新時代“楓橋經驗”的法治價值及理論述要

王昱穎 張訓志

摘要：“楓橋經驗”作為寶貴的本土法治資源，其“發動和依靠群眾，矛盾不上交、就地解決”的理念在不同的社會時期具有不同內涵；同時，“楓橋經驗”作為一種創新包容的治理理念，其自身內涵也隨著社會的演進不斷地豐富與發展。在基層法治治理視域下，通過對不同時期“楓橋經驗”的內涵進行分析，探討新時代“楓橋經驗”在基層法治治理中的有益作用，以及公安機關如何在工作中貫徹落實新時代“楓橋經驗”，有助于防范化解矛盾，維護社會穩定。

關鍵詞：“楓橋經驗”；基層法治治理；公安工作

中圖分類號：D631文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）12-0065-07

一、基層法治治理現狀及困境

基層治理法治化是法治政府和法治社會“一體化建設”的最終落腳點和實踐點，也是基層司法實踐的最終作用和目標。基層司法治理的實踐需要國家權力的規范指引和司法制度的規范支撐。然而，目前基層法治治理尤其是司法治理面臨著司法機構和基層組織博弈的雙重困境。

（一）基層法治治理的現狀

1.正式制度與非正式規則之間的競爭

基層法治治理所秉持的規則包括依托國家公權力和強制力自上而下建立的正式制度以及在特定社會范圍內由社會群體基于習俗、倫理、道德形成的非正式規則[1]。以正式的強制力保障實現的制度產生自國家基于建構理性主義下對社會的頂層設計和秩序建立，而以非正式的強制力實現的規則產生自基層日常生活的博弈演化。正式制度與非正式規則在基層法治治理中的競爭需要以社會普遍信任機制為衡量。

以司法制度、執法制度為代表的正式制度，由于其所訂立的規則在社會基層利益場域之外，可以依托中立者和仲裁者的身份，在確認和維護基層社會組織和個人之間公私契約和關系契約的過程中，維護國家機關法治權威和獲取社會信任。然而，正式制度由于其在實施過程中的法治成本相對較大，流程周期相對較長，且在最終的裁定執行環節如何實現判決結果，仍是極具挑戰性的現實難題。對于基層群眾而言，如何將正式制度落實到基層法治實踐中，正是基層法治治理定紛止爭的關鍵所在。“執行難”的問題成為正式制度參與基層法治治理的困擾和頑疾，影響了正式制度在基層法治治理中的國家權威性及社會的普遍認同。

以村規民約、社區章程為代表的非正式規則是在特定社會區域內，由基層群眾和利益團體集體討論和利益妥協的情況下最終商定的，代表該社區或村落內部成員對社區（村落）集體利益的共同表達，其權威性和社會的普遍信任感不言而喻，因此大多數情況下非正式規則不需要權力強制力保障實行。然而，以倫理、道德和社會普遍認同為支撐的非正式規則在實行過程中，如果沒有國家機關及國家法律制度對其進行有效規范，借助社會關系網絡的集體懲罰和集體的道德逼迫可能導致多數人的暴政。而以犧牲少數人的合法利益為代價維護多數人的利益，其內涵訴求與基層法治治理尊重保障人權和維護社會穩定秩序的最終目標大相徑庭。

2.法治頂層設計與基層治理實踐之間的矛盾

新中國成立以來，國內治理改革策略一直都是以地方總結提煉治理經驗并上報國家，國家在地方經驗總結的基礎上以試點示范為基礎檢驗效果并不斷積累經驗，最終實現全面推廣。

就基層治理實踐而言，地方治理經驗是自下而上提出的改革策略，帶有濃重的地方特色，而各地在利益分配方式和社會風險防控模式上因地域差別可能并不具備共通性。那么，以地方治理經驗應對國家治理問題就存在治理風險和時間成本，且對地方而言，踐行國家治理經驗的試錯空間和試錯成本有限。因此，特定場域內能夠獲得普遍社會認同和治理權威的地方性經驗有其實踐局限性。

就國家法治頂層設計而言，以地方治理經驗總結提煉為基礎建立的法治制度違背國家治理制度要具備制度共通性的要求。以訴求為導向的實用主義路徑容易導致利益碎片化和治理結構趨同化，對健全法治治理機制和削弱地方司法保護主義可能產生反向效果。

