特克斯縣草原生態環境法治保障研究

阿麗娜·哈斯木汗

摘要：天然草地是自然資源的重要組成部分，新疆是我國重要牧區之一，天然草地遼闊，新疆大部分草原分布在伊犁州各縣市，特克斯縣草原是新疆西部草原的生態屏障，多年來，特克斯縣重視草原生態保護建設和草原畜牧業的發展，取得顯著成效。但是，特克斯縣生態環境脆弱，人們的過度開發，過度放牧導致草原生態環境遭受極大破壞。雖然制定了相關的法律法規，但草原生態遭受破壞的趨勢沒有得到根本扭轉，需要進一步通過執法、司法、守法來完善和保障特克斯縣草原的生態安全和可持續發展。

關鍵詞：草原生態環境;現狀;問題;法治保障

建設社會主義生態文明是黨的十八大提出的目標，習近平總書記強調，推動綠色發展，建設生態文明，重在建章立制，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境，草原是生態環境的重要組成部分，近年來，特克斯縣旅游業發展迅速，但旅游無序開發造成草原破壞，過度放牧，草原沙化、草場退化已經嚴重影響了特克斯縣的草原生態環境，也影響了牧區牧民的生活、生存與發展。依法治國，通過法治建設對草原生態進行保護，運用法治思維和方式處理草原生態難題。

一、特克斯縣草原生態環境的現狀

特克斯縣地處天山北坡、特昭盆地東部，特克斯河中上游，納入森林覆蓋率計算的森林面積為1209.978萬畝，近年來，特克斯縣著力展開天然草原的保護與修復工作，通過爭取退牧還草和草原恢復治理項目，遏制草原進一步退化，提高了草原生產力水平和草原自我更新修復能力。截至2019年底，全縣完成人工飼草料種植面積3.1萬畝，技術管理人員43人次開展草原病害防治。草原鼠害防治78萬畝，退耕還草人工種草0.5萬畝;退牧還草免耕補播8萬畝、人工種草0.5萬畝、棚圈建設200戶;在喬拉克鐵熱克鎮莫因卓勒村、闊克鐵熱克鄉米特格爾設置關卡2個，清退牧區牲畜1400只，防止包扎墩遠東牧場亂牧、農區牲畜上山代牧，確保草原植被有效利用。特克斯縣已建設改良草場541.43萬畝，其中，圍欄草場505.8萬畝、灌溉草場35.63萬畝。在圍欄草場建設中，國家投資建設372.73萬畝，牧民自建79.6萬畝。

近年來，特克斯縣禁牧圍欄工程，不僅改善了全縣草原生態環境和牧民基本生產條件，同時有效地遏制了草原退化的勢頭，實現草原資源可持續利用。草原生態補獎制度進一步激勵了農牧民在保護和建設草原方面的積極性。通過實施禁牧、休牧、劃區輪牧、草蓄平衡、毒害草治理等草原保護建設措施，使天然草場植被覆蓋率明顯提高，草原生態環境的保護和建設取得了明顯成效，特別是草地植被覆蓋率、草層高度、產草量較建設前均有大幅度提高。通過多方共同努力，特克斯縣草原生態文明建設取得了諸多成績，但是，全面客觀的看，特克斯縣草原的生態環境依然不容樂觀。由于歷史與現實原因、旅游區無序開發、自然和人為因素的干擾和影響，全縣大面積草原的生態環境形勢仍然很嚴峻。還依然存在著深層次的矛盾和問題，阻礙著全縣草原生態文明建設的順利開展。

二、特克斯縣草原生態遭到破壞的主要原因

過度放牧導致畜牧業發展與草原生態環境保護矛盾凸顯。草原生態文明建設的良好開展與牧民文化知識、素質的不斷提高緊密聯系，牧民才是草原生態文明建設的主體，由于牧民受教育的水平有限，生態保護知識普及率低，長期以來粗放的利用草場，對草原生態平衡帶來了極大的破壞。畜牧生產技術水平的日益提高，促使草原地區牲畜繁殖水平大大增加，盲目的增加牲畜數量破壞了草地的再生能力。長期以來，特克斯縣草原畜牧業的增長不顧草原承載力，致使草原嚴重透支，牲畜嚴重超載。

非法開墾草原、非法征占用草原，過度開發草場搞旅游業。由于部分商人的環境保護意識淡薄，牧民的生態保護意識較弱，商人、牧民為了眼前利益與需求、在經濟利益的驅使下過渡開發草場搞旅游，這種破壞性、粗放性的開發方式，忽視了環境保護、生態恢復和污染治理，對草原生態環境造成了嚴重的影響。2019年至2020年，特克斯縣涉及非法開墾草場案件210份，環境衛生保護1份，截止目前已落實移交案件210起，其中4起已移交公安機關，另有1起案件仍在核查辦理中。除縣人民檢察院移交案件以外，本單位自查案件109起，已全部落實。非法征占用草原案件5件已處理5件;截至目前我縣共恢復草場94759畝，1人被依法追究刑事責任。

