學生個人信息保護行政公益訴訟案件辦案難點及破解

符世鋒

摘 要：近年來，社會培訓機構如雨后春筍般出現，伴隨而來侵犯學生個人信息的違法犯罪行為也日漸增多。作為檢察公益訴訟探索的重要領域，涉及學生個人信息保護案件的辦理存在線索發現難、調查核實難和案件證明難等問題。各地檢察機關在辦理涉及學生個人信息保護公益訴訟案件時，應多措并舉拓寬案件線索來源，充分利用各種有利條件調查取證，同時要敢于運用事實推定，善于溝通協調，促進公益訴訟工作的開展。

關鍵詞：學生個人信息保護 難點 調查核實 事實推定

一、基本案情與監督過程

（一）基本案情

2016年7月，甲培訓機構總經理孟某購買無錫市區200余所中小學在校學生個人信息23萬余條，并將上述信息用于其培訓機構電話招生。2018年7月，孟某向王某出售，向乙培訓機構總經理方某非法提供上述信息。甲乙兩培訓機構均無行政部門頒發的辦學許可證。從形式上看，上述信息多為格式統一、內容全面、精確度高的整個學校和整個班級的信息;從內容上看，這些信息包括學生所在學校、姓名、入學年份、班級、學號、家庭住址及父母姓名、聯系方式等詳細情況，故單憑教育培訓機構通過自行市場調查、家長報名參訓等方式難以完成這些巨量信息收集任務，不排除涉案信息來自于學校或教育行政部門的可能性。

（二）監督過程

江蘇省無錫市梁溪區人民檢察院在辦理孟某侵犯公民個人信息罪案件中發現可能存在侵害社會公共利益的情形，將案件線索移送江蘇省無錫市人民檢察院（以下簡稱無錫市院），該院于2019年10月28日立案審查。

立案后，檢察官辦案組主要進行了以下幾方面調查核實工作：一是通過調取孟某侵犯公民個人信息罪案件卷宗，全面了解孟某違法事實;二是通過對辦學場所實地調查，摸清兩公司目前經營狀況;三是通過走訪市、區教育行政部門，了解對校外培訓機構辦學許可證發放、培訓行為監管、學生個人信息保護等履職情況;四是由于涉及的案情非常重大，由分管院領導出面與無錫市教育局進行溝通。

2019年11月8日，無錫市院向無錫市教育局發出檢察建議，督促其加強對校外培訓機構的監管和對學生個人信息的保護。

2020年1月6日，無錫市教育局書面回復無錫市院，全部采納了檢察機關建議，成立調查組全面排查治理。并投入資金對教育城域網進行改造，出臺《無錫市教育數據暫行管理辦法》，規范教育行政部門及學校對學生個人信息的管理。

二、侵犯學生個人信息案件的特點

在本案辦理中，筆者發現，侵犯學生個人信息案件主要有以下四方面特點：

第一，信息來源多種多樣。從司法實踐看，獲取學生個人信息的方式很多，有的是合法收集，但非法買賣、提供，如培訓機構在發放宣傳資料過程中獲得學生家長同意后收集學生個人信息，而后非法出售或提供給他人。也有非法收集，非法買賣、提供，如APP違規收集、學校工作人員或教育主管部門工作人員非法提供、軟件開發人員在給學校和教育行政部門開發軟件時非法獲取、或者侵入公司或單位計算機系統非法獲取等，這些人員將非法收集的學生個人信息非法出售、提供給各類培訓機構以獲取利益。本案中，經教育行政部門全面排查，可能是軟件開發公司在開發“家校通”系統時非法保存，后銷售給他人。

第二，非法獲取的信息多用于培訓機構招生培訓。近些年來，各式各樣的培訓機構如雨后春筍般出現，對生源的需求催生了其對學生個人信息的需要，有的人甚至鋌而走險，買通學校或教育管理部門工作人員，獲取大量學生個人信息。侵權人獲取學生個人信息后，目的一般非常明確，即用于培訓機構電話招生，這種方式相比于發宣傳單、逐個登記獲取學生個人信息進而進行招生的效率要高得多，也更有針對性。從本案涉案人員對學生個人信息的非法買賣、提供情況看，均是在教育培訓機構之間進行流轉，用于培訓機構的招生。

