信托業立法缺陷及稅制困境

■/ 郭濱輝

一、信托的概念及信托業立法缺陷

（一）信托的概念

信托是委托人基于對受托人的信任，將其財產或財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿，以受托人自己的名義，為受益人的利益或特定目的進行管理或處分被委托財產的行為。長期以來，我國的信托制度監管建立在“一法兩規”基礎之上。一法即《信托法》，兩規分別是《信托投資公司管理辦法》及《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》。為滿足對信托的進一步分類及金融監管要求，2017及2018年，三個重要的信托監管規定相繼出臺。一是銀監會、民政部聯合下發的《慈善信托管理辦法》（銀監發〔2017〕37號），該辦法對信托法中的公益信托即慈善信托做了詳細規定；二是中國銀監會發布的《信托登記管理辦法》（銀監發〔2017〕47 號），該辦法規范了信托的登記制度；三是銀保監會發布的《信托部關于加強資產管理業務過渡期內信托監管工作的通知》（信托函〔2018〕37 號）。上述三個行業規范中，以隱性概念的形式間接提到集合資金信托，財產權信托，資金信托及事務管理類信托。信托函〔2018〕37 號文件，還首次提出了家族信托的明確概念，將家族信托與純投資理財型信托產品相區分。

（二）信托業立法缺陷

1.信托財產的所有權歸屬不夠明確。我國信托法制定于2001年，按我國《信托法》，信托財產的所有權歸屬涉及兩個方面，一是信托存續期間的財產歸屬，二是信托終止時的財產歸屬。我國信托法規定了信托財產與委托人未設立信托的其他財產相區別，與屬于受托人所有的財產相區別，但并未明確設立信托后信托財產的所有權權屬。信托法第二條在定義信托概念時采用了“委托人將其財產權委托給受托人”的表述，而財產權委托不能當然導致財產所有權的轉移；第二十八條及第二十九條將信托財產表述為“委托人的財產”。從上述條文的文義上，本文更傾向理解為信托設立后信托財產歸委托人所有。信托終止時，根據信托法第五十四條，信托財產歸屬于信托文件規定的人；如信托文件未明確規定信托終止時的財產歸屬，則信托財產第一歸屬順序為受益人或其繼承人，第二順序為委托人或其繼承人。此規定屬于選擇性條款，但何種情況下拋棄第一順序歸屬而選擇第二順序，信托法未明確規定。雖然從《信托法》的文義上傾向理解信托設立后信托財產仍然屬于委托人，但畢竟信托財產的所有權歸屬在信托立法層面未得到明確，且信托財產一旦移轉到受托人，便具備了破產隔離的功能。因此，信托財產的所有權權屬該如何界定，成為頗具爭議的問題，“委托人所有權”之說，“受托人所有權”之說，“受益人所有權”之說都相應存在。

2.信托財產登記制度不夠完善。截至目前，我國尚未建立完善的信托財產登記制度。根據信托法第十條，對于應當辦理登記手續的信托財產，未辦理或補辦相應的登記手續，信托不生效。而由于信托業法律體系的不健全，在其他的法律法規中，幾乎未見到關于信托財產登記的規定。前述的銀監發〔2017〕47 號規定的信托登記，目的是對信托機構開展信托業務進行監管，重點是針對資金信托中信托產品及受益權信息進行登記，而不是對信托財產物權信息的登記。如房產、土地使用權等不動產，民用航空器、船舶等動產，商標權、專利權等無形資產作為信托財產時，是否亦應遵循登記生效制度，目前在信托業立法中仍屬空白。另外，現行的信托登記信息并不對社會公眾公開。而公示和公信是信托登記制度的基礎，信托登記制度應蘊含交易安全價值，這直接影響受托人對信托財產的管理運用效率，以及第三人與受托人進行交易的積極性。

3.信托業概念體系及分類體系不夠清晰。我國的信托法僅對信托的基本概念進行了定義，并以信托目的為視角，定義了公益信托。而信托基于其他角度的分類，信托法并未提及。在前述的三個信托監管規定中，銀監發〔2017〕37 號文件對慈善信托進行了明確定義，信托函〔2018〕37 號文件對家族信托概念進行了明確。除此之外，均是以隱性概念的形式間接提到集合資金信托，財產權信托及事務管理類信托，但并未對這些概念的內涵進行正面解釋及規范。如信托行業規范中提及財產權信托的概念，由于信托本身就是委托人將財產權委托給受托人管理的行為，而單獨將財產權信托獨立出來卻不規范其定義，不利于對信托業務的監管。實務中只能根據通常理解，將純粹資金形式的信托歸為資金信托，將以資金以外的財產作為信托財產的信托歸為財產權信托。

