基于民主監督的高校權力運行制約與監督研究

陳家模 王涌濤

摘? 要：高校民主監督的本質是以權利制約權力，主要形式有黨外人士監督，教代會、工代會、學代會、研代會監督以及網絡、輿論等監督。新時代，高校民主監督是高校治理體系和治理能力現代化建設的重要組成，具有“全過程”監督、監督質量高等鮮明特點。研究認為，突出政治功能，強化民主監督的政治建設;圍繞“全過程”監督，健全“民主監督體系”建設;聚焦新時代特征，優化民主監督的制度建設等措施，能夠有效破解權利缺失、缺位，民主監督系統性不夠等問題，能夠有效提升民主監督質量，保障高校權力合理運行。

關鍵詞：高校;民主監督;權力運行制約

中圖分類號：D630.9? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1673-7164（2021）38-0034-03

一、高校民主監督的概念及范疇

（一）高校民主監督的內涵

民主監督的本質是以權利制約權力[1]。這是民主社會所獨有的一種權力監督和制約機制，它是在正確理解權利與權力關系的基礎上，恰當地配置權利，使其能夠起到一種限制、阻遏權力濫用的作用[2]。民主監督作為自下而上的權利性監督，也是人民政協非常重要的職能，其厚植于廣大人民群眾，具有普遍性、自主性和一定的獨立性;主要是通過提出批評意見或建議，改進工作方式，提升工作效率。我國的《憲法》《教育法》《教師法》以及《高等教育法》均賦予了高校師生管理和監督學校事務的權利，這是依法治校、依法行使權利的根本依據。

當前，高校民主監督的形式主要有以下三種：一是黨外人士的民主監督。高校中黨外人士相對集中、占比較高，擁有高知背景，經常能夠提出高質量的意見和建議，是高校民主監督的重要形式;二是高校教代會、工代會、學代會及研代會的民主監督。無論是我國相關法律還是高校教職工代表大會條例等，都賦予了廣大高校師生的民主權利，用以管理和監督學校事務、維護合法權益，是高校民主管理的最根本形式;三是信訪舉報、輿論監督、監督聽證會、民主評議、網絡評議等其他形式的民主監督。在依法治國、依法治校和互聯網信息技術的背景下，催生了諸多民主監督的新形式，例如論壇、貼吧、自媒體、網絡投票等。具有擴散快、傳播廣、影響大、效率高等特點，越來越受到廣大師生的歡迎和高校的重視，已成為高校民主監督的熱門形式。

（二）新時代高校民主監督的新特點

邁進新時代，高等教育的“內涵式”發展和“雙一流”建設，落實“立德樹人”根本任務，培養德智體美勞全面發展的社會主義合格建設者和可靠接班人，都促使高校的民主監督從內涵和外延上發生著新的變化，具備了新時代的新特征。一是新時代高校民主監督從根本上更多圍繞加強高校治理體系和治理能力現代化建設。在新時代，無論是暢通民主監督渠道，還是構建完善的權利運行制約與監督體系，這都是提升高校治理能力和完善治理體系的重要內容。黨的十九屆五中全會確定，到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化，人民平等參與、平等發展權利得到充分保障。以權利制約權力是治理體系和治理能力現代化的體現，治理體系和治理能力的現代化保障了人民的權利。二是新時代高校民主監督具備鮮明的“全過程”監督屬性。對結果的監督，永遠無法取代對過程的監督，民主監督亦是如此。對“事前、事中、事后”的全過程監督，越來越被廣大師生接受和關注。這有利于規范權力的運行，能夠真正實現“讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”。三是新時代高校民主監督不僅注重監督質量，更加關注民主質量。隨著互聯網經濟的到來，傳統的民主監督途徑已經無法滿足廣大師生的需求，師生們不僅注重監督的時效性和實效性，更注重平等、充分的民主權利。

