科層場域下的組織失靈研究

藍婷

摘 要：在利益訴求多元化的環境下，國家政策在執行過程中面臨的社會問題與社會矛盾變得日益復雜，不可避免地會受到多方面、多層次的影響，從而直接影響了政策的有效性。科層制下，自上而下的組織結構直接影響著政策的傳遞，在執行中不可避免地出現了各種問題，如：政策沖突、政策阻滯、尋租和腐敗等。精準扶貧政策在基層的落地、落實情況，直接影響到國家扶貧任務是否能夠順利完成，能否實現我國共同富裕、徹底解決貧困問題的美好愿望。在這種政策環境下，精準扶貧不可避免地出現了關系運作、施政倫理、數字扶貧、精英捕獲、弱者吸納等問題。相較于精準扶貧本身，科層制運行的作用邏輯和效果更值得關注。科層制帶來的任務壓力、時間壓力、政策沖突、政策阻滯等會直接導致組織的失靈。

關鍵詞：科層制;組織失靈;精準扶貧

中圖分類號 F323文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）22-0009-06

在科層制視角下，扶貧包括常規扶貧、非常規扶貧、專項扶貧等。常規扶貧，即惠農政策，扶貧路徑為：省政府—市政府—縣政府—鄉政府—村兩委—貧困戶;非常規扶貧，扶貧路徑為：省政府—省直、市直—縣直—駐村干部—村兩委—貧困戶;專項扶貧，扶貧路徑為：省政府—省扶貧辦、市扶貧辦、縣扶貧辦、鄉扶貧辦—村兩委—貧困戶。科層制下扶貧過程漫長，政策通過層層傳遞，會出現技術治理偏差、組織失靈、政治權變、關系運作、施政倫理、數字扶貧、精英捕獲、弱者吸納等問題，可能是由于任務壓力、政策性沖突、政策阻滯等原因造成的，這些問題直接導致了政策執行走樣或偏差。

1 關于科層制的研究

1.1 國外 科層制又被稱為官僚制或理性官僚制。依法辦事、頂層謀劃、技術專業是科層制的3個重要方面。而布勞和梅耶認為，規章制度、權力等級、專業化和非人格化是科層制組織的基本特征[3]。韋伯科層制的主旨精神可概括為形式化和合理性，一方面，形式化的手段和規定性的程序，可以相對客觀地確保組織行為的公平和平等;另一方面，正規的科層制機構傾向于憑借其技術優勢占據支配地位，合理性指的是主觀目的和后果價值上的合理性[4]。韋伯式科層制主張效率和民主，堅持政治-行政二分原則，在治理理念和協作管理上肯定傳統官僚機構提供的公共服務，主張不同的官僚制機構之間相互合作，鼓勵民間組織和公民自治團體加強互動，并認為官僚體系在高度網格化的公共領域中，能夠推動組織績效發揮作用[5]。

現代行政科層制理論中，組織結構一般特征包括：金字塔狀的由上而下的權力等級結構，以法制為基礎制定政策目標，以部門化和專業化進行分工，以績效作為考核標準來選拔晉升，以非人格化的標準來規定運作程序[6]。西方代表性官僚制理論認為公務員的構成與整個社會人口構成的比例契合度越高，越有助于官僚代表社會各階層的利益[7]。科層制中，政權建設除了合法性和唯一性，還具有目標理性，促進科層制的改革和重塑[8]。

1.2 國內 在中國官僚體制中，組織中的委托—代理關系在實踐過程中，由于信息不對稱、目標不一致和有限理性，執行起來有困難和阻礙，因為不同的工作有不同的性質和委托代理成本，所以最終的實際控制權往往被分配在了不同的層級中，中央政府可能將各類地方事務發包給地方政府，將實施權和激勵權也下放給地方政府，具體實施交予地方，允許各地政府因地制宜，賦予其政策落實執行的靈活性，而中央政府只掌握著目標設置權與檢查驗收權，通過設置目標，對地方政府加以考核驗收[12]。

