環境行政裁量的公共行政正義之維

摘要：環境行政裁量是環境行政裁量權的具體行使，它意味著行政機關在環境治理中擁有選擇如何行使權力的自由。環境行政屬于公共行政的一種，我們應當利用行政倫理對環境行政裁量進行規制。環境行政具有社會正義和生態正義兩重倫理目的，這兩個目的可能發生沖突，公共行政正義可以化解沖突?？傮w上看，環境行政裁量應當在制度、過程和思想三個層面上被公共行政正義所約束，這也意味著它被公共行政正義的義務論、目的論和德性論三個維度的正義所要求。只有以公共行政正義為基礎，環境行政裁量的目的才能達成。

關鍵詞：環境行政裁量；公共行政正義；行政倫理；環境治理

中圖分類號：B82-051；D035文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）09-0083-06

基金項目：江蘇省研究生科研與實踐創新計劃項目“鄉村生態治理的倫理研究”（KYCX21_ 2987）。

最近數十年來，全球性的環境污染愈發嚴重，環境問題也日益引起人們的重視。鑒于環境治理往往并不能帶來直接收益且需要一些強制手段方能達成目的，所以政府是環境治理當之無愧的主體。在政府推行環境治理的過程中，以強大行政權力為后盾的環境行政執法在環境管理中的作用是不容忽視的[1]，這就涉及到環境行政裁量的問題?？紤]到環境行政本身屬于公共行政的一部分，故環境行政也應受到公共行政倫理的規范并且遵循其應有的倫理要求[2]，作為其中一部分的環境行政裁量也不例外。

一、環境行政裁量的概念界定與規制

環境行政裁量是環境行政裁量權行使的過程，因此首先應當從環境治理的角度對環境行政裁量權給出定義。參考過往研究，我們可以將環境行政裁量權定義如下：行政機關在環境保護進程中，在規劃預防、管制誘導以及事后應變與處理等環境管理范圍內，擁有選擇是否行使權力和怎樣行使權力的自由[3]。一個很直觀的例子就是環境行政罰款的裁量，中國目前環境罰款的金額都相當大，處罰的輕重很大程度上由行政主體決定。如果行政主體在處罰時的裁量有失偏頗，直接后果勢必是導致執法紕漏，長久則會對環境治理產生不利影響[4]。這些后果都在2009年環境保護部印發的《規范環境行政處罰自由裁量權若干意見》（下文簡稱《意見》）中被明確指出，值得我們深入反思。

《意見》明確指出了環境行政裁量失當的一個原因，即這一權力的直接使用者是環境行政執法人員，只要他們存在不當使用權力的意圖或者水平不足以正當使用這種權力，環境行政裁量就容易不合理。環境行政裁量理應被規制在一個合理限度內，這一制約不僅僅要包含法律法規的限制，同時也應包括倫理的規制。正如開篇所言，環境行政屬于宏觀公共行政的一部分，行政倫理又是公共行政的靈魂，只有行政倫理才能夠回答行政自身的合理性與正義性問題[5]，環境行政裁量的合理性與正義性也就必然要由行政倫理劃定。

二、環境行政裁量何以需要公共行政正義

1.環境行政的二重正義目的指向

對環境行政進行規制最直接的舉措還是法律與行政手段，《意見》就屬于這一范疇。但是在法律法規背后，必然會存在著一種倫理精神，或者說，一種為了追求某種“善”的價值觀念。

為什么要把環境行政單獨拿出來討論？這一行政行為有何不同？結合其環境治理的對象，就不難發現問題的答案。大部分行政行為——譬如說對闖紅燈者處以罰款，其本身都是純粹社會關系的調節，沒有任何的“自然”成分在內。然而環境行政不同，環境行政的目的是服務環境治理，雖然直接調節對象往往是環境破壞者或者其他對象，但是終極目標卻一定是自然環境本身的改善。雖然保護環境本身更多或許是為了確保公眾的生命健康權或者可持續發展的代際正義等等，但是諸如野生動物保護等環境保護舉措卻都內蘊了一些自然價值的指向——在這里，社會與生態的二重正義理應被環境行政共同遵循，環境行政裁量也應當服務于行政目的的實現。

在實踐過程中，行政人員的自由裁量權對其德性正義提出了較高要求。在環境行政中是不應當存在個人利益的，行政裁量的決定者本身并不能從其盡心而公正的裁量中有任何額外收獲。只有具備德性正義品質的行政主體才能確保行政裁量權的有效，因為不具備德性品質的人在行使權力時是不太可能始終以社會公共利益為重的，行政行為所力圖達到的應然利益也就無從談起[6]。

以正義為基礎制定規則約束環境行政裁量，以正義指引環境行政裁量過程，以正義呼喚環境行政裁量人員的德性，這便是倫理在環境行政裁量中所起到的作用。換言之，倫理規制之所以要貫穿于環境行政裁量的全過程，正是因為環境行政裁量的目的是需要倫理保證的。畢竟如果行政主體對他的行為沒有倫理約束，那么自然很難確保其行動沒有偏差。即使他不主動去從事違法行為，也不能保證他在工作時的盡心盡職、不偏不倚。畢竟環境行政裁量從來都是一件需要精力的事情，例如說罰款少了可能達不到生態正義的要求，多了又可能傷害行政相對人的利益從而破壞社會正義。二重正義看似簡單，但實際上卻高度制約著環境行政裁量權的行使。

