粵北巖溶山區(qū)“阻返”長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建及實(shí)施路徑

黃金國(guó) 王兮之 李輝霞 魏興琥 周紅藝

摘 要：貧困地區(qū)摘帽后，保持脫貧成效的穩(wěn)定性和持續(xù)性，建立阻止返貧的長(zhǎng)效機(jī)制對(duì)于脫貧地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。受到生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、脫貧人口自我發(fā)展能力偏弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足、地方政府財(cái)政壓力大等諸多因素的影響，粵北巖溶山區(qū)在鞏固脫貧成效、阻止返貧現(xiàn)象發(fā)生等方面仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)。為此，亟須在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與完善、脫貧人口自我發(fā)展能力提升、產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)效發(fā)展、社會(huì)保障制度完善、返貧風(fēng)險(xiǎn)防控等方面建立長(zhǎng)效機(jī)制，才能有效地阻止返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：阻止返貧;長(zhǎng)效機(jī)制;實(shí)施路徑;粵北巖溶山區(qū)

中圖分類號(hào) F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2022）01-0004-03

Long-term Mechanism Construction and Implementation Path of “Prevention a Return to Poverty” in Karst Mountain Areas of Northern Guangdong Province

——Based on the Perspective of Stability and Sustainability of Poverty Alleviation Effectiveness

HUANG Jinguo ?WANG Xizhi ?LI Huixia ?WEI Xinghu ?ZHOU Hongyi

（Department of Spatial Information and Resources and Environment， Foshan University of Science and Technology， Foshan 528000， China）

Abstract： After Poverty-alleviated in poor areas， to maintain the stability and sustainability of poverty alleviat- ion effectiveness and to establish a long-term mechanism to prevent a return to poverty is of great significance to the implementation of rural revitalization strategy in poverty alleviation areas. Affected by the fragile ecological environment， the lagging economic development， the weak self-development ability of the Poverty Alleviation population， the insufficient aftereffect of industrial development， and the heavy financial pressure on local governments， the karst mountain areas in north Guangdong still face many challenges in consolidating the effect of poverty eradication and preventing the phenomenon of poverty return. To this end， it is urgent to establish long-term mechanisms in the areas of infrastructure construction and improvement， the self-development capacity of the people who have been lifted out of poverty， long-term industrial development， the improvement of the social security system and the prevention and control of the risk of returning to poverty， can effectively prevent the occurrence of back to poverty.

Key words： Prevention a return to poverty; Long-term mechanism; Implementation path; North Guangdong karst mountain area

脫貧人口返貧是鞏固脫貧成效、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興最重要的障礙因素之一。至2020年底，粵北巖溶山區(qū)的所有縣（市、區(qū)）扶貧工作都達(dá)到了貧困人口脫貧、貧困縣摘帽的目標(biāo)。然而，由于生態(tài)環(huán)境脆弱、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，從脫貧的實(shí)際成效來(lái)看，粵北巖溶山區(qū)脫貧摘帽后在扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧人口自我發(fā)展能力提升、社會(huì)保障體系完善等多方面仍然面臨著一系列挑戰(zhàn)，防范脫貧人口返貧的壓力大、任務(wù)重[1]。因此，如何保持脫貧成效的穩(wěn)定性和持續(xù)性，建立阻止返貧的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)過(guò)渡，是粵北巖溶山區(qū)今后工作的重中之重。基于此，本文從脫貧成效的穩(wěn)定性和持續(xù)性的視角出發(fā)，分析了粵北巖溶山區(qū)脫貧摘帽后面臨的主要挑戰(zhàn)，并提出了粵北巖溶山區(qū)“阻返”長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建的思路及實(shí)施路徑。

1 持續(xù)穩(wěn)定脫貧面臨的主要挑戰(zhàn)