（二）基層法治治理的困境

1.法治治理的踐行困境

法治治理涵蓋科學立法、嚴格執法和公正司法的全部流程，嚴格執法、公正司法是保障法治治理有效實現、提高治理權威的重要前提和根本保障。從“靜態立法”到“動態法治”的治理過程也是實現法治權威、提高社會公眾法治理念和法治公信力的外化標簽。現階段基層法治治理存在公眾集體行動繞開執法、司法而直接訴諸暴力或道德傾軋的現象。基層治理中崇權輕法的現象也較為常見。值得關注的是，公民生活中的“崇權”是對公民權利的偏執和過分解讀，也是公眾對基層非正式組織（包括社會組織影響力、村社集體權威）能力的過分信任和過度依賴。在此背景下，法治很難成為基層公眾維護權利、表達訴求、解決基層矛盾和社會事務的主流形式和主要方式。在國家職能轉變之后和法治治理未訴諸有效實踐的背景下，形式上的“法治”容易成為基層部門矛盾化解和解決社會事務的最終“威脅工具”，成為權益正方（即利益獲取方）攝取最大權益或利益的工具籌碼。

2.法治治理的功能弱化

如上文所說，法治治理的根本目的是保障公民權益、維護社會公平正義。基層法治治理的前提包括社會和諧穩定、公民社會福利保持增量兩個基本條件。

社會和諧穩定需要在法治治理過程中發揮正式制度和非正式規則的社會彌合作用。根據社會學相關理論，社會凝聚和整合需要矛盾沖突與對抗的普遍參與，一定限度之內的社會矛盾也有利于緩解社會中的力量對抗與關系緊張現象，在矛盾對抗下雙方的情緒宣泄能夠將公民行為控制在不至于威脅社會功能結構的紅線范圍之下。由于上文提到的“崇權”現象以及未能有效樹立基層法治權威，法治功能在基層治理中的彌合作用不斷弱化，這會間接導致社會矛盾沖突加劇，社交成本和社會結構不穩定風險增加。

社會福利增量的實現需要法治治理有效降低社會復雜性和法治成本，保證公民對社會行為的可預期性和可信任性。基層治理可通過建立穩定互信的社會關系降低交往成本、激發社會活力，推動經濟穩定健康發展，最終實現社會福利增量。由于受到法律規則和制度環境的限制，社會組織在法治治理中參與程度不高，一度出現權責模糊、參與渠道有限的情況，進而導致公眾對國家和政府的權責范圍界定不清。國家與基層公眾溝通不暢容易造成提供社會公共服務和社會福利的同時國家公權力對公民權益的“越線”。此種“越線”行為會損害基層行政權威，不利于維護社會穩定和社會秩序。

二、“楓橋經驗”的演進路徑及法治價值

（一）“楓橋經驗”的演進路徑

“楓橋經驗”歷經58年，從最初的“對敵斗爭”經驗演變為社會治安治理經驗，最終形成了現在“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”的基層矛盾糾紛化解本土治理資源。在半個多世紀的演進路徑中，“矛盾糾紛就地解決”一直是楓橋經驗的核心價值所在。“楓橋經驗”的演進，大體可以歸為以下三個階段。

1.形成階段

20世紀60年代，在廣闊的農村地區，以“四類分子”（地主分子、富農分子、反革命分子和壞分子這四類人的統稱）等被改造對象為主體帶來的民間矛盾和問題相當突出。1963年6月，為鞏固人民民主專政政權，浙江省委工作隊展開了“文斗還是武斗”的大討論。廣大干部群眾一致認為“武斗斗皮肉，外焦里不熟；文斗擺事實、講道理，以理服人”。楓橋地區以此為基礎，創立了發動和依靠群眾展開說理斗爭、辯明真理、以“文斗”方式就地改造“四類分子”的革命經驗。浙江省委將楓橋地區開展斗爭的經驗進行總結提煉上報中央，毛澤東同志對“楓橋經驗”批示“矛盾不上交，就地解決”，并將其作為教育干部的材料，要求各地進行試點、效仿和推廣。

2.轉型階段

1980年，官方文件正式明確將“楓橋經驗”由改造“四類分子”的斗爭經驗轉變為對違法犯罪分子進行幫教改造的經驗。在這個階段，“楓橋經驗”轉型成為社會治安綜合治理經驗，力圖通過發動群眾和蹲點調研的方式進行社會治安治理，在全國社會治安綜合治理經驗中樹立典型。

3.成型階段

近年來，“楓橋經驗”得到了進一步的深化發展，在社會民主法治建設的大背景下，楓橋經驗轉變為依靠群眾、發動群眾、聚集社會資源，防范化解矛盾、維護社會穩定、促進社會和諧穩定發展。現階段的“楓橋經驗”更加強調基層組織、社區（村委）的自我管理與自我防范。