已經被強調多次的“倫理規制”，實質上正是公共行政正義。公共行政正義在行政的三個角度——制度、過程和思想中體現[7]，強調的是公共性的張揚和私人性的抑制，是公共行政權力服務于公共利益的外在表現，環境行政裁量當然也不例外。裁量基準的制定、裁量權的運用和裁量過程的主體意志分別對應了公共行政正義的三個角度，環境行政裁量的目的顯然也與公共行政正義強調的內容相符。

2.環境行政裁量的正義沖突與化解

實踐中的環境行政裁量多以處罰方式表現，環境行政裁量表面上只是一個簡單的處罰額度的決定問題。但這一問題并不那么簡單，在一些情況下，環境破壞行為即使在受到處罰后也會持續發揮作用，進而導致環境破壞的持續與污染物的累積[8]45，因此預防為主原則和生態正義的目的似乎都要求在適用裁量基準時對這些因素多加考慮，更直白地說，就是要從重處罰。損害擔責原則也要求行政主體不必拘泥于基準，在必要時可以突破處罰效果格次，加大處罰力度，以震懾潛在違法者[9]。

無疑，這些舉措都是有必要的，但裁量標準的多元化同時也進一步加大了環境行政裁量權行使的復雜性。更大的問題在于，環境行政裁量作為一種行政權力，理應具備謙抑性[10]，但謙抑的環境行政卻無法保證生態正義的實現。這一理論分析與環境行政罰款額度的案例都能夠體現環境行政裁量中內蘊的正義沖突：環境行政是為了保護社會與生態正義，但是力度過大卻又可能在其他層面上傷害社會正義。而在這種沖突中，對環境行政裁量人員的德性正義要求也在不斷提高。沖突最終體現為環境行政裁量權行使的困境，進而可能導致行政主體對裁量基準機械適用而不多加考慮，行政目的也自然難以達到。

公共行政正義的作用便是化解這種沖突，同時將自身內蘊在環境行政裁量之中?，F實中的環境污染往往十分復雜多樣，根本不可能以機械標準“一刀切”，行政裁量過程中的能動性是化解矛盾的唯一手段。在實踐中，行政主體對環境個案的充分了解是確保裁量適當的必要前提，建立在足夠資訊基礎之上的專業判斷則是實現正義的主要手段。

三、環境行政裁量的三重正義要求

環境行政裁量的制度、過程和思想三個維度都應當受到公共行政正義的制約，也就是說正義應當同時被貫徹于這三個方面。需要注意的是，貫徹公共行政正義時絕不應將生態正義置之腦后，因為大部分行政問題都更多側重于社會方面的考慮，生態因素在行政倫理中時有缺位。生態或者說“自然”性，才是環境行政最為殊異的地方。

1.制度正義

制度正義體現為規則制定者對裁量本身的外部控權，也就是規則本身應當為達到正義目標提供便利。這里我們就不得不再次考慮環境行政裁量的幅度問題了，幅度大固然為處理不同程度的環境污染提供了便利，但同時也急劇增加了利益交換與行政行為失當的可能。當行政主體在決定裁量結果時擁有近乎絕對的權威時，“強裁量”屬性就會凸顯出來?！皬姴昧俊睂嵸|上是規則過粗導致的結果，埋下了裁量失當的禍根。雖然量化標準不可能與現實一一對應，但是制訂更加精細的裁量標準卻總歸是沒有壞處的?；皬姴昧俊睘椤叭醪昧俊蹦茏畲笙薅缺ＷC社會正義的實現，即使出現機械適用或利益交換，更加精細的強制基準也能確保不當行為對社會正義的傷害更小。同時，基準的制定也應當充分考慮生態修復所需的成本，保證破壞環境者擔負起足夠的環境修復責任。

除去幅度問題，我們還應考慮兩種逸脫情況。一種是在“可為可不為”的情況下為與不為的制度依據；另一種則是當基準不能適用時脫離基準進行行政裁量的理由。這兩者都有助于促進個案正義，前者可以妥善處置影響較小的環境事件，后者則可以應用于重大環境污染。但逸脫同時也意味著裁量徹底脫離原定基準，因而這一行為本身也必須有基準來規制。逸脫本身的非常規性意味著要消耗行政主體額外的精力——或許也伴隨著不必要的風險，因此必須有相對明確的制度規定非常規手段應當在何種情況下為了何種公共利益才能選擇，在事后又有何監督程序?！氨O督程序”在這里并不僅僅是針對已經發生的逸脫行動，同時也要針對“應當發生卻沒有發生”的逸脫行動。為了保證非常規手段能夠發揮作用，合理的復議程序制定與社會監督是必要的。有了完善的制度保證，才能讓環境行政裁量在最大限度上保護社會公共利益。