1.1 區(qū)域性脆弱程度高，資源稟賦約束性強(qiáng) 生態(tài)環(huán)境及其資源稟賦是一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)條件。粵北巖溶山區(qū)石漠化土地分布廣泛，區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境脆弱，不僅山地面積大，而且地表崎嶇破碎，巖石裸露、多亂石縫地和石旮旯地[2]，人均耕地少、土地資源大面積開(kāi)發(fā)困難，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。受生態(tài)環(huán)境和資源稟賦條件的影響，較多脫貧群眾的主要收入依賴于傳統(tǒng)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，不僅增收困難，而且抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，一旦遇上干旱、洪澇等突發(fā)自然災(zāi)害和市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)，就極易返貧。

1.2 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展相對(duì)滯后 經(jīng)過(guò)多年的扶貧開(kāi)發(fā)，粵北巖溶山區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上了一個(gè)新的臺(tái)階，但經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)依然相對(duì)薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍以傳統(tǒng)種植和養(yǎng)殖業(yè)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少且產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，受地理位置偏遠(yuǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施不完善等多因素的影響，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也舉步維艱。區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政壓力大，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展資金投入不足，難以滿足經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和脫貧人口持續(xù)穩(wěn)定脫貧的需要。

1.3 脫貧人口自我發(fā)展能力偏弱，返貧誘導(dǎo)因素多 受多種因素的影響，粵北巖溶山區(qū)脫貧人口自我發(fā)展能力偏弱的現(xiàn)象較為普遍，主要體現(xiàn)在一些脫貧人口受教育程度低、年齡偏大、身體健康狀況欠佳、家庭勞動(dòng)力不足、缺少一技之長(zhǎng)等多方面，一部分靠救濟(jì)性脫貧、兜底保障脫貧的脫貧人口屬于暫時(shí)性脫貧，自我發(fā)展能力弱，一旦外部救助扶持減少或停止、社會(huì)保障降低，這部分人就極易返貧;此外，大部分通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧的人口還處在發(fā)展的起步期，經(jīng)營(yíng)與管理水平亟待提升，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，資金、技術(shù)、勞動(dòng)力、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)變化等都有可能成為他們返貧的誘導(dǎo)因素[1]。

1.4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足，技術(shù)服務(wù)體系不健全 作為廣東省的后發(fā)地區(qū)，粵北巖溶山區(qū)三大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展均處于全省較為落后的水平。產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足、技術(shù)服務(wù)體系不健全主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈配套發(fā)展不足，延伸性差，農(nóng)產(chǎn)品商品率、加工率、科技含量及附加值較低[3]，區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品趨同性高，具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品和品牌不多，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大;二是特色農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，種植、養(yǎng)殖以及農(nóng)產(chǎn)品深加工技術(shù)支撐體系不健全，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育不足，對(duì)脫貧人口的帶動(dòng)能力有限[1];三是受資金、技術(shù)、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等因素的影響，第二、三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目層次不高，分布零散[4]，創(chuàng)新能力不足，對(duì)政策依賴性高，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系和技術(shù)服務(wù)體系尚未建立，脫貧人口通過(guò)就業(yè)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定增收的愿望較難實(shí)現(xiàn)。

1.5 地方政府財(cái)政壓力大，社會(huì)保障體系亟待完善 目前，粵北巖溶山區(qū)社會(huì)保障制度建設(shè)在最低生活保障、醫(yī)保等方面取得了明顯成效，但由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，地方財(cái)政壓力大，配套財(cái)力不足，在大病救助、災(zāi)害救助、特殊困難補(bǔ)助、農(nóng)村居民養(yǎng)老等社會(huì)保障方面的資金投入力度不足，保障水平偏低，難以滿足脫貧人口穩(wěn)定脫貧和持續(xù)發(fā)展的需要。