二、新時代高校民主監督面臨的挑戰

（一）權利的缺失、缺位

當前，高校權力結構主要由行政權力、學術權力、其他利益群體的權力構成[3]。相對于學術權力和其他利益群體權力，高校的行政權力重心普遍偏高。絕大多數的行政權力掌握在學校領導班子及機關職能部門手中，他們是政策和規則的制定者。當前，侵害師生利益和權利的情況仍有出現，特別是涉及人事、工資、績效、后勤保障等方面。在行政權力面前，師生處于極度弱勢，仍有得不到充分重視的情況，出現征求意見走過場，民主程序不完備等問題，權利的缺失、缺位尤其嚴重。“四風”問題特別是形式主義和官僚主義加劇了師生權利的缺失。

高校的學術權力有著自下而上和自上而下的雙向運作的權力特征。學術委員會的產生相對民主，委員由廣大教師推薦或選舉產生。當學術權力存在爭端和分歧時，學術委員會則自上而下、民主集中處理學術問題，謀求最大公約數。學術權力自誕生之日起，其權力的運行就具備著良好的民主監督屬性。但也存在行政權力干預學術權力，行政權力直接任命或產生學術委員會的情況。

（二）民主監督的系統性不夠

一是機制不完善。一方面，高校的民主監督方式方法不夠全面。三種主要的監督形式未能夠應用盡用。另一方面，各方面的民主監督合力未形成。典型的問題就是教代會、工代會、學代會及研代會的民主監督往往是各管一段，只聚焦代表群體的利益，缺乏交流和有效統籌，未能形成監督的強大合力。對于惡意舉報、誹謗中傷等問題，科學的研判和處置機制不健全，影響了民主監督質量。

二是制度上走形式或執行效率低。當前，大多數高校通過建立會議制度、決策制度、執行制度、聽證制度、民主參與制度、民主選舉制度、學術評價制度、學術機構成員產生制度、任期制度、責任追究制度等形式完善了監督制約權力的制度體系[4]。但在現實工作中，高校的行政權力行使部門一定程度上仍存在責權不明晰、部門邊界不清等問題，導致制度執行上的走形式和制度執行效率低下的問題。

三是對民主監督的新形式應對不足。在自媒體時代，高校對網絡輿論、輿情的應對普遍滯后，處于被動態勢的情況較多。許多涉及師生根本利益的問題，在經過網絡發酵后，形成了強大的網絡輿論壓力，甚至會影響最終的研判和決策。

（三）民主監督的實效性不高

一是對民主監督的重視程度不夠。主要表現在高校黨外人士參與決策和監督權力運行不夠充分，黨外人士的民主監督主動性和積極性不高，相關制度建設明顯滯后;校務主動公開程度還不夠，政策宣講不足，聽證會、民主評議、網絡評議等民主監督有效形式鮮有應用;基層院系的“三重一大”決策中，民主程序缺失現象尤為嚴重，專業評估和主動報告做得不夠。

二是“全過程”監督的渠道不暢通。一方面，高校民主監督對“事后”結果的監督多，對“事前”“事中”的過程監督少，未能形成全過程監督的完整體系，致使對權力運行的監督和制約不夠充分;另一方面，對如何開展“事前”“事中”監督的研究較少，方法不多，制度建設不足，缺乏有效的渠道。

三是教代會、工代會等職權未能落實到位。不同程度存在有些問題年年反饋卻沒有整改的情況，致使會議職權無法落實，影響代表積極性。學代會、研代會的聲音偏弱，質量不高，代表的主動盡責履職意識還需要進一步提升。

四是基層院系問題突出，教代會缺失或走過場。在高校的基層院系，仍然存在基層教代會缺失的問題，有的院系甚至從未召開過教職工大會或代表大會;仍然存在以基層院系全體教師大會代替教職工大會的情況，相關會議無專題議題和民主討論及監督環節。

三、提升民主監督質量確保權力運行有效制約的途徑

（一）突出政治功能，強化民主監督的政治建設

一是從政治建設的高度，認識民主監督的重要性。黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治。習近平總書記強調，人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。高校的民主監督是人民民主政治的延伸，是我國社會主義制度的政治要求，要時刻突出這一根本屬性，盡職、盡責、主動做好民主監督工作，為高校堅持社會主義大學辦學正確政治方向，落實好立德樹人根本任務提供保障和支持。

