街道辦事處職能定位邏輯：基于“服務壓力-行政動力”的分析框架

姜秀敏 王政皓

[摘 要] 街道辦事處體現了我國城市管理中獨具特色的制度創新。為適應國家宏觀政策對社會治理與公共服務的日益重視，需要對街道辦事處職能定位的邏輯進行深入探究。從街道辦事處初設的實踐歷程考察，其職能定位有兩個方向：一是“行政性”邏輯，二是“服務性”邏輯。如何對這兩個方向進行有效區分是研究的關鍵。基于“服務壓力-行政動力”的二維分析框架，從街道辦事處的公共服務能力與行政動力兩個角度切入，在回溯其發展歷史的基礎上，認為不能單純地從某一方面對街道辦事處的職能進行定位，而應該以一種動態演進的視角予以審視，伴隨著服務壓力與行政動力在特定歷史時期不同的組合方式，街道辦事處的職能定位也隨之發生改變。當兩種“力”處于同一狀態時，街道辦事處權責匹配清晰，職能定位明確;當兩種“力”處于分離甚至相反的狀態時，街道辦事處權責匹配失衡，職能定位模糊，并進而影響其功能的發揮。

[關鍵詞] 社會治理;街道辦事處;“服務壓力-行政動力”框架;職能定位;權責匹配

[中圖分類號] D638? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1673-8616（2021）06-0062-11

一、街道辦事處的歷史沿革

基層治理是超大城市治理的重中之重，國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要專門用一章闡述構建基層社會治理新格局。街道作為基層治理的中樞，地位和作用日益凸顯。街道辦事處承擔了與社會直接關聯的諸多管理事務，甚至擔負了一定的基層執政功能[1]。我國在2015年8月29日修正出臺的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中第六十八條規定：“市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處。”街道辦事處作為政府的派出機關，其管理屬于國家行政管理范疇，但不是一級政府的行政機構，本質上并不屬于政府的行政機構序列。作為一種治理工具，街道辦事處的績效體現在對其承擔的各種社會事務的完成度上。因此，在實際運行過程中，街道辦事處作為政府組織的延伸與城市居民的“服務反映器”，承擔了一定行政組織的職能與社會服務職能[2]。

中華人民共和國成立前夕，為加強城市政權建設，更好地開展城市管理工作，國民黨政府時期的保甲制被各種街道所取代。但由于當時中國處于新政權建立初期，缺乏統一的法律依據與組織形式，不同的街道組織在管轄范圍、名稱、地位、管理方式等方面存在較大差異，總結起來主要有三種類型：第一種是設街政府，第二種是設街公所，第三種是“政街合一”[2]。

中華人民共和國成立后，街道辦事處作為專有名稱首次出現于1953年。1953年，《關于城市街道辦事處組織、居委會組織和經費問題的報告》中提出應設立城市或區政府的派出機關——街道辦事處[3]。1954年12月，全國人民代表大會常務委員會第四次會議正式通過了《城市街道辦事處組織條例》（以下簡稱《條例》），以法律形式統一并確定了城市街道辦事處的性質和任務。《條例》規定，街道辦事處是市轄區或不設區的市的人民委員會的派出機關，其任務是辦理市、市轄區人民委員會有關居民工作的交辦事項，指導居民委員會的工作，反映居民的意見和要求，設專職干部三到七人、婦女干部一人。

《條例》頒布后，街道辦事處開始在全國各個城市建立起來，但1958年的“大躍進”和人民公社化運動卻打破了這一趨勢，街道辦事處被各種人民公社所取代。以天津市為例，其原103個街道辦事處合并為52個人民公社[4]。1958年至1960年，全國25個省級行政單位共建立人民公社598個，而街道本身成為公社黨委領導下的一級政權機關或組織，權力受到一定程度的限制，由此形成了“黨政一家”或“政社一家”的管理體制[5]。1962年之后，城市人民公社才逐漸被取消，街道辦事處開始重新回到大眾視野之中。

“文化大革命”期間，街道辦事處權力出現了異化的趨勢。1968年，街道革命委員會代替街道辦事處，其任務不再是政府與民眾的“橋梁”，而是“以階級斗爭為綱”，對資產階級進行全面改造。窺而探之，當時的街道革命委員會成為“階級斗爭”的工具，其主要職能涉及“搞外調”“抓清隊”“查戶口”等。在“文化大革命”后期，街道革命委員會代替街道辦事處成為政府履行職能的全新主體，工作范圍不斷擴大，并且開始行使行政職能。