4.楓橋組織的發展現狀

“楓橋經驗”在發展演進過程中一直堅持“群眾參與”的理念。楓橋社會組織由于其自治性、社會性、群眾參與性、公益性和平等性等特點，使“楓橋經驗”與基層法治建設存在諸多內在契合點和外在關聯性。現階段楓橋組織可以分為以下幾類。

（1）志愿類社會組織。比如“紅楓”義警協會、“義工”聯合會等組織，無償性和利他性是志愿類社會組織的行為邏輯特點。此類組織依托志愿精神和社會奉獻精神產生，在提供志愿服務和社會服務的同時，也是政府管理和公民自治雙向互動下推動治理能力現代化的重要輔助力量[2]。

（2）文體類社會組織。比如“楓橋鎮古玩協會”“楓橋鎮優化協會”等組織，以社會群眾的共同興趣愛好為基礎，以群眾需求為導向。此類組織在“利己”的價值取向驅動下開展文體活動，在以愛好、興趣為基礎開展集體活動的同時整合組織群眾，在共同活動中凝聚社會力量，獲取社會認同和集體信任。

（3）調解類社會組織。比如“楓橋老楊調解中心”“楓橋鎮調解志愿者聯合會”等組織，以“自我管理、自我組織”為傾向，旨在將矛盾糾紛化解在組織化調解機制之中，以雙方信任、公平、自愿為原則進行“定紛止爭”。此類組織在國家機關和社會公眾之間發揮了矛盾糾紛緩沖器和社會風險預警器的作用。在此類組織的努力下，只有極少數的矛盾糾紛進入國家法律程序，提高了司法、執法精度。

（4）新社會組織。新社會組織是近年來建立的以“利他”為組織原則的社會組織，通常以各類項目的形式存在，比如“村淘創業”“月嫂培訓”等。此類組織以社區或村落內有需求的公眾為服務目標，在基層社會中承擔著共建共治共享的協同治理作用，并對于創新基層社會治理模式、推動公共服務社會化以及促進政府職能轉變具有重要意義。

（二）“楓橋經驗”的法治價值

1.“楓橋經驗”是構建公民社會的重要法治資源

“楓橋經驗”形成之初，由于我國處于單位制社會階段，國家、社會與公民的利益基本一致，在此條件下國家可以較為容易地動員社會力量，形成全民參與社會治理的局面[3]。隨著我國經濟體制改革，計劃經濟向社會主義市場經濟轉變，單位制社會中的單位逐漸僅作為社會公民勞作地點出現。社會主義市場經濟環境下利益主體的多元化使得利益群體的沖突對抗風險增加。楓橋地區以維護區域大眾利益、解決社區內外部問題關系為支撐，調動社區群眾廣泛參與管理活動。作為基層社會治理的典型代表，人民的主體地位和群眾參與是“楓橋經驗”強大生命力的核心。在尊重保障人權理念下，矛盾化解機制的更新推動“楓橋經驗”不斷與時俱進。從初期“四類分子”改造時建立的自上而下的社會管理體系，新時代“楓橋經驗”的模式逐漸轉變為上下互補、平衡互動的權益保障和社會治理模式。

2.“楓橋經驗”為公權力獲得社會認可提供了前提保障

法律是一種調整人們行為或社會關系的社會規范，要面對諸多復雜的情況，因此法律必定具備極高的抽象性和包容性，還需要在實體和程序兩個方面同時吸收道德、習俗等非正式規則，保證法律仲裁能夠獲得社會認可，即在兼顧實體正義的同時，還具備程序公正性。法治治理的基本形式和規則確定后，通過不同地域不同種類的社會組織和基層民主自治組織協同配合以落實，實現特定的治理目標。這是組織權力的結構化過程，也是權力彌散化的過程。公權力機關的運行機制在基層法治治理過程中僅起輔助、引導和服務作用，更多時候需要特定的社會組織和基層民主自治組織群體的政治信念以及組織民眾的自覺性和社會能力。“楓橋經驗”以調解書、勸解書、標語、口號等形式為基層司法治理提供公信力和群眾基礎。基層矛盾化解作為法律程序啟動的前期程序，起到了法益講解，明確訴求的作用。基層組織通過場域內部的群眾基礎也可以推動仲裁結果的有效執行。

3.“楓橋經驗”為正式組織與非正式組織合作治理提供了新形式

作為本土治理資源，“楓橋經驗”有其自身的傳統性，然而，不能僅將其認定為地方性知識，應當明確其為社會治理實踐的生動性樣本。“楓橋經驗”不僅是自上而下的政治構建，還包括民主法治發展的必然需求，是人人參與社會管理的重要治理形式，體現的是充分發揮地域社會力量解決社會問題的優勢。