2 “阻返”長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建的思路

制約粵北巖溶山區(qū)精準(zhǔn)扶貧成效穩(wěn)定性和持續(xù)性的主要障礙在于自然環(huán)境條件脆弱、脫貧人口自我發(fā)展能力偏弱、脫貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足、社會(huì)保障體系不健全等。脫貧人口面臨的返貧風(fēng)險(xiǎn)既有自然災(zāi)害、市場(chǎng)波動(dòng)、政策變化等外在風(fēng)險(xiǎn)，也有疾病、勞動(dòng)力喪失等內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)避返貧風(fēng)險(xiǎn)、阻止返貧現(xiàn)象發(fā)生的關(guān)鍵在于降低脫貧人口的脆弱性，增強(qiáng)脫貧人口的自我發(fā)展能力，建立多元化增收渠道[5]，完善穩(wěn)定脫貧的基礎(chǔ)保障，從根本上提高脫貧人口抵御返貧風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此，粵北巖溶山區(qū)“阻返”長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)立足于“增收減支”和強(qiáng)化返貧預(yù)警防控2個(gè)方面，即：一方面，通過(guò)提升脫貧人口自我發(fā)展能力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)效發(fā)展等途徑確保脫貧人口持續(xù)穩(wěn)定增收，同時(shí)通過(guò)進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、健全社會(huì)保障制度等途徑減少脫貧人口在生產(chǎn)、生活、教育、醫(yī)療等方面的支出;另一方面，從監(jiān)測(cè)、預(yù)警和預(yù)警管理等3個(gè)方面建立返貧風(fēng)險(xiǎn)防范體系和防控長(zhǎng)效機(jī)制，提升群眾風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。只有這樣，才能筑牢防止返貧的堅(jiān)固防線，最大限度地消除返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

3 “阻返”長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建及實(shí)施路徑

3.1 建立和完善以基礎(chǔ)設(shè)施為依托的生產(chǎn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，夯實(shí)穩(wěn)定脫貧的發(fā)展基礎(chǔ) 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)改善脫貧人口的生產(chǎn)生活條件、提升自我發(fā)展能力、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧具有重要意義。因此，建立和完善以基礎(chǔ)設(shè)施為依托的生產(chǎn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)粵北巖溶山區(qū)保持脫貧成效的穩(wěn)定性和持續(xù)性尤為重要。今后的主要工作為：一是加大資金投入力度，補(bǔ)齊交通、電力、通訊、農(nóng)田水利等發(fā)展性基礎(chǔ)設(shè)施短板[6];二是強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，逐步推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施改造、提升工程建設(shè)與生態(tài)工程建設(shè)，夯實(shí)穩(wěn)定脫貧的發(fā)展基礎(chǔ);三是創(chuàng)新建管長(zhǎng)效機(jī)制，建立起一套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、使用、管理和維護(hù)的激勵(lì)、約束制度，確保建成的基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)利用[7]。

3.2 建立提升脫貧人口自我發(fā)展能力的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)脫貧人口收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng) 脫貧人口的自我發(fā)展能力不足，既是粵北巖溶山區(qū)穩(wěn)定脫貧面臨的難點(diǎn)，也是必須攻克的重點(diǎn)。因此，針對(duì)粵北巖溶山區(qū)脫貧人口受文化教育水平低的狀況，各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)脫貧人口自身發(fā)展的需要，制定階段性和長(zhǎng)期性的教育培訓(xùn)計(jì)劃，強(qiáng)化思想引導(dǎo)和能力引領(lǐng)[8]，大力開(kāi)展農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理能力、就業(yè)技能等的培訓(xùn)[9-10]，提高脫貧人口的知識(shí)水平、勞動(dòng)技能、自我發(fā)展能力和自主創(chuàng)新能力[7]，消除增收的瓶頸因素，拓寬增收渠道，推動(dòng)脫貧人口收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)[1]。