相關研究認為，諸如經濟增長、招商引資、平衡稅收、基礎建設等容易制定量化的、明確的績效考核標準，更適用于科層制，不是通過內化、認同、引導、說服的方式去完成工作，而是站在理性的角度，以專業化的方式，遵守制度規范[13]。但從官僚制的機制、結構、法治化、科學化、專業化、非人格化等考量，我國官僚化水平仍有待提高，需建設現代官僚制。中國官僚制存在2個問題較為突出，一是官僚制化明顯不足，普遍存在權力人格化、官本位、等級觀念、裙帶關系等現象，組織結構不合理，機構膨脹、職能重疊交錯、人浮于事等問題嚴重，法治意識淡薄，人治色彩濃厚，官員辦事以人際親疏為依據;二是官僚主義嚴重，官僚行為組織非法治化、非規范化、非理性化[14]。

學者普遍關注政策信息溝通過程中的信息不對稱問題，科層制結構過長、穩定性和封閉性導致政策信息的失真和溝通不暢，為官員提供了自利行為的空間，“上情下達”和“下情上傳”都不能較好地實現，中央的政策在傳遞到基層政府的過程中，會發生刻意歪曲，導致信息失真，而基層政府也不能快速地傳遞將有關情況反映到中央決策層，官員常在各個環節對政策信息進行加工處理，利用權力對政策信息順暢地溝通加以阻礙，以達到自身的目的[16]。特定的制度會改變群眾利益沖突的解決渠道，同時也會影響群眾利益訴求的表達方式和實際效果，導致鄉村社會產生相應的抗爭模式[17]。農村治理呈現內卷化特征，權力沒有隨著村民自治政治制度的實施得到分散，反而聚集到少數人手里，村干部就是其中之一，貧困戶獲得資源的權利時常受到剝削，反而是一些經濟條件較好的村民俘獲到了扶貧資源促使自身得以發展[18]。由于科層制下信息雙向不暢、人格化傳播下的信息偏好和不公正、非理性傳播下的缺監督和少處罰等科層制不足，造成惠農政策組織傳播困難[19]。

在目標、激勵與約束都存在巨大差異的情況下，國家政策的執行需要越過高度分化的科層組織結構，層層落實，這種結構導致了政策與科層組織之間必然存在矛盾，政策執行有阻力，從而使政策被不斷修訂、執行走樣或最終廢止[20]。精細的科層考核體系提供了積極正面的激勵機制，誘使地方官員唯上是從以便獲得晉升，同時上級部門又常常要求下級官員貫徹那些沒有資源配置的政策指令，科層制邏輯規定了地方官員在執行國家政策中的應對策略，而社會制度的邏輯則塑造了其在資源動員和解決地方問題中的行動策略[21]。學者通過構建“國家—第三領域—社會”的理論框架，存在時間壓力和制度漏洞的問題，一方面，扶貧責任通過科層制層層傳導，主要表現為按時按質完成任務指標，從而形成時間壓力機制，另一方面，扶貧項目實施、扶貧資金使用、扶貧目標考核等方面的正式制度的缺陷也會影響制度本身的有效性和可操作。

在科層制下，官員容易出現利己和利他的心理，從而導致腐敗行為的產生，而且科層制有其制度的狹隘性，在組織運行過程中會衍生出血緣關系、一言堂、裙帶關聯等各種與權力交織派生的關系網，人情倫理替代了規則和制度，個人權威凌駕于法律權威之上。國家精準扶貧過程中，常常出現扶不準的現象，政策的制定會有偏向和喜好，同樣的貧困村獲得的資源可能大不相同，還可能產生信息失真、權力尋租、監管缺位、評價非理性以及地頭蛇的威望大于國家干部等現象。學者王雨磊認為扶不準主要是由于技術偏差、組織失靈、政治權變、關系運作和施政倫理等5個方面因素造成的，而技術失準的根本原因是國家扶貧的幫窮主旨與基層的幫能、幫親、幫弱、幫需等社群倫理產生了分歧，而基層社會倫理為基層施政者的不瞄準行為提供了倫理上的正當性[22]。