二、信托業務涉及的主要稅種及納稅環節

（一）信托業務涉及的主要稅種

文章主要研究信托財產流轉過程中的稅收問題。目前，尚不存在專門針對信托業務的特殊稅政。財政部、國家稅務總局《關于信貸資產證券化有關稅收政策問題的通知》（財稅〔2006〕5 號），其中雖然涉及信托業務的稅務處理，但主要是針對信貸資產證券化的特殊業務流程而設計，并不具有普遍意義。因此，信托業務僅能適用一般性稅收政策。信托業務主要涉及兩大稅種，增值稅和所得稅。對于土地使用權及城市房地產，在持有期間及流轉過程中還涉及城鎮土地使用稅、房產稅、土地增值稅及契稅。特定信托財產的轉讓涉及印花稅。本文僅對增值稅及所得稅兩大稅種的適用展開討論。我國增值稅的征稅對象是境內銷售貨物、勞務、服務、無形資產及不動產，以及進口貨物過程中的增值額。營改增之后，金融資產轉讓須征收增值稅。隨后，財政部、國家稅務總局《關于資管產品增值稅有關問題的通知》（財稅〔2017〕56 號文件）將包括資金信托及財產權信托在內的資管產品納入了增值稅征稅范圍，使金融資產涵蓋的范圍更加廣泛，增值稅征稅范圍進一步擴大。上述稅收政策落實到具體信托業務，在信托財產的流轉環節，除了非上市公司股權及資金形態資產不屬于增值稅的征稅范圍外，其他形式的信托資產均會涉及增值稅政策是否適用的問題。信托財產管理過程中產生的財產增值，以及信托財產本身的流轉，涉及所得稅政策是否適用的問題。

（二）信托業務的主要納稅環節

根據現行稅制，信托業務涉及三大納稅環節，即信托設立時委托人向受托人交付信托財產的環節，信托存續時受托人持有及管理信托財產的環節，信托實現時受托人向受益人分配財產的環節。如前所述，我國信托業務的分類體系并不完善。實務中，信托業務存在諸多分類。而對信托業務的稅政適用產生實質性影響的分類是按財產形態的分類。按被委托的財產形態，信托可分為資金信托，股權信托，動產信托、不動產信托，無形資產信托，以及金融資產信托等。委托財產類型不同，稅務處理不同。

三、信托業務的稅制困境

（一）信托業務實質與現行納稅環節沖突

信托財產流轉涉及三個環節：一是信托設立時信托財產由委托人向受托人的流轉；二是受托人管理信托財產時可能發生的流轉；三是信托收益分配時信托財產向受益人的流轉。第二個環節的流轉是出于財產增值的需要，與委托人親自管理目的相同，不會產生信托業務實質與納稅環節的沖突，但有可能產生納稅人的認定問題，下文將詳細論述。

1.以過戶登記為產權移轉要件的信托財產轉移。以過戶登記為移轉要件的信托財產，即需要辦理法定過戶登記手續的信托財產。實務中較常見的有不動產、公司股權（股票）、需要辦理登記的知識產權類無形資產以及特定動產等。信托設立環節，委托人將該財產交付受托人并辦理過戶手續，即產生形式上的所有權轉移。我國現行稅制下，對于需要辦理法定過戶手續才實現所有權轉移的資產，通常按照法律形式重于經濟實質的原則進行稅收征管。即只要存在辦理法定過戶手續的情形，皆視為流轉。對于不動產、知識產權類無形資產以及特定動產，委托人要按視同銷售繳納增值稅；對于公司股權（股票），不存在增值稅視同銷售的規定。所得稅方面，若委托人為個人，由于個人所得稅法尚不存在視同銷售的規定，委托人無須繳納個人所得稅。若委托人為機構，符合企業所得稅視同銷售的規定。信托公司作為受托人，應按無償受贈進行所得稅處理。從業務實質上，信托財產由委托人向受托人的移轉行為，并不屬于贈送行為，不應產生增值稅及所得稅。而從業務形式上，受托人確實無償取得了受托財產的所有權，特定條件下應當納稅。這就出現了信托業務實質與業務形式在稅政適用上的矛盾。