“文化大革命”結束后，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了新憲法，撤銷街道革命委員會恢復街道辦事處;通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，重新確立了街道辦事處的性質與地位[5]。

改革開放帶來了中國社會歷史條件的根本性變化，大量復雜、多樣、異質、具體的社會事務開始向街道辦事處傾斜，主要體現在以下三個方面：第一，城市規模的擴大與功能的擴展，使得城市常住人口大量增加，由此產生了諸多城市問題，奠定了街道辦事處改革的基礎;第二，在改革的過程中，20世紀六七十年代的“單位制”逐漸解體松動，單位內部的行政職能遭到弱化，社會職能開始流入社會，最終“單位人”轉化為“社會人”;第三，改革帶來了物質文明的極大發展，居民的精神和文化需求也日趨多樣化[6]。在這種背景下，城市管理問題和社會發展問題日益凸顯，街道辦事處的職能發揮尤為重要。

首先，為滿足社會發展與城市管理的需要，“兩級政府，三級管理”的理念受到一些大城市及特大城市的青睞，這些城市試圖在不增加行政層級的前提下，強化街道辦事處的管理職能，從而下沉城市管理重心，實現加強城市管理的目的[2]。而最終的結果是街道辦事處承擔的事務不斷增多，行政職能日益龐大，實質上扮演了一級政府的角色[7]。其次，許多“市場無法為，政府不能為”的社會問題開始不斷涌現。為了解決這些問題，1986年，“社區”一詞第一次被民政部引入政府工作中，并要求各城市在基層中開展社區服務工作。1991年5月，在各級政府的倡議和指導下，“社區建設”作為一種新的工作思路被提上日程，主張用社區力量解決社會問題，發展社區事業，強化社區功能，促進區域經濟與社會的可持續協調發展，最終實現社區治理現代化。

從歷史發展的脈絡來看，街道辦事處在長期的歷史發展過程中，逐漸成為政府基層管理的主體，承擔了較多的基層治理事務，具有雙重性質，一端聯結著政府，是政府權力的末梢;另一端聯系著基層社會，是在基層社會中起著關鍵作用的社會主體，既要履行社會管理職能，又要承擔公共服務職能。街道辦事處成為政府與社會的結合點，成為政權力量與社會力量互動的交接點，是政府與社會及人民群眾相互聯系的橋梁和紐帶。因此，長期以來，街道辦事處的定位問題成為政府實踐與學界關注的熱點話題，“撤銷”與“擴權”也成為基層街道辦事處改革的兩種方向。

二、文獻綜述

作為我國城市基層行政管理的末梢[8]，街道辦事處一直以來是我國基層治理創新與改革的重點。而學者們關注的焦點往往從街道辦事處的基本履職情況出發，對其出現的困境進行分析，如權責失衡[9]、人員配置的適應性[10]、考核與監督[11]、定位模糊[12]等。基于上述研究，在實踐層面，有關街道辦事處的改革開始興起。其中，理論的出發點即職能重構的重點有四點：需求導向、漸進展開、職責對等、智慧精簡[12]。部分學者以基層治理改革為基礎，總結提煉出了諸如“紡錘式”“啞鈴式”“鋸齒式”[8]等具有一定代表性的經驗策略模式。此外，從地區層面來看，改革試點也是極具中國特色的實踐探索。楊宏山、李東泉從多案例分析的方法入手，總結了南京市、北京市、貴陽市等地的改革經驗，厘清了街道辦事處的工作思路，認為在不觸動原有體制的情況下，提高街道辦事處的效率和便民性是重中之重[13];楊慧、王兆剛通過分析青島市城陽區C街道辦事處存在的服務質量下降、人員結構性設置不合理等問題，認為職能的主次順序是進行基層工作的關鍵[14]。

上述研究從理論與實踐兩個層面勾畫出街道辦事處在實際運行過程中的狀態以及改革方向。總結起來，可以看到，街道辦事處作為中國城市治理的重要場域，雖然經歷過多次變遷，但是始終在“政府化”與“社會化”屬性之間不斷徘徊[15]，對角色本身的感知與理解是研究不斷拓展的關鍵。但長期以來，如何對街道辦事處職能進行合理定位，學界始終“述無定論”，這與街道辦事處自身的雙重角色密不可分，反映在現實中，即街道辦事處在行政組織與社會服務組織之間如何達成平衡，如何處理好“行政化”與“服務化”兩種傾向[9]。