2 科層場域下政策的執行路徑

科層制下扶貧政策包括2種組織模式：自上而下的層層傳遞和自下而上的逐級反饋。扶貧政策的基本組織結構為：省政府—市政府—縣政府—鄉政府—村兩委—村民、貧困戶。

在扶貧政策執行過程中，科層制的優缺點得以體現，呈現出了高效率或者低效率甚至是無效率的一面。理性科層制是假設在理想狀態下，各部門各組織都處于高效辦事的狀態的一種行政制度，其優點主要表現在以下4個方面：第一，政策的執行有賴于科層組織高度的權威性和可信度;第二，政策信息的傳遞有賴于科層制組織中明確的職能分工和等級制度，可實現信息的機械式快速傳達，保證命令執行的速度;第三，科層組織中政策的執行和傳達有固定的流程和模式，不受個人情感、個人喜好等非理性因素的影響，保證了政策的公正公平;第四，科層組織受到法律法規、規章制度的規范和約束，政策按照固有的規定執行。總而言之，制度化、等級化、非人格化等科層組織特性有助于扶貧政策的傳播和執行，確保嚴密和公平，提高扶貧工作的效率和效果。

但中國化的科層制并不是完全理性的，制度化、等級化、非人格化的特征也不能完全發揮效果，中國科層制下的組織行為存在以下4個方面的問題：第一，科層組織有著龐大的層級系統，涉及政治、經濟、文化、環保等行業的專業部門數量眾多，扶貧政策傳遞和反饋的機會成本、人際關系成本和監督成本相對較高，時間間隔長，過多的層級結構會導致政策傳遞和反饋失效，甚至可能引起沖突、阻塞或失靈等問題，導致政策無法真正落地和落實;第二，科層組織存在扭曲信息、壟斷資源的行為，政策傳遞過程中可能會出現封閉性的現象;第三，科層制中扶貧任務層層傳遞，并要求在規定的時間內完成任務指標并接受考核，無形中形成了時間壓力機制，現如今中央政府要求完成扶貧脫貧任務，并在此過程中不斷完善扶貧政策和有關制度，逐步改良基層治理體系，這無疑給各級部門和相關工作者帶來巨大的壓力;第四，在項目執行和資金使用等方面，扶貧制度會存在漏洞，從而影響了制度實施的效果，并且制度漏洞還會削弱制度的權威性，使制度的執行水平下降。

3 科層場域下的組織失靈

扶貧政策在科層制組織的執行過程中，很多時候是象征性的幫扶，沒有深入落實國家和省扶貧辦的幫扶任務，同時還伴隨著技術治理偏差、組織失靈、政治權變、施政倫理、數字扶貧、精英捕獲、弱者吸納、關系運作等各種問題的發生，最終導致扶貧扶不準。

3.1 技術治理偏差 技術偏差的出現，因為政策建立時假定的目標人群是理想化的，與實際選定對象存在一定程度的偏差。雖然理論上可通過一些檢測手段來減少偏差，以提高與政策的匹配程度，但是當政策的目標人群過分理想化時，這種特質明顯、形象具體的目標人群在現實社會中可能很難找到，甚至是并不存在的[23]。

研究調研時發現，G省X村一般通過收入測量等技術手段，識別出低于貧困線的貧困者，統計上報貧困名單，然后將扶貧資源分派給測定的貧困者，從而獲得國家的扶貧資源。雖然在整個執行過程中按照貧困戶申請、村民代表評議、村委會審查、鎮政府審核、縣政府審定等逐項程序，但有時候還是會把貧困線以上的人錯誤納入進來，而且其實將收入作為測量的指標，會存在較大誤差，可能村民自己都無法準確估算自己的年收入情況。還有一種情況就是有些貧困者雖然已被列入貧困名單，但扶貧項目在落實過程中可能并未讓這些貧困者受益，反而落到了非貧困者身上。