第三，學生個人信息泄露后容易引發次生犯罪。從內容看，侵權人獲取的學生個人信息包括學生所在學校、姓名、入學年份、班級、學號、家庭住址、父母姓名、聯系方式等信息，十分詳盡。而相關培訓機構非法獲取該部分信息后，可能導致信息被不斷地非法轉賣、提供給他人，易引發電信詐騙、盜竊、敲詐勒索等多種關聯犯罪，對學生及家長的人身和財產安全構成嚴重威脅。

第四，行為人違法犯罪收益高成本低。個人信息的一個重要特點是可以重復利用，如某機構非法獲取學生個人信息后，可以非法出售、提供給舞蹈、繪畫、體育等方面的培訓機構，甚至可以出售、提供給保險、理財等金融機構從業人員，1萬元購買的信息通過多次出售，可以變成10萬甚至更多。而且對于培訓機構而言，其利用非法獲取的學生個人信息招生，可以獲取豐厚的利潤，侵權人的行為也不太容易被發現，如在本案中，“上游”的侵權人在進行非法買賣時，采用不見面、使用假名和現金交易的方式，公安機關基本無法查清。即使發現之后，按現行法律規定，行為人面臨的刑事處罰也比較輕，可以說是用低成本獲取高回報。

三、檢察機關辦理涉學生個人信息保護行政公益訴訟案件的難點

個人信息保護屬于檢察公益訴訟新領域，需要進行積極探索。學生作為敏感和特殊群體，辦理相關個人信息保護行政公益訴訟案件在實踐中存在諸多難點。

第一，線索發現難。獲取案件線索是辦理公益訴訟案件的第一步，案件線索發現難成為制約公益訴訟的難點之一，這在學生個人信息保護方面尤其突出。接到相關機構的招生或者推銷電話后，多數家長都不會去報警，且學生個人信息幾乎在學校、培訓班、保險機構、醫院等各類機構都會被登記。即便家長報警，公安機關也難以查清，具有管理職權的行政機關也難以著手管理。因此，對檢察機關而言，如果不是在審查公安機關移送審查起訴的案件中發現，要發現侵犯學生個人信息的案件線索比較難。

第二，調查取證難。雖然“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第6條規定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料，人民檢察院組織法也賦予了檢察機關調查核實權，但實踐中調查取證難的問題一直存在。以我院為例，現行公益訴訟檢察部門人員大多來自原民事行政檢察部門，因傳統民事、行政訴訟監督案件的審查，主要是基于書面審查原則。只有需要對案件進行監督且案件事實不清的情況下，承辦人才會對案件事實進行深入調查。很多同志尚不適應公益訴訟證據廣泛性、專業性等要求，容易陷入固有的辦案模式，如查詢、調取、復制證據材料和詢問，而對勘驗、鑒定、檢測、損失評估、價值評估等方式較少使用[1]，干警調查核實能力不足的問題普遍存在。

此外，法律和司法解釋雖然規定了檢察機關調查核實權，但并未規定具體的調查手段、操作程序、保障措施等內容，《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》明確規定不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施，公益訴訟辦案中的調查同樣不會突破這種限制。這導致一是對物取證難，由于檢察機關調查措施有限，導致有的案件證據滅失、調查受阻;二是對人取證難，如被調查人不配合會導致檢察機關難以查明案件事實[2]，這種狀況在對行政機關進行調查時同樣存在。如辦理學生個人信息保護公益訴訟案件中，即使知道侵權人電腦里有其非法獲取的學生個人信息，因無采取強制措施的權力，可能會導致關鍵證據無法取得，如果不借助公安機關的力量，調查取證工作很難開展。具體到本案中，相關人員的訊問和詢問筆錄是公安機關制作，非法獲取的學生個人信息也是公安機關在扣押的犯罪嫌疑人電腦里提取、相關人員微信溝通記錄同樣是公安機關調取。如果僅憑檢察機關的力量、調查手段不太可能完成這些證據的收集任務。這也是司法實踐中，公益訴訟案件的辦理多依托刑事案件中公安機關偵查獲取證據的原因。