一方面，為了適應城市管理重心下移的趨勢，街道辦事處需運用上級政府或政府部門授予的權力對社會事務進行管理和協調，從而維護轄區內經濟社會發展秩序，引導和支持社會組織間接提供社會公共物品和公共服務，滿足社會公眾的需求;另一方面，街道辦事處不斷淡化自身的行政色彩，朝著一個具有綜合協調職能的社會中介組織轉變，而在轉變的過程中，合理定位在公共服務體系中的角色，運用多種社會力量，調動不同社會群體的積極性，最終提供優質的公共服務[16]。

首先，從“凸顯行政”的職能定位角度來看。“兩級政府，三級管理”體制是中國行政層級發展的過程中城市基層管理的理念之一。在這種理念的影響下，街道辦事處作為基層政府的派出機構，一直發揮著“準政府”的職能作用。從任務型組織的角度來說，街道辦事處是基于特定任務而在一定時期內成立的組織，需要具有獨立主體身份并承擔相應的社會管理職責，如此才能形成“權責分立”的局面[16]。在這種情況下，街道辦事處承擔著大量政府職能，擁有并行使著大量政府權力，雖然不是一級政府或行政組織，但是卻是另一種角度的“行政主體”[1]。而在我國社會從“單位制”向“后單位制”轉型的過程中，街道辦事處的職能也開始向單一化膨脹的方向發展，行政屬性得到加強[2]。因此，在實際的職能配置構想中，摒棄“兩級政府，三級管理”轉而實行“三級政府，三級管理”[17]體制成為共識。實行“三級政府，三級管理”體制，有利于加強社會管理，但從實踐來看，深圳特區借鑒中國香港及新加坡的經驗，取消區級政府，改街道辦事處為政府的派出機構，實現了扁平化治理，為“行政化”街道辦事處的發展提供了新的方向。

其次，從“強化服務”的職能定位角度來看。隨著時代的發展，街道辦事處逐步承擔起大量的綜合社會職能，眾多的市政府、區政府開始下放權責，使街道辦事處擁有了城市管理、財務管理和人員管理的權力，相對增加了街道辦事處的任務量，也加強了街道辦事處的服務色彩。街道辦事處的任務涵蓋社會生活的各個方面，其管理職責顯現出鮮明的廣泛性特征，因而如何更好地服務社區民眾、有效地處理復雜的社會事務，成為其首要面對的問題[18]。從社區自治的角度來看，街道辦事處應該承擔的首要政治任務是促進社區自治與服務，但在某種程度上，社區自治對街道辦事處來說卻是一種新挑戰，因為在公共服務供給方面，可能與社會組織形成競爭[6]。從組織行為學的角度來看，現代組織的一個根本性特征便是“權責匹配”，而街道辦事處在實際運行過程中，更多的是按照要求完成上級政府下達的指標和工作任務，在承擔更多職責時缺乏相應的權力做保證，加之長期以來“條條統治”思維的影響，在執行過程中往往存在“看得見、摸得著、無權管”的困境，因而服務性色彩更為突出[19]。實踐中，當街道辦事處的服務色彩較為濃厚時，撤銷街道辦事處便成為“首選方案”，由此產生了“銅陵模式”，并在其他地區加以推廣，即在減少行政管理層級的基礎上，提高居民自治水平和社區服務水平，最終實現“兩級政府，三級管理”向“兩級政府，兩級管理”目標的轉變。

綜而述之，現有研究無論是從“凸顯行政”切入，還是針對“強化服務”討論，均側重于橫向靜態延伸，忽略了從縱向時間跨度層面探索街道辦事處職能定位的演變邏輯。一方面，在行政傾向角度上，強調街道辦事處行政化的思想有可能導致我國政府機構的更加膨脹，阻礙經濟發展。原本的街道辦事處是一種“類科層制”組織，但若在實踐中將其真正科層化，是否會在街道辦事處內部出現所謂“帕金森定律”的癥狀？另外，街道辦事處的行政化也是對我國現有行政架構的挑戰，是否能夠真正適應中國社會發展的需要，處理系列社會問題，還需在實踐中予以檢驗。另一方面，從服務傾向維度來看，街道辦事處服務化傾向的觀點容易導致其工作重心發生偏離，出現職能錯位現象。大量的社會、行政、執法、經濟發展、穩定秩序等任務過度下放到街道辦事處，使其無法承擔自上而下的服務壓力，科層組織“上面千條線，下面一根針”的權責尷尬由此產生。有鑒于此，本文按照“歷史溯源-靜動互轉”的思路，通過構建“服務壓力-行政動力”的分析框架來詮釋在街道辦事處職能演變過程中，不同“力量”組合的內在機理，并以此回應服務與行政傾向二者之間的演進關系。