3.2 機構失靈 機構失靈是指組織結構中上下級之間存在信息不對稱、目標不一致、激勵作用無法發揮等問題，導致無法高效地完成上級下達的任務[22]。在微觀工作中，信息不對稱和干部晉升機制使得基層干部更偏向于短期見效快、資源密集型的政績工程，使得各級政府不斷打破已有預算的約束，追求預算外的資源;宏觀層次上，組織制度中自上而下的約束機制由于上下級政府官員共同利益的聯合而難以有效進行，而自下而上的信息通道因組織權力地位的不對稱而無法奏效，權、責、利三者在實際政策運行中的分離導致設定目標的失敗，由此產生了逆向軟預算約束問題[24]。

上級政府常會利用指標量化、一票否決和一竿到底等制度來監控下級政府任務的執行過程和完成情況，相應的下級政府會采用造假、陪同、接待、越級求助等策略來應對上級政府的考核檢查，由于非正式組織行為的普遍存在，自上而下的考核檢查往往得不到預定的結果，導致監督、激勵制度與組織設定目標不兼容[25]。

研究調研時發現，G省X村在基層治理過程中，也同樣存在著組織失靈、上下級之間信息不對稱、目標不一致的現象，國家政策的意志是鼓勵長效脫貧，而村干部更多的關心自己的政績，關心影響村容村貌的基礎設施的建設和改造。

3.3 政治權變 各地官員是中央在地方上的執政代表，代表著中央的意志，執行中央的命令，圍繞正式制度開展工作，而基層干部常在實際執行過程中加以變通，以非正式的手段貫徹落實，導致正式制度被忽略、歪曲甚至被替代，基層干部在執行上級政策過程中變通、偏離和共謀等行為是我國國家治理的突出問題。政策執行者具有主觀能動性，由于政策執行過程中常常要面對基層復雜多樣又極具個性化的自主性訴求，為完成任務指標、化解基層矛盾，政策執行者往往會變通執行或選擇性執行上級的政策，組織結構與行動者之間也存在矛盾，需要統一行動者與組織結構的激勵目標來克服尋租腐敗等問題[22]。

學者雷望紅認為扶貧政策在執行中存在不精準運作現象，表現為識別、幫扶、管理和考核不精準等問題，基層組織在科層體制和運動式治理的雙重約束和強大壓力下，被嚴重束縛了執行能力，基層治理資源有限、考核壓力大、權責不匹配等因素導致基層組織傾向于選擇領導重視的部分執行，規避存在風險的部分或硬任務軟執行[27]。學者王雨磊發現在扶貧政策執行過程中，貧困識別包括以下3個過程：瞄準貧困村、瞄準貧困戶、貧困戶核查，識別過程共經歷了3次瞄準，瞄準的對焦者會想盡辦法讓本次瞄準有利于自己，因此每一次瞄準都會使國家的劃分標準有所調整[24]。在執行上級部門政令時，基層政府可能會暗度陳倉、共謀策劃，采取上有政策、下有對策的手段進行應對，使得扶貧政策的初衷在實際執行過程中嚴重偏離，而責任連帶機制誘發產生了利益共同體，加劇了基層政府的共謀行為，上下級組織由正式行政關系變為非正式運作關系、由上下級關系變為共謀關系[26]。同時在扶貧政策執行過程中，各級干部在自身利益的驅使下，會歪曲信息向上級傳遞，從最有利于自己的角度上報工作成果，面對上級的決定時，通常迅速地執行與自身利益一致的決定，同時貶低那些不一致決定的重要性，拖延或變相執行政策。