第三，案件證明難。根據《解釋》第21條規定，檢察機關向行政機關提出檢察建議需要查清兩方面內容：一是行政機關違法行使職權或不作為;二是這種違法行使職權或不作為導致國家利益或者社會公共利益受到侵害。具體在本案中，檢察機關要向教育行政部門發出檢察建議，同樣需要查清這兩方面內容，即是因為教育行政部門人員的故意或過失導致學生個人信息泄露，或者教育行政部門沒有依法履行保護學生個人信息的監督管理職責，導致信息泄露;教育行政部門違法行使職權或不作為導致國家利益或社會公共利益受到損害。對于社會公共利益受到損害的事實，還是比較明確的，因為二十幾萬學生個人信息被他人非法買賣并用于培訓招生，侵犯了學生及家長個人隱私和生活安寧，損害了社會公共利益。但本案僅有培訓機構負責人孟某、方某等的訊問筆錄、非法獲取的學生個人信息等主要證據，至于孟某是從何處非法獲取的學生個人信息，一方面因孟某“上家”具有反偵查意識，都是用假名進行交易，調查難度較大，另一方面，公安機關已經證實孟某等的犯罪行為，沒有進一步調查孟某“上家”，而檢察機關囿于調查能力和手段有限，更無法查清。在這種情況下，如何證明學生個人信息泄露是否為教育行政部門違法行使職權或不作為所導致，就成為能否對其進行監督的關鍵。這一問題不僅在本案中存在，在涉及學生個人信息保護，甚至更大范圍的個人信息保護案件中都不同程度存在。

四、破解學生個人信息保護行政公益訴訟案件難點的思考

（一）多措并舉拓寬案件線索來源

1.充分運用大數據加人工智能等現代科技手段。2018年7月，最高人民檢察院印發的《全國檢察機關智慧檢務行動指南（2018-2020年）》指出，到2020年底，檢察機關將全面構建應用層、支撐層、數據層有機結合的新時代智慧檢務生態，推進大數據、人工智能等前沿科技在刑事、民事、行政、公益訴訟等檢察工作中的應用。目前，各地都在開展大數據與人工智能運用的探索，無錫市檢察機關也是較早開展探索的地區之一，現已建立起了具備數億條行政監管、行政執法等信息的數據庫，錫山區檢察院開發了公益訴訟智能研判平臺，在對平臺進行完善的過程中，可以開發專門針對學生個人信息保護的模型，實現線索的智能化推送。

2.充分挖掘刑事案件中的有用線索。對于公益訴訟來說，刑事案件是一座“富礦”，不僅有大量的民事公益訴訟案件線索，也有大量的行政公益訴訟案件線索。檢察機關應在辦理刑事案件中充分挖掘，從中獲取有價值的公益訴訟案件線索。

3.充分發揮群眾的力量獲取案件線索。普通群眾在日常生活更易發現各種問題，要充分發動群眾積極性。尤其是家長們，在接到教育培訓機構電話招生或推銷時，切不可認為與自己關系不大，而應及時向有關機關反映，形成人人參與的局面，才能更大程度上阻止學生個人信息的進一步泄露。目前，多地相關機關都在微信公眾號上開通了隨手拍功能，也出臺了線索舉報獎勵規定，我們應充分運用這些手段服務于公益訴訟檢察工作。

（二）充分利用各種有利條件調查取證

檢察機關需要充分利用各方面有利條件行使調查權，保障公益訴訟工作的順利開展。

1.充分利用各地人大常委會賦予的調查保障措施。目前，已有二十多家省級人大常委會通過決定形式（有的地方是法規性規范性文件）支持檢察機關公益訴訟工作，多數地方規定了調查核實的手段，個別地區還賦予了檢察機關一定程度“強制手段”和保障措施。各地檢察機關在進行案件調查時，要充分利用。如在對侵犯學生個人信息公益訴訟案件辦理中，對行為人電腦等存儲介質中的數據，可以通過證據的現行登記保存，確保證據安全。

2.充分利用公安機關的偵查手段獲取公益訴訟所需證據材料。在辦理涉及學生個人信息保護案件時，公益訴訟檢察部門與刑事檢察部門可以一起提前介入，一方面引導偵查，另一方面借助公安機關的力量，盡可能收集更多有利于開展公益訴訟的證據，協助檢察機關查清案件事實。