三、分析框架：公共服務壓力（責）-任務型行政動力（權）下街道辦事處的職能定位

（一）任務型行政動力與公共服務壓力

本文的重點是關注街道辦事處職能取向的歷史變化何以發生，分析的線索是兩種“力量”之間的匹配關系。抽象而言，在街道辦事處職能的發展演變過程中，有兩個重要的影響維度：任務型行政動力與公共服務壓力。所謂任務型行政動力，是指作為基層政府派出機構的街道辦事處所擁有的處理社會事務的決定權，體現在實踐中是一種“動力”。如果街道辦事處在實際工作中，擁有較大的“自由裁量權”[20]，能夠對所管轄事務、領域、方法等有較高自主性，任務型行政動力就大;如果本身無法或很少擁有對某些事務、領域、方法的自主性，任務型行政動力就小。

公共服務壓力是指街道辦事處承擔的社會服務功能的多少，體現在實踐中是一種壓力。如果街道辦事處在基層需要面對大量的社會事務、承擔紛繁復雜的服務功能，那么公共服務壓力就大;若街道辦事處獨立于社會之上，無須承擔較多的服務職能，那么公共服務壓力就小。

在中國的基層治理實踐中，任務型行政動力與公共服務壓力都面臨比較復雜的問題。例如，在行政動力層面，街道辦事處作為政府派出機關究竟能做什么、不能做什么，是不夠明確的，因此街道辦事處的“自由處置”權力邊界模糊[21]。再如，如果街道辦事處的功能是履行基層政府下放的任務，那么任務由哪一個主體交辦？交辦任務的主體是否有權力進行交辦？街道辦事處與上一級政府或上兩級政府的關系處于一種怎樣的狀態？如果存在一種“特殊”的狀態，這種狀態出現的法律依據又是什么？[19]。另外，街道在完成任務后的考核難以進行，街道辦事處作為政府的派出機關，需要按照政府內部的考核標準進行評比，但是其服務屬性意味著街道辦事處的考核方式需要有別于傳統科層組織的考核方式。

由此，本文結合任務型行政動力與公共服務壓力這兩個分析維度，構建一個分析街道辦事處職能定位的靜態分析框架。

在任務型行政動力較高的情況下，街道辦事處便有較大的積極性從事繁雜的基層工作，各項民生任務便能夠高效率地實現。如果街道辦事處公共服務壓力較小，則說明服務事項的急迫性、復雜性不強，任務無法得到快速完成，進而產生推脫、遲緩的局面;如果公共服務壓力較大，則說明事務的急迫性、復雜性較強，在自身積極性較高的情況下，任務便能夠被準時、保量地完成。

在任務型行政動力較低的情況下，街道辦事處有較小的積極性從事繁雜的基層工作，各項民生任務無法得到高效率地實現。如果公共服務壓力較小，則說明服務事項的急迫性、復雜性不強。雖然街道辦事處本身沒有較高的積極性，但是由于服務事項單一、非緊急，不會產生較大的社會影響。如果公共服務壓力較大，則說明事務的急迫性、復雜性較強，這時由于本身的職責不匹配，很可能導致某些重要事項無法準時、保量地完成，進而影響組織正常職能的履行。

（二）“服務壓力-行政動力”二維動態演進

以上兩種“力”組合而成的四個維度，為街道辦事處職能定位靜態上的分析，但其歷史發展的實踐證明，四個維度并不是完全割裂的，相反，它們之間有一個遞推的動態演進過程（見圖1）。

如圖1所示，基于公共服務壓力與任務型行政動力，街道辦事處的職能定位演進過程可以清晰地展示出來。當組織處于第二、第四象限時，公共服務壓力與任務型行政動力無法完全匹配，因而造成了權責失衡、職能尷尬的局面。當組織處于第一、第三象限時，公共服務壓力與任務型行政動力的匹配度較好，權責處于一種平衡的狀態。