調研發現，G省X村在基層治理過程中，有時候省扶貧辦及其他行政部門，在制定相應政策的時候，沒有預料到政策落地的實際效果和反應，他們通常的做法是，制定一個政策，就下達一項任務，并設置好相應的量化考核指標，責任層層下壓，再通過驗收、檢查等方式將權力掌握在自己手中，根本不管這個政策在基層社會中是否發揮應有的作用，是否取得應有的效益，也不考慮政策在基層社會的可行性和可操作性，而且自下而上的信息反饋渠道也并非十分順暢，作為連接上級政府和村莊基層社會的中間人，就會頂著巨大的雙重壓力，一方面既要滿足上級的監督檢查的要求，又要協調村莊基層社會讓政策能夠執行下去，就不得不變通應付，政策執行難免走樣。目前的政策基本都是千篇一律地自上而下貫徹實施，但在扶貧工作中應該更注重自下而上提需求，不要拍腦袋決策，要從基層調研了解情況后因地制宜制定政策。

3.4 施政倫理 基層治理者在執行政策和分配資源時，會根據所處的鄉村網絡結構和社會環境，將自身施政行為正當化。村干部等基層治理者依賴于基層的社會環境和鄉土人情來開展工作，因此會將基層民眾的訴求置于國家的要求之上。因為政策資源有限，農村尤其缺乏外部資源的供給，所以國家下放的資源往往會在村里引起激烈的搶奪和競爭。在扶貧政策漫長的執行過程中，不僅依靠技術手段進行識別和治理，幫窮、幫需、幫弱都得到了基層社會中施政倫理和道德的支持。在研究調研G省X村基層治理過程中發現，有些項目和指標，比如“五保”“低保”等，村干部直接給了幾個村民，這里面有符合標準的，也有他的親戚或熟人。因為危房改造、集體產業等需要建設的項目指標有的隱形要求，一些貧困戶根本沒有能力進行，分給有一定能力的村民更容易完成任務。還有一些沒什么利益的宣傳性的工作，比如多彩鄉村，情系故里，就會在小組內正規的分配工作，這就是幫窮、幫弱、幫需在基層社會的體現。

3.5 數字扶貧 為了完成扶貧任務，嘗試采用數字技術建檔立卡，將治理對象、治理行動和治理效果通過數字化的方式來衡量，最后進行指標量化考核，在扶貧實踐中還存在因不同的利益訴求，編造不同的數字，并將不同的數字報給不同的部門，把數字當作游戲，當作一種操作和治理的手段的現象。省政府作為數字技術任務的發起者，市、縣政府作為承上啟下、推動任務傳遞的承擔者，鄉政府作為數字技術的執行者，村干部是數字信息統計的委托人。省政府利用互聯網技術不斷擴大數字層面的設計與統計，每年度或者每季度都需要進行常規的材料報送，而且不時還要非常規的臨時報送。作為承擔者、執行者和委托人，對于數字本身的真實度都不太關注，更注意數字是否符合上級的要求、考核的指標以及傳遞的效率，有時甚至會人為改變數字質量來確保及時完成任務。村干部也只關心扶貧項目的執行和落實是否按照自己的利益和意愿進行分配，在嚴重的考核壓力下，常常通過統計加估計的方式應對扶貧考核。此外，數字技術的有效發揮依賴數字收集，而農民通常只考慮養家的概念，無工資和收入的知識，大多數貧困戶無法說出自家年收入是多少。這樣就無法保證數字的可計算性，可信度和有效性，因此數字無法順利下鄉，最終導致扶貧扶不準。