信托實現時信托財產由受托人流向受益人環節，若受益人是個人，根據財政部、國家稅務總局《關于個人取得有關收入適用個人所得稅應稅所得項目的公告》（財政部國稅總公告2019年第74號），受益人無償接受房屋，應按偶然所得繳納個人所得稅。個人受益人受贈其他形式的財產，目前尚不存在個人所得稅的征稅依據。若受益人是單位，無論取得的資產類型，都同樣符合無償受贈的所得稅處理。由上可見，受益人是委托人本人的自益信托，對其取得的信托收益征收所得稅顯然不合理。根據《國家稅務總局關于企業處置資產所得稅處理問題的通知》（國稅函〔2008〕828 號），受托人改變資產所有權屬，將資產過戶給受益人，受托人應按視同銷售繳納增值稅及所得稅。另外，不動產流轉時，其接收方還要繳納契稅。因此，信托財產流轉過程中，上述兩個環節的信托當事人承擔了較重的稅負，現行稅法的納稅環節與信托業務實質存在明顯沖突。

2.不以過戶登記為產權移轉要件的信托財產轉移。不以登記為要件的信托財產，信托設立環節及信托收益分配環節的交付皆無須辦理法定過戶手續。按我國現行稅制，上述兩個環節，資金形態資產的移轉不產生稅收。除資金形態資產以外的該類信托財產的移轉，由于不需要辦理法定過戶手續，受托人接收委托財產后，在持有環節的管理行為是基于信托合同，受托人以類似于代理人的身份行使受托職責。基于該角度，無論是信托設立時的財產移轉，還是信托收益分配環節，該類信托財產的交付行為既不屬于增值稅政策中資產的實質銷售行為，亦不屬于視同銷售行為，不存在增值稅征稅依據。所得稅方面，由于該類資產的交付并不需要辦理所有權轉移手續，委托管理契約亦不當然導致被管理資產的所有權轉移。無論是委托方，還是受托方，皆難以找到所得稅的適用依據。然而，信托畢竟不屬于民法意義上的普通委托，否則就不會存在《信托法》的立法。信托法層面，信托財產由委托人交付受托人后，其所有權屬性在理論及實務界都存在爭議，若稅務機關行使自由裁量權征稅，也會產生信托業務實質與納稅環節沖突的問題。

（二）信托業務的納稅人認定困難

如前所述，我國的信托業務登記制度更傾向于對信托公司的業務監管，而不是對信托財產權屬進行登記。信托設立時的財產移轉，是在委托人與受托人之間的移轉，該環節即使產生稅收，納稅人亦是確定的。信托財產移轉至受托人后，由于信托財產所有權的不明確，信托登記制度的不完善，直接導致信托業務納稅人認定的困難。

1.信托財產管理環節納稅人的認定。受托人對信托財產進行管理而發生所得稅、增值稅等應稅行為。所得稅征稅對象，一是對信托財產的管理增值而取得的所得，如取得租金所得、股息紅利利息所得、特許權使用費所得等；二是對信托財產本身轉讓而產生的財產轉讓所得。增值稅應稅行為是指除了非上市公司股權、資金形態資產以外的信托財產，被轉讓時產生的納稅義務。對于已經過戶登記在受托人名下的信托財產，受托管理期間發生納稅義務，納稅人是明確的。文章討論無須辦理過戶登記的情形。目前，只有資金信托及財產權信托管理計劃的增值稅政策明確，根據前述的財稅〔2017〕56 號文件，其運營過程中的增值稅由作為受托人的信托公司繳納。其他類信托業務的稅政適用，仍要遵循現行一般性的稅收政策。無論是增值稅還是所得稅，確定納稅主體的關鍵仍要回歸到信托財產的所有權權屬上來。而信托財產的所有權人，無非是委托人、受托人或受益人。如信托財產在受托方持有期間仍然屬于委托人，則委托人構成納稅主體；如信托財產歸屬于受托人，則受托人構成納稅主體。還涉及第三種情況，即受益權在信托設立之初便已經移轉至受益人，也應考慮將受益人作為納稅主體。由于目前信托財產登記制度不完善，信托財產的產權無從查詢，信托財產所有權亦不確定，造成納稅主體認定困難，不利于納稅人主動履行納稅義務及稅收征管。