法治“彌合功能”和“社會福利增量”功能的弱化表明，基層法治治理在貫徹國家制度和法律制度的基礎上還應當吸納道德、倫理等非正式原則。拓展群眾參與渠道、拓寬社會事務民主決策范圍是重塑基層法治權威、實現基層法治治理的重要條件。“楓橋經驗”作為地方總結、國家推廣的治理經驗，其自上而下的政治性和基層權益契合性保證了其與國家正式制度融合共通的可行性和可塑性。“楓橋經驗”中的社會組織多為在國家政策推動、引導下組建，其對國家政策制度的擁護性毋庸置疑；同時，作為基層社會組織，其又承擔著維護基層利益、表達集體訴求的基本任務。“楓橋模式”社會組織的出現為法治社會建設貫徹落實與民意訴求表達提供了雙向溝通的有益渠道，提高了國家政策與社區公眾的關聯度，側面對法治社會建設提供耦合支撐。在全面依法治國的大背景下，“法治”應當作為化解協調矛盾糾紛、調處社會利益分殊的核心規范模式，基層組織的參與除了能夠提高社會公眾對法治理念的理解與接納，還能夠保證法治治理調處結果得到有效施行。

三、“楓橋經驗”法治價值的實踐路徑——以公安機關為例

公安機關作為國家制度的踐行機關和法治治理的執法機關，其社會性和行政性完美契合“楓橋經驗”貫徹落實的組織脈絡。“楓橋經驗”在改造“四類分子”、維護社會治安秩序、維護社會穩定和防范化解矛盾的三個發展階段都呼應著不同歷史時期公安機關的主要任務工作。公安機關是治安治理的重要主體，也是打擊違法犯罪的責任機關。防范化解矛盾、打擊處理犯罪是公安機關的職責使命。“矛盾”如果不加以防范和化解，就容易激化演變為違法犯罪。因此，公安機關踐行“楓橋經驗”是實現基層法治治理的重要一環，也是最能檢驗其實踐效果的單元。

（一）做好矛盾糾紛化解工作

基層公安機關尤其是派出所，可以通過調解化解絕大多數矛盾糾紛。在“矛盾不上交、就地解決”的治理理念和學習楓橋鎮“所領導-警務站長-社區民警”共同構成的三級調解機制以及法院“調解勸誡-法律程序介入”的二級程序機制的基礎上，浙江省湖州市公安機關已經通過搭建“1+11”調解實體平臺、建立“線下+線上”摸排梳理機制和調解回訪制度等，實現矛盾糾紛的排查、調處、化解全鏈條閉環管理。即以“1個派出所本部調解中心+11個警務室建立調解陣地”和“民警+調解員+律師+司法+商會”的多元調解為工作模式，充分發揮“鄉音解鄉愁”的優勢，有效降低法治成本和違法人數。基層公安機關應當協同基層組織效仿“楓橋老楊調解中心”等楓橋調解類組織，實現行政調解與社區調解的無縫銜接，構建村、社、企全方位覆蓋的“縱向聯合、橫向協同”網絡以及“警調結合、調訴對接”的工作新機制。同時，應當拓寬群眾溝通渠道，革新信息交流方式和訴求表達途徑，合理引導群眾調處化解矛盾和開展信訪工作[4]。

（二）做好風險防控疏導工作

“警之于先，察之于后。”只有把預測預警預防作為根本任務，著眼于前置防線、前瞻治理、前端控制、前期處置，才能最大限度把各類風險防范在源頭、消滅在萌芽，提升人民群眾的安全感和對治安狀況的滿意度。在“技術+警務”的理念模式下，執法信息化數據平臺已經成為執法辦案、防控風險中不可缺少的基礎支撐。各地公安機關應結合自身實際，建立集“人、地、車、物、房”等信息于一體的電子資源地圖，形成可覆蓋全轄區的立體風險聯防體系，整合健康碼、電子門禁登記等數據，建立集值班接警、指揮調度、情報研判、視頻應用、執法監督、社會管理、服務群眾等功能于一體的實體化實戰運作綜合指揮平臺。針對KTV、酒吧、浴室等娛樂性重點場所開展武裝臨檢、視頻巡檢工作，將臨檢內容由單一的消費人員核查升級為“全面體檢”，按照娛樂場所管理相關法律法規要求，嚴查場所內保安配備、監控安裝、消防安全、內部安全巡查制度落實情況，將防控工作做在前面。在網絡防范方面，關注轄區網絡熱點詞匯，感知熱點反應，對群眾進行輿論引導，做好事件的謀前、斷中和善后處置；針對電信詐騙高發的嚴重態勢，建立反詐工作部門，攔截高危交易，始終堅持把“防為主、防為上”作為公安工作的根本方針，把“少發案、少事故（件）、少傷亡、少損失”作為對人民群眾的最大負責[5]。