2020年全村人均可支配年收入為14237元，貧困戶人均可支配年收入約8763元，2020年度省扶貧辦下達的任務是脫貧人口數最低為169人，X村根據建檔立卡貧困戶的實際情況，實際預脫貧人口為196人，這僅僅是一個數字上的反應，并不代表全部村民的生活狀態就徹底擺脫了貧困。在G省X村的調研中發現，一味地追求數字，而不追求質量，造成有些方面只能是通過做賬的方式去完成，實際的東西沒有辦法實現，比如養魚一年收入可以解決勞動力，理論上是說得過去的，但實際上沒有這樣的地理條件、氣候條件和發展產業的條件，這一切就無從談起，扶貧干部苦的不是干活累也不是工作量大，主要在農村開展扶貧工作對政策的消化上。

又例如小額貸款、低息貸款，聽起來像白拿錢，但具體在村里當地操作的時候，難過登天，J村在2020年申請了12戶小額貸款，2年過去了1戶都沒有申請下來，因為小額貸款的門檻不會因為是貧困戶就降低，貸款是有風險的，村委會也無法擔保，金融機構該如何防范就如何操作，各種申報材料、佐證材料非常繁瑣，而且村民文化水平低，根本應付不了這種材料的準備和遞交。并且貸款是有需要的人才貸款，沒有需要的人就不用貸款，但是省扶貧辦也會下達這個貸款完成的指標任務，變成一種量化的考核，比如省里下達的指標中要求每個村必須完成10單小額貸款、低息貸款，最后將積極的東西變成消極的東西，導致村干部和駐村工作隊只能變相完成任務，反正指標制定的是10單小額貸款、低息貸款，也沒有規定每單的金額，那在實際操作中，往往偏向于申請1000～2000元的貸款，資金批復時間短，任務也能順利完成，但是這1000～2000元對農民實際沒有幫助，村干部和駐村工作隊只是為了配合上級完成任務，這就是上級政策和底層在實施過程中的主要矛盾，也體現了數字扶貧的問題。

3.6 精英捕獲 扶貧項目的分配對貧困村具有競爭性，項目雖然自下而上申請，但并非按照同一標準進行篩選競爭。政府主導扶貧項目的分配，得到項目的村莊都具備某些優勢，地處偏遠、經濟條件差又沒有政治資源的貧困村往往會被邊緣化，而地理位置較好、經濟條件尚好的村莊會得到較多的資源傾向和扶貧項目。這種沒有把扶貧資源投入到最需要的貧困村莊，反而被條件比較好的村莊“捕獲”，既偏離了精準識別的要求，也加劇了貧困村莊間的不平等。

在G省X村和J村的調研中發現，X村和J村同屬于一個鎮，并且地理位置相鄰，但是X村的產業基本未發展起來，而J村不同，借助老促會宣傳以及本草集團的技術支撐，檢測出土質良好，適合種植牛大力，而且相對于果樹而言，有一些好處，當價格不好時，可不挖，在地里繼續生長，種植果樹的話，成熟期不能不收，J村在前些年已在村里自發開展牛大力種植產業。在扶貧任務下達、扶貧項目申請時，J村和X村同時申請產業扶貧相關的項目，最終J村被認為有潛力發展牛大力種植產業，而獲得了扶貧資金的支持，帶來了可觀的經濟效益。而X村因自身產業沒有發展好，而被認為不足夠適合發展產業而沒有得到扶貧項目。

任何層級的政府都更愿意扶持那些能夠形成產業脫貧示范基地的村莊，以構建生態系統和產業鏈為政績亮點，形成品牌效應，歌功頌德，推動媒體聚焦，這就不難理解為什么條件相對較好的村莊更容易得到扶貧項目和資源，條件差又缺少政治資源的貧困村容易被忽略。在基礎設施方面也一樣，國家政策懸在空中，沒辦法直接落地。比如，J村前期基礎設施受到幫扶單位資金的支持，已經改造得初具規模，也做了相應的規劃。因此，在2020年國家政府推出基礎設施建設項目的政策落地時更容易申請到，而X村因為前期幫扶單位資源和資金有限，基礎設施并未得到初步改善，在新政策下達時因條件不滿足無法直接接駁上級的項目，而錯失了國家的項目，這些都是精英捕獲的表現。