1954年12月31日，全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《城市街道辦事處組織條例》對街道辦事處的公共服務職責作出明確規定：一是辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項;二是指導居民委員會的工作;三是反映居民的意見和要求。可見，當時街道辦事處的任務遠沒有現今繁重，且職責清晰明確，只是代表區政府辦理居民的相關事宜，因而其權力相對較小，處于圖1中的第三象限。此時的街道辦事處職能狀態比較穩定，尚沒有出現后期發展過程中出現的定位難題。但也正是因為街道辦事處成立之初所面臨的諸多不確定性，這就為日后的變動留下了很大的空間。

“大躍進”時期，伴隨著生產資料社會主義改造的完成，街道辦事處承擔了城區政府下達的各項服務性任務，并建立了大量生產、生活基礎設施。由此，街道辦事處承擔的社會性事務不斷增加，但其行政權力卻沒有得到相應的提高。

而在“大躍進”后期，街道辦事處的行政性質不斷增加，并開始掌握一定的行政權力，實際上成為基層政府下的“準政府”組織。“文化大革命”期間，作為“革命委員會”出現的街道辦事處工作范圍再一次擴大，儼然成為一級基層政權組織。“文化大革命”結束后，“革命委員會”被撤銷，街道辦事處恢復以前的組織形態。經過這一時期，街道辦事處的職能定位逐漸進入第二象限，并向第一象限轉移。

改革開放以來，伴隨著基層事務復雜性的增加，傳統的街道辦事處體制及其職能定位體現出一定的不適應性，主要體現在以下幾個方面：首先，街道辦事處權責失衡，大量的社會事務最終都落到了街道辦事處，但街道辦事處卻沒有與之相對應的法定地位和權力，不僅在財政和人員編制上受制于區級政府，而且沒有獨立的行政執法權力和完全的行政管理功能，只能接受職能部門的委托，“傳遞”行使某項行政職能[16];其次，街道辦事處職能涉及領域復雜多樣，且在履行職能的過程中存在著政街不分、政事不分等問題;最后，在一定程度上限制了社會自治功能的發揮（見圖2）。長期以來，街道辦事處對基層社區居委會的人、財、物控制過度，將政府職能不斷延伸，使得基層居委會存在著行政化傾向，進而導致居民參與社區治理意愿不高，凝聚力不強。街道辦事處的職能定位從第一象限逐漸向第二象限“回轉”，呈現出顯著的權職不匹配現象。目前，街道辦事處職能定位正處于第二象限之中。

對于第四象限的高行政動力、低服務壓力來說，在當前中國經濟、社會發展的條件下是很難實現的，只能是一個理想化的未來狀態。在這種狀態下，雖然街道辦事處有相當程度的權力，但是由于公共服務事項相對較少，服務壓力相對較低，因而也處于一種權責不匹配的狀態。對處于這一狀態的街道辦事處來說，雖然權責未有機統一，但是不會產生如第二象限的嚴重后果。

四、改革方向：降低服務壓力，提高行政動力

街道辦事處要保持較為均衡的權責匹配關系，找尋恰當的職能定位，需要從服務壓力與行政動力兩個維度進行思考。

第一，在服務壓力層面，在保持低行政動力的條件下，需要為街道辦事處“減負”。如今，大量的行政事務和社會事務沿著政府層級“漏斗”都落到了街道辦事處，使其負擔的壓力不斷增加[22]，進而導致其承擔著各級政府部門“下沉”到基層各項維持穩定、社會管理、執法處罰、公共服務等事項。因此，為基層的街道辦事處“減負”成為其厘清自身職能定位的關鍵。

而解決“減負”問題，則需要從內外兩個維度進行探索。首先，在其內部構建整體性的信息系統。高度電子化的政務服務，不僅為民眾提供了整合性便捷的公共服務，而且將各種事務予以連接重組，簡化了復雜的行政流程。從某種程度上來說，現階段的街道辦事處負擔過重，很重要的原因就是對信息利用得不充分，以致無法應對繁雜的日常事務。而利用信息技術，將組織的日常業務數據和公共服務信息毫無限制地聯結成一個系統，將上級政府的焦點同公民的需求有機結合，按照公民的要求實現信息的互動搜集和供給，能夠有效地提高辦事效率[23]，也減輕了傳統辦事方法帶來的負擔過重的問題。其次，在外部加強街道辦事處與社會的合作。社會事務的復雜性與日俱增，使得街道辦事處處于政府與社會的臨界點之上，雖然為其帶來了風險與挑戰，但是若能充分利用多元主體的顯著優勢，形成基層協同治理新格局，必定會減輕事務負擔，實現治理新局面。與街道辦事處的工作人員相比，公民更了解社區居民的現實需要，因此必須要通過宣傳和提升公民素質等方式提高公民參與社區治理的意識和能力，讓廣大公民參與到基層建設中來，這樣不僅可以減輕街道辦事處的負擔，而且可以加強基層與公眾的聯系。除此之外，也需要積極扶持民間組織的發展，適當向社會賦權，讓各類群眾性、服務性、公益性的非政府組織介入到街道辦事處的實際運作中，充分發揮非政府組織在社會服務中的作用。