對行政裁量權的規則限制并不一定要以硬法方式呈現，軟法同樣也是可行的手段?，F在各地都已經推出了裁量適用的基準，這可以被視為一種軟法[11]。相比硬法而言，軟法最大的亮點在于其往往更細致且更適用于當地環境，在保障個案正義的同時也有利于促進整體性的正義。不同地區的社會經濟發展情況不同，環境現狀和修復成本也有很大差異，以地區性、指導性、靈活性為特點的軟法在很多時候都是必需的。我們還應考慮到環境法規可能出現的遲滯性問題，即硬法限于自身的穩定性特點而不能適應日新月異的環境治理現狀。在這種情況下，更新更為便捷且更能滿足社會迫切需求的軟法更為適用。

2.過程正義

如果說制度正義都體現為“法”的話，那么過程正義就更多需要法與人的結合。前文中我們已經討論了環境行政裁量中的種種沖突與困境，可以看出裁量權最終的行使必然是一個科學性問題，環境污染評估與環境修復成本計算的相關制度都是應當得到保障的。在保障了這些基礎之后，更進一步的要求也隨之而來，多元考慮才能保證社會正義不被損害。環境保護固然相當重要，但是過重的處罰導致污染企業破產卻無疑會傷害社會正義。在行使裁量權時，必須考慮行政行為可能產生的社會效果，只有這樣才能在根本上保證裁量過程本身的正義性。

過程正義要點在于社會影響，公眾監督可以成為確保過程正義的主要手段之一。從調查到裁量決定做出的過程中應當充分聽取公眾意見，了解行政相對人的具體情況，一方面要確保不會因處罰行為過低而無法起到警示效果且引起公眾不滿；另一方面也要在有必要的情況下保證相對人能夠繼續生產，不致產生社會問題。

3.思想正義

環境行政裁量人員的思想也有兩方面的倫理要求，首要的是所有行政行為所共有的要求，即行政主體自身的德性正義問題。所謂德性正義，就是要求行政主體擁有對自身責任的自覺，具體而言就是要通過外界教育與自身反思調整行政人員從事行政行為的心態?？梢哉f，許多裁量問題的倫理失范都源于此，譬如說對裁量標準的機械適用，作出的裁量決定表面上是服從、維護了公共行政的客觀責任——按照上級的規定辦事，實質上則與公共行政實踐的內在利益相違背，沒能真正體現公共行政的根本宗旨[12]。遵守規則的假象與公共行政的精神背道而馳，當事人卻對此毫不自知。因此，德性正義才顯得更為重要。行政人員應將公共利益銘刻于心，在行使裁量權時多反思反思：自己的行動究竟僅僅是照章辦事，還是為了規章背后的精神。

另一個倫理要求是行政主體的自然價值認知問題，這也是環境行政的特殊之處。大自然有價值嗎？這個簡單的問題對很多人而言恐怕難以回答。如今許多環境問題變得如此嚴重，不僅僅反映了環境破壞者漠視自然之價值的問題，同時也暗含了過往一部分環境治理者對自然之價值的冷漠。如果沒有積極的情緒去促使主體從事保護環境工作，行政主體從事裁量時的科學性就不能得到保證。對自然之價值的尊重可以讓行政主體將“工作”化身為“事業”，同時喚醒行政主體的使命感。在不把自然之價值放在心上的情況下，行政主體可能在裁量時完全“照章辦事”，對環境污染行為在未來可能造成的深遠影響與修復的難度都不放在心上。倘若主體能夠意識到自然之價值，那么對大自然的關懷心就勢必會驅使他更深入地考察大自然所受到的傷害，全面計算修復所需的成本。

當企業的不當生產行為造成嚴重污染時，自然之價值和代際正義這類社會價值會驅使行政主體做出嚴厲處罰的決定，但嚴厲處罰卻又可能導致企業破產與員工失業。面臨這種情況時，行政主體就應當采取更加具有智慧性和靈活性的手段以保證個案正義，不讓自己陷入困境。比如說可以強制要求企業在未來幾年增加投資以采取清潔生產方式，而用于置換清潔生產設備的資金則可以折抵罰款。可以看出，道德價值的沖突必然要通過制度和過程的靈活變通來解決，這也體現了公共行政三個維度正義的統一。

公共行政正義還可以分為義務、目的和德性三個維度[12]，這與上文中的三維也可一一對應：環境行政裁量的制度正義塑造了行政裁量的義務；過程正義意味著裁量中要注意實現公共正義的目的，即公共利益；德性和思想的統一更是一目了然。可以說，環境行政裁量始終不能背離公共行政正義，無非是其內涵要比一般的行政行為更加豐富且復雜一些罷了。

四、結語

對于行政裁量的倫理問題，既有研究一直有所欠缺，環境行政裁量這種較為特殊的行政裁量更是如此。不當的環境行政裁量影響往往比一般的不當行政裁量更大，這是非常值得我們警惕的。只有在制度、過程和思想，也就是義務、目的和德性三個維度上保證環境行政裁量本身的正義性，環境行政的最終目標——也就是社會和生態的二重正義才能得以實現。

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責任編輯：夏曉暢