3.7 弱勢吸納 在“責任連帶”政策的要求下，有實力的公司不愿意、也不需要承擔帶動脫貧的責任，不會申請產業扶貧項目，而經營不好的公司為了資金補貼和相關優惠政策會積極參與項目，最后產生“弱者吸納”的問題。這些條件不太好的公司一旦申請到扶貧項目，后續缺乏組織發展和帶動能力，最終會造成國家財政資金沒有用到點子上，造成流失和浪費[21]。

在G省X村的調研中發現，發展養雞、養豬產業會帶來環境污染，達不到新農村建設的要求，很多有實力的企業望而卻步，帶動貧困戶脫貧的責任重大，處理負面影響的成本也較大。嘗試發展養魚產業，幫扶單位作為水產科研院所，借助自身的技術力量，評估認為當地水源不好，不適合搞水產養殖，對產出沒有把握和信心，擔心投入得不到較好地收成，最終決定放棄發展養魚產業。這些原因導致有實力的企業以及有技術的科研院所喪失了積極性，只有一些個體老板或者小公司積極申請，導致扶貧資金和國家資源流向條件不太好的公司或者個人。

3.8 關系運作 精準扶貧過程中，關系運作與政治權變互為補充，在正式制度之外，有非正式制度，在正式關系之外，亦有非正式關系。非正式制度在長期穩定的基層社會和鄉土人情中形成，由此產生的相對應的利益群體、共享價值和社會網絡。通過發展非正式的私人關系，管理者與被管理者雙方都可以獲得之前沒有的好處，并且非正式關系也可以穩定正式制度。正式制度與非正式制度并存，正式關系與非正式關系交融，共同發揮作用，可以起到緩和中央集權與基層適應之間的矛盾。正式制度保證了政令由中央統一發出，保證了中央的權威性;非正式制度為地方因地制宜提供了靈活的空間。范逢春則認為在社會治理中，地方政府存在正式制度與非正式制度的雙重缺失，在正式制度方面要求建立統一的政策和法律體系，創新基層社會治理的政策效用性，在非正式制度方面又要提升民眾的主人翁意識，借助感召力和凝聚力實現高質量的社會治理[28]。當制度環境所產生的壓力越大，激勵強度就會越高，扶貧政策執行過程中的非正式運作行為就表現得越活躍[25]。

在研究調研G省X村基層治理過程中發現，村里的承包戶、強人或大戶，他們擁有靈活的消息來源和關系網，可以獲得第一手的消息。并且由于村內勞動力大量外流，他們往往是村里工作需要依仗的力量，他們通過游說村民達到獲得惠農項目的目的，并且他們往往會給一些好處給村里，村民對這種問題也就“睜一只眼閉一只眼”，與村干部關系的親疏遠近往往決定了補助的多少，這就是鄉土關系運作的結果。

4 結語

在利益訴求多元化的環境下，國家政策在執行過程中面臨的社會問題與社會矛盾變得日益復雜，不可避免地會受到多方面、多層次的影響，這些都直接影響了政策的有效性。科層制下，自上而下的組織結構直接影響了政策的傳遞，在執行中不可避免地出現了各種問題，如政策沖突、政策阻滯、尋租和腐敗等。精準扶貧政策在基層的落地、落實情況，直接影響到國家扶貧任務是否能夠順利完成，能否實現我國共同富裕、徹底解決貧困問題的美好愿望。在這種政策環境下，精準扶貧也不可避免地出現了關系運作、施政倫理、數字扶貧、精英捕獲、弱者吸納等問題。相較于精準扶貧本身，科層制運行的作用邏輯和效果，實際上更值得關注。科層制帶來的任務壓力、時間壓力、政策沖突、政策阻滯等直接導致了組織失靈，如何打破科層制的束縛，更好地實現精準扶貧的成效，值得做進一步研究。

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（責編：張宏民）