（三）做好執勤執法規范工作

和諧警民關系是社區警務和基層公安工作有效開展的基礎，也是公安機關執法公信力和執法權威樹立的重要前提。從“警”的角度而言，新時代“楓橋經驗”的落實對基層警察的執勤執法提出了更高的要求。首先，公安機關要加強執法規范化能力建設，統一量罰標準，進一步約束民警自由裁量權，壓縮權力尋租空間，堅決制止人情案、金錢案、關系案的發生；針對警情處理、案件進度、辦理程序、執法質量進行網上追蹤，對案件信息錄入、現場證據提取、執法視頻收集、涉案財務管理等容易出現執法問題的地方，由專職人員分階段進行審核和監督，對審核發現的問題通報責任民警限期整改。其次，公安機關要加強群眾工作能力建設，提高社區民警的綜合能力和專業水平，加強社區民警責任心、事業心，從機構精簡和警力下沉兩個方面推動社區警務更加貼合群眾。再次，公安機關要注意維護民警、輔警執法權威，加強民警、輔警執法權益保護，對阻礙執行公務、暴力抗拒執法、襲警等行為從快從重處罰，讓民警、輔警敢于依法出手。

（四）做好法治福利增量工作

“楓橋經驗”之所以能得到社會公眾的普遍擁護和廣泛信任，其實質在于，“楓橋經驗”在群眾廣泛參與的基礎上以“利他”類社會組織為形式，為轄區公眾提供社會公共服務。楓橋派出所“破小案、辦小事、解小憂、幫小忙、惠小利”的新“五小”工程在提供社會公共服務的同時便捷了群眾生活，提高了社會公共福利，贏得了轄區內社會公眾的普遍認同和執法權威，為開展基層公安工作打下堅實的群眾基礎[6]。公安機關可以根據各地實際情況，建立公安史跡館、安防體驗中心以及公安文化活動中心等公共設施，不斷開展警務工作下網格、安全教育進校企等活動，使公安文化與百姓文化相融合，進一步拉近警民距離，在滿足廣大群眾文化生活需求的同時贏得群眾對公安工作的廣泛認同。對群眾“多頭辦、跑路多”的問題，要打破原有部門警種服務條塊劃分模式，綜合政府其他行政服務部門，共同建立市民服務中心，實現“最多跑一趟”服務要求，推進“證照分離”“見證便民”，推廣無證件（證明）城市建設[7]。針對行動不便、外來人口等群眾和辦理業務員工較多的企業等不同情況，社區民警要主動上門受理，有效節約群眾辦事和業務受理的時間成本，提高社會公共福利。

概而論之，從革命斗爭到維持社會“治安”再到維護社會“平安”，以尊重和保障人權實現基層社會治理，“楓橋經驗”得到不斷創新發展，始終保持旺盛的生機活力。公安機關踐行“楓橋經驗”的效果關系基層法治治理的成效。而“楓橋經驗”作為基層法治治理的重要本土資源，在豐富基層法治治理結構和治理層次內涵的同時，也拓寬了基層法治執行的踐行路徑，其作為本土法治資源的價值有待更深度的挖掘和創新。

參考文獻：

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[3]楊燮蛟.基層社會管理法治化與人權保障——浙江“楓橋經驗”的成效與完善[J].山東警察學院學報，2015，27（3）.

[4]牟盛辰.治理現代化視閾下新時代“楓橋經驗”創新進路研究[J].公安學刊（浙江警察學院學報），2018（3）.

[5]湖州市公安局課題組.從“楓橋經驗”到“楓橋式公安派出所”——湖州公安堅持發展新時代“楓橋經驗”的實踐與思考[J].公安學刊（浙江警察學院學報），2019（5）.

[6]王世卿，楊葉鋒.楓橋經驗：歷史、價值與警務模式創新實踐[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2018，34（6）.

[7]浙江警察學院課題組，黃興瑞.構建現代警務模式推進省域治理現代化——基于中外比較的浙江警務改革發展戰略研究[J].公安學刊（浙江警察學院學報），2020（6）.

責任編輯：鐘雪