刻，將黨建引領社區治理局限于一般化概念，仍存在就黨建抓黨建的思維慣性。其次，部分黨員干部服務群眾的自覺不足，將黨建引領形式化、片面化，看起來形式多樣，實際上卻偏離了社區治理的初衷。而造成這些問題的深層次原因，是這些黨員干部尚未站在黨和國家事業發展全局的高度去認識基層黨建與社區治理融合互動的社會需要，導致黨建工作與社區治理的利益需求關聯度不高，難以滿足人民群眾對美好生活的需要。

2.引領能力不強制約治理水平

當前，社會結構分化、價值觀念多元等社會環境的變化，決定了社區黨組織不能像過去那樣依靠行政權力實現對社區的管理，而是要通過提升自身組織力來鞏固社區治理中的核心地位。目前，洛陽市一些社區黨組織的引領能力仍有待提升：一是組織戰斗力不強。特別是在發展相對滯后的一些老城區和農村地區，軟弱渙散組織整頓還不夠到位，黨員干部先鋒模范作用發揮不夠突出，未能實現社區各方力量有效整合。二是隊伍素質參差不齊。近幾年一些社區人才隊伍年齡結構、文化素養有所優化，但在部分棚戶區、城鄉接合部等薄弱區域，社區黨組織人才隊伍結構失衡、專業水平不高、薪酬待遇偏低等問題尚未得到根本解決。三是部分非公企業、社會組織黨組織“空轉”問題突出。許多樓宇、小區、企業雖然都建立了黨支部，但由于缺乏專業黨建人才和有效引領，存在著黨務工作隊伍不穩定、組織生活不規范等問題，未能充分發揮其社會功能有效參與社區治理，陷入“空轉”怪圈。

3.建設經費不足影響治理效能

社區治理具有事務多、責任重、難度大的特點，需要有充足的資源供給做支撐才能有效開展。近年來，洛陽市雖然不斷加大對基層治理的經費投入，但投入方式大多還是依靠政府財政撥款，社區治理經費來源渠道比較單一。上級黨組織和基層政府對社區在人力、物力、財力方面的傾斜比較有限，社區工作隊伍工資待遇仍然偏低，養老、醫療等保障制度不夠健全，對青年優秀人才缺乏足夠的吸引力。這些問題的存在，一方面制約了社區工作人員的積極性和創造力，加劇了基層人才的流失，另一方面也阻礙了社區各項活動的推進，影響治理效能的發揮。

4.體制機制不健全阻礙治理深化

健全黨建引領社區治理的體制機制是實現社區治理現代化的重要手段。但就目前的情況來看，洛陽市黨建引領社區治理的體制機制運行尚未完全理順。社會組織、社區居民等多元力量在社區治理中的作用發揮仍然有限。一些社區的治理過程仍存在較強的行政化色彩，有些自上而下建立的社區組織有較強的官方性質，治理理念和手段仍相對落后，服務功能有待提升。此外，目前居民群眾在社區治理中的意見表達及參與渠道還不夠暢通，社區信息公開監督等方面存在一定程度的形式主義問題。這些問題如果得不到有效解決，勢必會影響社區治理的進一步深化。

三、新形勢下基層黨組織引領社區治理創新的路徑走向

提高社區治理效能，關鍵是加強黨的領導。黨建引領社區治理模式符合我國社會發展實際，并在抗擊新冠肺炎疫情斗爭中得到了充分檢驗。新形勢下基層黨建引領社區治理創新，要通過強化組織建設、鍛造專業隊伍、完善共治機制等方式，實現基層黨建與社區治理的精準對接，使黨的組織優勢轉化成社區治理的高效能，提升社區治理現代化水平。