3.充分利用與行政機關的協作溝通機制。在實踐中，檢察機關與公安機關、工信部門、教育部門等行政機關會簽了許多規范性文件，通過信息共享、線索移送、辦案協作等機制，這些都有利于共同促進學生個人信息保護工作的開展。

4.充分運用聽證機制。2020年10月，最高人民檢察院正式印發《人民檢察院審查案件聽證工作規定》，要求在全國檢察機關推開辦案過程中的聽證。聽證，是指給當事人和利害關系人等提供陳述、申辯、辯論、質證的機會，給主持人乃至辦案人員提供兼聽各方訴求、確認事實和證據，并據以作出合法合理決定的機會。[3]聽證雖然不是調查取證方式，但借助人大代表、政協委員和社會公眾的參與，將有助于促進調查工作的開展。

（三）敢于運用事實推定

事實推定是司法機關辦案中經常用到的證明方式，又稱司法上的推定或訴訟上的推定，是指司法者在具體的訴訟過程中在自由心證范圍內根據有關證據和經驗法則對有關證明對象所作出的一種推論。[4]如在本案辦理過程中，通過公安機關的偵查，雖然查清了孟某、方某等非法買賣、提供學生個人信息的事實，但是，對于孟某所非法獲取的學生個人信息來源，公安機關未予查清，依靠檢察機關的力量和手段也無法進一步查清。經向教育行政部門調查，對于學生個人信息的保護，該機關采取了一定的措施，以保護學生個人信息的安全，對培訓機構也開展常態化的檢查，但囿于執法力量原因，無法全覆蓋，也無法開展經常性檢查，且對于培訓機構通過非法獲取學生個人信息進行培訓招生的行為，并未納入教育行政部門監督檢查的范圍。在此情況下，能否根據現有證據，向教育行政部門發出訴前檢察建議呢？對于教育行政部門是否存在違法行使職權的問題，因無直接的證據，無法證實，但對于教育行政部門是否完全履行了保護學生個人信息安全的行為，可以大膽采用推定的方式。因為從孟某非法獲取的學生個人信息看，孟某非法獲取和銷售的信息為整個學校、整個班級學生的人員名單，均以EXCEL表格形式呈現，且信息格式統一、內容全面、精確度高，故單憑教育培訓機構通過自行市場調查、家長報名參訓等方式難以完成這些巨量、完整學生個人信息收集任務。因此，可以認為這些信息可能來自教育行政部門內部，至少是教育行政部門的履行監管職責不到位，導致學生個人信息泄露，存在不作為的違法行為。

（四）善于開展溝通協調

在行政公益訴訟辦案過程中，溝通協調應當貫穿辦案過程始終。

1.訴前磋商，消除歧見，達成共識。行政機關行使職權所涉及的領域多帶有專業性，且內部規范性文件較多，加上職能存在交叉，檢察機關需要在與行政機關充分溝通的基礎上，準確認定案件事實、明確行政機關職權、正確適用法律，以使發出的檢察建議具有精準性和可操作性。同時，事前以圓桌會議形式，充分聽取行政機關意見，既是對行政機關的尊重，也有利于促進檢察建議內容被采納和整改落實。在本案辦理過程中，我院分管領導親自出面聯系市教育局，該局非常重視，局主要領導親自上門進行案件溝通，對于形成一致認識，推動整改落實起到了極大地促進作用。

2.發出檢察建議后，對于行政機關的整改積極進行溝通，共同協作促進社會公共利益的維護。在本案檢察建議發出之后，我們并未一發了之，而是及時積極跟進教育行政部門的整改情況。教育行政部門也主動向檢察機關進行溝通，聽取檢察機關對整改的意見。回復期限屆滿前，該局分管局長帶領相關業務部門負責人來我院送達回函等材料，并當面通報整改情況。因此，對于行政機關在收到檢察建議后，積極進行整改，或者在整改過程中積極與檢察機關進行溝通，邀請檢察機關參與整改全過程，充分聽取檢察機關對于整改的意見和要求時，檢察機關應該積極進行參與，與行政機關共同協作，促進及時高效維護社會公共利益。對于不整改、不及時整改或者到期不回復等情形，檢察機關也可以主動進行溝通，了解行政機關的具體情況，提醒行政機關及時進行整改并按期回復檢察機關，爭取能夠達到雙贏多贏共贏的局面。

*江蘇省無錫市人民檢察院[214002]