3.3 建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，夯實(shí)防止返貧的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ) 產(chǎn)業(yè)發(fā)展是帶動(dòng)脫貧人口持續(xù)增收最現(xiàn)實(shí)、最快捷、最穩(wěn)定的途徑，也是從根本上保障脫貧成效穩(wěn)定性和持續(xù)性的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策[1]。粵北巖溶山區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，今后工作的重點(diǎn)應(yīng)建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，夯實(shí)防止返貧的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。首先，政府部門應(yīng)在政策、資金、技術(shù)、人才等方面加大對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，不斷完善交通、通訊、物流等基礎(chǔ)設(shè)施和市場(chǎng)體系建設(shè)，為產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)效發(fā)展創(chuàng)造條件;其次，做好現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的適當(dāng)集聚和提檔升級(jí)，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，形成“一縣一特”“一鎮(zhèn)一業(yè)”“一村一品”的特色產(chǎn)業(yè)格局[11]，避免因區(qū)域內(nèi)產(chǎn)品相互競(jìng)爭(zhēng)而帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn);再次，做好頂層設(shè)計(jì)，深化一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式[12]，立足當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)資源和特色資源，引導(dǎo)和支持市場(chǎng)潛力大、經(jīng)濟(jì)效益好、帶動(dòng)能力強(qiáng)、脫貧人口潛在參與度高、能夠長(zhǎng)期帶來(lái)穩(wěn)定收益的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)[1]，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的造血功能，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)促就業(yè)，就業(yè)促增收;最后，加快培育帶動(dòng)能力強(qiáng)的龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體并逐步完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，建立“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”“公司+合作社+農(nóng)戶”等經(jīng)營(yíng)模式，圍繞特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值[13]，注重品牌打造和產(chǎn)品營(yíng)銷，做大做強(qiáng)區(qū)域特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品，提高產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

3.4 健全社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制，筑牢防止返貧的堅(jiān)固防線 社會(huì)保障體系的建立與健全是遏制脫貧人口返貧的重要手段。粵北巖溶山區(qū)脫貧摘帽后，脫貧人口仍存在因病、因?yàn)?zāi)、因老等眾多返貧風(fēng)險(xiǎn)，目前大病救助、災(zāi)害救助、特殊困難補(bǔ)助、農(nóng)村居民養(yǎng)老等社會(huì)保障體系不健全、保障資金短缺等是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障體系建設(shè)與完善面臨的主要問(wèn)題。今后應(yīng)在不斷完善現(xiàn)有社會(huì)保障的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍[14]，提升“新農(nóng)合”“新農(nóng)保”的統(tǒng)籌層次和保障水平，建立穩(wěn)定長(zhǎng)效的籌資機(jī)制[15]，完善大病救助、災(zāi)害救助等救助體系和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老、教育、就業(yè)等社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制及服務(wù)配套體系，筑牢防止脫貧人口返貧的最后一道防線，有效規(guī)避脫貧人口因病、因?yàn)?zāi)、因教、因老等返貧的風(fēng)險(xiǎn)[16]。

3.5 建立返貧風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化返貧預(yù)警管理 針對(duì)粵北巖溶山區(qū)脫貧人口的脆弱性較高、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的實(shí)際情況，筑牢防止返貧的堅(jiān)固防線應(yīng)從監(jiān)測(cè)、預(yù)警和預(yù)警管理3個(gè)方面建立返貧風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制。首先，全面開(kāi)展防貧監(jiān)測(cè)，建立返貧風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)脫貧人口的生產(chǎn)生活、收入來(lái)源及家庭收支狀況等情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，準(zhǔn)確識(shí)別不同類型脫貧人口的返貧風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并及時(shí)采取措施予以消除;其次，構(gòu)建科學(xué)的返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和預(yù)警方法，通過(guò)預(yù)警對(duì)脫貧人口發(fā)生返貧的警源、警兆和警度進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估;再次，強(qiáng)化返貧預(yù)警管理，根據(jù)預(yù)警結(jié)果分類強(qiáng)化后續(xù)扶持和幫助工作，建立返貧風(fēng)險(xiǎn)防范體系，提升群眾風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，最大限度地消除返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

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（責(zé)編：張宏民）