1.加強組織建設，筑牢社區治理的戰斗堡壘

強有力的社區黨組織是社區治理現代化的重要支撐。要以服務型黨組織建設為統領，不斷提升治理服務水平，筑牢社區治理的戰斗堡壘。一是持續加大投入力度，進一步完善規范社區黨組織治理陣地建設。按照財政補助、黨費支持、社會捐資與社區自籌相結合的辦法，進一步加大社區活動場所和辦公服務用房改造升級力度，把社區黨建陣地打造成為集黨務工作、公共服務等功能于一體的綜合服務平臺。二是持續提升服務功能，建立專業化社區治理工作隊伍，建立黨員領導干部直接聯系服務群眾機制，積極搭建服務平臺，健全多元主體參與的社區服務體系，加強對社會組織的培育和監管，引導社會組織深度融入社區治理，有效整合社會各方面優質資源，提高服務效能。三是不斷完善社區黨建工作機制和創新機制，建立與社區領導服務職能相協調的財政保障制度，持續優化網格化治理模式，理順權責關系，不斷提升社區黨組織引領力。

2.強化隊伍建設，夯實社區治理的人才基礎

社區治理現代化的實現，離不開一支“敢治、能治、善治”的高素質的人才隊伍，為推進社區治理現代化提供堅實支撐。因此，要在培育和引進社區工作人才上下功夫。一是創新選人用人機制。選優配強社區黨組織帶頭人，將政治意識強、服務能力強的優秀人才選拔上來，發揮“頭雁”引領作用，帶動班子治理理念和能力的整體提升。二是加大培育力度。充分利用好組織活動，教育引導黨員干部樹立“領導就是服務、指導就是幫助”的治理意識。同時，持續加強業務培訓，加強社會管理、群眾工作等方面的培訓，采取專題化、差別化的多種培訓方式，提升教育培訓的針對性和實效性。三是健全社區工作激勵保障機制。要暢通交流晉升渠道，不斷提高對基層工作隊伍的扶持力度，定期對社區治理工作突出的優秀黨組織和黨員進行表彰和獎勵，并在其職級的發展上優先考慮；同時，積極從大學生、轉業軍人、優秀社會工作者等群體中發展黨員，不斷充實社區工作生力軍，夯實社區治理的人才基礎。

3.完善治理載體，激活社區治理強大合力

當前，廣大群眾對社區治理的參與意識和要求標準不斷提升，這就需要社區黨組織積極回應群眾需求，豐富拓展治理平臺，引導社區各方面力量參與社區治理。一是進一步加強“區域型”“流動型”黨組織建設，深化網格化管理工作制度，努力打造“橫到邊、縱到底、全覆蓋、無縫隙”的黨組織服務網絡，確保社區治理各項任務有效落實。二是完善居民自治、社會參與等基層民主機制，為社區居民、企業、社會組織等主體參與社區治理搭建平臺、提供保障，逐步填補社區治理中的薄弱環節和真空地帶。三是不斷提升社區治理信息化平臺水平，完善以“兩微一端”為重點的信息快捷互通平臺，加大“智慧社區”建設推進力度，構建起線上和線下緊密契合、實體和虛擬相互補充的全方位、立體化社區黨建格局。

4.立足群眾需求，健全社區治理長效機制

以人民為中心是基層社會治理的本質要求[2]，滿足群眾美好生活需求是社區治理的目標指向和最終歸宿。要實現黨建引領和群眾參與的互融互促，健全黨建引領社區治理長效機制。一是進一步完善工作聯動機制，嚴格落實社區民主評議會制度和民主監督制度，保障群眾參與、監督社區事務的民主權利。二是進一步完善多元參與機制，積極孵化培育居民自治團體、微社團等，及時梳理群眾需求，推動社區多元主體對社區事務“微治理”，依托縱橫交錯的網格管理，形成自我管理、自我完善的“微循環”。三是健全群眾對社區治理的考核評價機制。要尊重人民群眾的主體地位，黨建引領下的社區治理究竟怎么樣，要由群眾說了算。要把群眾滿意度納入民生事項、干部績效等考核中，并提高群眾滿意度在社區黨員干部評優評先、提拔任用中的參考權重，形成組織評價和群眾評價相結合的服務績效評價體系，切實落實“以人民為中心”的社區治理導向。

參考文獻：

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[5]劉嗷君.黨建引領基層協同治理的發展要求、內在邏輯和路徑選擇[J].中共四川省委黨校學報，2020（1）.

責任編輯：羅鈺涵