第二，在行政動力層面，需要為街道辦事處“賦權”。在公共行政學領域，作為任務型行政組織的街道辦事處是針對特定事項而設定的臨時性派出機構，其存在的合理性受制于上級下放任務的規模、期限等因素，因而其本身并不是一種職能履行的常態化方式，只是為了解決特殊問題的非正式的選擇行為。因此，街道辦事處若要有確定的職能地位，需要有穩定的行政賦權。但需要注意的是，在行政賦權的過程中需要理順街道辦事處與上級政府職能部門間的關系，加強職能部門的專業管理，明確劃分職責權限，確保“責權一致”“條專塊統”[24]。

綜合考量服務壓力與行政動力，本文提出對街道辦事處改革方向的思考（見圖3）。具體而言，在“減負”方面，電子化改革事務處理的關鍵是將原先街道辦事處承擔的大量社會事務工作收歸到事務中心，為居民提供一站式服務，可以設立電子化服務系統響應居民需求，為居民“拿號”，通過“呼號”辦理相關業務。這樣，不僅可以降低街道辦事處的財力負擔，而且能精簡實際工作人員，使工作效能大幅提高。社會合作方向主要有兩個：一是承接公眾需求，讓公民通過各種途徑、方式、渠道參與到基層建設，使街道辦事處成為聚合公民意見的有效場所;二是與各種非政府組織進行廣泛的合作，將部分權力合理“下放”，利用街道平臺凝聚社會服務力量，以服務為中心、信任為宗旨，開展各種建設活動，從而提高公共物品的供給效率。在“賦權”方面，保持任務型組織的合法性、穩定性，并獲得長期管理社會的權力是街道辦事處管理復雜社會事務的關鍵所在，而在這一過程中，需要對政府各職能部門的職權進行合理劃分。

[圖3 街道辦事處改革方向示意圖]

五、結論與討論

近年來，有關街道辦事處職能定位的研究林林總總，對基層治理實踐帶來了很好的指向性影響。本文在回溯街道辦事處歷史演變的基礎之上，提出了“服務壓力-行政動力”的二維分析框架，認為當街道辦事處處于第一、第三象限時，其職能定位比較穩定，權責匹配較為均衡。基于這一分析框架，認為街道辦事處未來的改革方向可以有兩個方面：一是在保持公共服務壓力不變的條件下，進行適當性的行政賦權;二是在行政動力不變的條件下，進行基層“減負”。

需要說明的是，本文只是對已有的經驗現象進行事實性分析，不對街道辦事處歷史發展的種種事件做特定的價值判斷，目的在于揭示基層街道辦事處職能定位的復雜性。本文構建的“公共服務壓力（責）-任務型行政動力（權）”這一分析框架，還存在尚未深入探討的問題：首先，框架的分析起點是第三象限，即低行政動力、低服務壓力階段，為什么街道辦事處的職能定位首先從這一階段發生變化？換言之，影響街道辦事處初始職能定位的肇因是什么？其次，分析框架的總體演進趨勢為順時針（第三象限→第二象限→第一象限），為什么會產生這種順時針的發展方向？是否存在著逆時針變異化發展的邏輯？最后，本文的分析框架是建立在對街道辦事處歷史梳理基礎上的邏輯分析，但由于中國基層治理復雜場景中新問題不斷呈現，該結論在實踐中的應用可能存在偏差之處。

總體而言，本文試圖構建“行政動力-服務壓力”的分析框架，以“歷史溯源—靜動互轉”的視角對街道辦事處職能定位過程中所面臨的一系列問題進行了系統詮釋。一方面，從行政動力視角分析街道辦事處本身參與社會事務管理的積極性;另一方面，從服務壓力視角分析復雜、多樣的社會事務對其本身職能履行的影響，嘗試對我國基層治理改革進行制度創新的探索，促進基層治理體系逐步實現現代化。

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