旅游業帶來的環境污染問題每天都在發生，依舊無法解決，大批游客的到來促進了特克斯縣旅游業發展，增加了牧民的收入，但也帶來了一系列的問題，游客隨意丟棄垃圾，大量的旅游垃圾產生，美麗的草原上垃圾遍地，游客素質低下、不文明行為、故意破壞草原生態環境行為時有發生。

草原蟲害、鼠害嚴重。2019年，特克斯縣草原鼠害危害面積達到900多萬畝，嚴重危害面積達500多萬畝。人類對草原生態的過度破壞，導致草原生態系統失衡，蟲害、鼠害等嚴重。

三、特克斯縣草原生態環境的法治保障

（一）立法保障

目前草原生態保護立法層面主要面臨的挑戰來自于生態補償制度的建立與完善。針對草場被破壞、牧民增收難等現象，應當明確界定草原生態補償的主體，補償的對象、方式、標準等，明確補償的資金來源，做到只要有破壞就要有相應補償的局面。同時，對于補償的監管機制不健全也是補償難以為繼的一個原因，目前的監管主要是本部門上級對下級的監督與評估，沒有統一的監管模式，涉及補償資金的監管，應當形成統一的監管規范。并引入第三方監管，建立相應的監管制度，定期審計，定期公開。需要結合當地實際情況，因地制宜的制定配套的草原生態法制保障制度。完善草原法律體系;完善草原法律體系的關鍵就是制定自治區級相應的配套法規和有關標準、規程等。

科學劃定生態保護紅線。根據國家林草局《推進生態文明建設規劃綱要（2013-2020年）》和相關規劃，完善造林綠化、濕地保護、公益林地等專項規劃，形成科學系統的林草生態空間規劃體系。按照國家林草局的安排部署，研究提出劃定全縣林地和森林、草原、濕地、公益林地、物種四條保護紅線意見。

（二）執法保障

特克斯縣屬于牧業大縣，牲畜多草原面積大，執法面廣，縣級執法人員較少，鄉鎮沒有草原監理執法人員和相應的機構，草原執法力量薄弱，僅憑縣草原監測預警中心僅有的5個執法人員很難對全縣草原執法工作實施全方位開展督察、檢查、監管、查處。草原面積大，專業的執法人員少，執法任務繁重已經成為適應新形勢下草原保護工作亟待解決的問題 。草原生態環境保護執法監督仍然不完善，監督不到位，造成執法不嚴的現象屢屢在出現。國土第二次普查時將很多原屬于草場的飼草料地和人工草場劃為一般性耕地，造成現在草原和耕地性質不明確，執法主體不能確立，執法難度加大。社會發展很快，現目前草原執法水平很難適應現代執法要求應當進行系統的培訓學習上崗。

應加強草原監理執法隊伍的建設，包括鄉鎮草原監理執法人員的配備和培訓，不斷提高執法人員的執法能力。草原保護不是一般的行政管理工作，而是一項社會管理工作，并且專業性很強，需要有一批既具有監理公職的人員，又是素質較高的稱職人員。通過多種層次、多種形式的培訓、考核，實現草原執法人員精通草原生態保障的法律業務和充分掌握實踐執法技能;提高干部的依法執法能力和掌握、利用現代辦案設備的能力及辦案效力。

加強協作，加強執法力度。加大與人民檢察院、人民法院、公安局、司法局等司法部門的協查共同辦案力度，做到資源共享。通過各單位的積極協作、積極配合和有力打擊，逐年降低破壞草原的復雜繁瑣案件，共同努力相互幫助，草原生態就能得到有效的保護。

（三）守法保障

草原生態文明建設要增強全民守法意識，草原生態法制實現的根本還是需要人們自覺自愿的遵守草原生態法律的各項規定，履行相關的法律義務，當前，在遵守草原生態法制方面需要加強的工作主要包括：要加強草原生態保護的法制宣傳與普及。農牧民的法治意識較低，根本弄不清法律的具體含義，對公安、檢察、法院機關的職責劃分也含混不清，對政法工作不理解、不配合、有抵觸情緒。因此，需在全縣范圍內、到各個鄉鎮、深入到農牧區進行普法宣傳活動。深入開展法治宣傳教育，引導牧民樹立生態文明意識，讓法治思維深入人心。執法人員和宣傳人員要用通俗易懂的語言，通過親切的語氣向牧民宣傳相關法律法規，結合工作實際，采取多種形式宣講。要向牧民們發放宣傳冊，草原法管理條例、農牧民法律常識等宣傳材料。通過贈書儀式，提高廣大農牧民的學法、尊法、守法、用法意識，提高牧民的法律素質。通過法治宣傳教育，讓草原地區的干部、群眾知道草原生態法制的內容和重要意義，形成他們自覺遵守與執行草原生態法制的內在動力。

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