二是以講政治的要求，將民主監督落到實處。高校要將民主監督作為高校政治建設和政治生活中的重要工作重點加強;廣泛開展民主監督的宣傳教育，不斷提升廣大師生的民主監督意識;開展專題培訓，提升師生監督能力。高校的行政權力和學術權力等主要權力形式要自覺主動接受師生的監督;高校的領導班子及機關部門要以講政治的要求，迎接好民主監督的新常態。

（二）圍繞“全過程”監督，健全“民主監督體系”建設

一是聚焦高校治理體系和治理能力現代化，謀劃好“民主監督體系”。以治理體系的高度謀劃好高校“民主監督體系”，能夠更好地發揮民主監督合力，協調民主監督各主客體之間的關系，保障權力的合理運行，有效提升治理水平。“民主監督體系”屬于高校治理體系的重要組成，能夠充分保障廣大師生平等參與、平等發展的權利，能夠有效提升高校治理體系和實現治理能力的現代化。

二是圍繞權力“行使前、行使中、行使后”三個關鍵環節，構建好“民主監督體系”。黨的十九大報告指出，要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行[5]。新時代要深刻分析高校權力運行的特點，牢牢把握權力“行使前、行使中、行使后”三個關鍵環節，明確民主監督主體的責任和分工，精準、科學開展監督工作，聚集監督實效構建好“民主監督體系”。高校還應當成立或明確民主監督的主責部門，統籌協調各項安排和工作，保障好師生權利。

三是圍繞“全過程”監督，落實好“民主監督體系”。一方面，高校應建立一整套完善的監督體系;另一方面，要落實體系化的“全過程”監督，二者互為補充，不可或缺。落實好“民主監督體系”必須緊緊圍繞“全過程”監督開展工作，這是民主監督質量的保證。高校的民主監督主體要深入分析所監督的內容、要素，圍繞“事前、事中、事后”開展體系化的監督工作，始終讓權力處于師生的監督之下，真正實現“讓權力在陽光下運行”。

（三）聚焦新時代特征，優化民主監督的制度建設

一是要抓住高校黨外人士群體優勢，建立“人民政協”式的民主監督制度，持續深化高校黨外人士對權力監督的積極作用;參照“人民政協”工作模式，通過完善協商工作機制對學校重大事項、重大決策進行監督;通過健全批評和建議制度，對學校機關提出批評和建議，進而改進工作方式方法，提高工作效率，克服官僚主義。

二是要抓牢民主監督根本形式，完善教代會、工代會、學代會、研代會等基本制度。高校應以法治化、規范化建設為核心，確保上述會議的討論建議權、討論通過權、討論決定權、監督評議權等基本職權;建立起上述會議的溝通協調機制，強化統籌監督，凝聚監督合力;重點解決高校基層院系教代會等基本制度缺失問題，提升基層民主監督規范化程度;不斷提高代表的履職盡責能力和意識，使廣大教職工能夠更好地監督高校的權利運行。

三是要聚焦民主監督的質量，與時俱進做好新形勢下的民主監督工作。高校應通過重點加強對網絡的監管和引導，減少劣質和無效監督信息，不斷提升監督信息的質量;積極引導廣大師生通過校內有效程序開展民主監督，或者建立專門的民主監督網絡平臺，實時做好監督反饋工作;加強對信訪舉報、輿論監督、監督聽證會、民主評議、網絡評議等監督形式的工作力度，增加人力、物力、財力的投入，有條件的高校可建立一支專兼結合的隊伍，由民主監督主責部門領導并開展工作，進一步提升校內民主監督的質量。

參考文獻：

[1] 畢憲順，趙鳳娟. 高等學校的民主監督與權力制約——以教職工代表大會制度為基本形式[J]. 教育研究，2009（01）：86-91.

[2] 郭濟. 政府權力運籌學[M]. 北京：人民出版社，2003：322.

[3] 謝安邦，閻光才. 高校的權力結構與權力結構的調整——對我國高校管理體制改革方向的探索[J]. 高等教育研究，1998（02）：23-27.

[4] 陳杰峰. 高校權力運行與民主監督[J]. 湖南社會科學，2008（06）：179-181.

[5] 習近平. 決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N]. 人民日報，2017-10-28（01）.

（責任編輯：羅欣）