2.信托財產分配環節納稅人的認定。一是第三人作為受益人的情形，二是委托人自身是受益人的情形。無論何種情形，若信托財產以法定的過戶登記手續為產權移轉要件，分配環節由受托人名下過戶到受益人，整個流轉過程增值稅及所得稅的納稅人是明確的。信托財產不以過戶登記為產權移轉要件，其分配環節是否征稅并不明確，但不排除各地稅務機關行使自由裁量權征稅。若征稅，納稅主體的認定，仍然有賴于信托財產所有權權屬的解決。

（三）信托業務存在類別性稅負失衡

如前所述，信托法中雖然間接提到了信托業務的不同類別，但除家族信托及慈善信托外，對財產權信托及資金信托的具體內涵并未明確規范。而此兩類業務恰構成實務中最重要的信托業務類型。由于當前我國信托行業規則的散亂，增加了根據不同信托類型進行總體稅制設計的難度。截至目前，尚未出臺信托業專有稅政，這就使得各類信托業務的稅政僅能在現有的一般稅政中加以選擇，由此導致了不同類別的信托業務承擔稅負的不同。稅負最低的是資金信托。資金信托以追求財產保值增值為主要目的，具有專戶理財性質和資產管理屬性，其適用的稅政相對明確。資金作為信托財產，信托設立環節，委托人向受托人的移交過程不涉及稅收。信托存續期間，信托公司作為受托人，承擔資管產品管理人的職能，成為資管產品運營過程中的增值稅納稅人。信托收益分配環節，對個人受益人取得的資金形式的信托收益是否征稅尚無明確依據，很多稅務機關選擇不征稅。稅負最高的是不動產信托。無論哪個環節，不動產信托財產的移轉皆須辦理過戶手續，這導致不動產信托財產移轉時征稅的明確性，且同時涉及增值稅、所得稅及契稅，作為受托人的信托公司還涉及土地增值稅。如委托人是受益人，還存在信托設立環節及收益分配環節的重復征稅。稅負不明確的是不以過戶登記為產權移轉要件的其他財產類信托。如前所述，信托財產的所有權權屬不明確，并不妨礙稅務機關自由裁量權的行使。不同類別信托業務的稅負差異，亦是導致資金信托以外的其他類型信托業務發展緩慢的原因之一。

四、信托業稅制的構建

（一）信托業稅制構建的必要性

目前，缺乏信托業專有稅收政策。而一般稅政的適用過程，增加了信托實務中的納稅爭議，導致了稅務機關自由裁量權的擴大。稅政適用困難的根本原因，在于我國《信托法》未明確信托財產的所有權權屬。英美法系國家承認信托財產的雙重所有權，即受托人擁有形式上的所有權，受益人擁有實質的所有權。英美法系受益人的實質所有權有利于稅法上納稅主體的確認。而我國《信托法》規定的信托財產獨立性，重點強調其民法上的破產隔離功能，并未厘清信托財產的所有權權屬，因而不能為稅法上納稅主體的確認提供理論支持。同時在稅政適用中亦引起了其他諸多問題。《信托法》在較長時間內不能完善，稅收政策的不明確，勢必對信托業的健康持續發展形成一定障礙。因此，有必要建立科學合理的信托業稅制體系，解決信托業務稅政適用及納稅人認定難題，平衡信托行業稅負。

（二）信托業稅制構建的基本思路

信托業稅制構建應本著促進信托各類業務健康均衡發展的原則。我國信托法于2001 年頒布，長達20 多年的時間里，各類信托業務發展并不平衡。實務中仍以投資理財性質的資金信托為主，財產權信托的委托人多以融資為目的，純粹事務管理類信托發展相對緩慢。不同類型信托業務的稅負不均衡，是導致信托業發展不均衡的原因之一。因此，在信托業稅制構建中，須遵循三個基本思路。一是超越民法上關于信托財產所有權權屬的思維禁錮，根據信托業務結構，按稅法的邏輯設計信托業稅制結構。二是要保障不同類型的信托業務稅負公平。在信托設立時的財產移交環節，無論信托財產是何種形式，無論是否需要辦理法定過戶手續，該環節應遵循實質重于形式的原則，都不應征稅。三是避免信托業務各環節重復征稅。如當設定受益人在信托收益分配環節繳納個人所得稅時，委托人本人是受益人時，其從受托人處取回本金不應再征所得稅，取回增值收益則可以征收所得稅。四是應設定信托業務的免稅條件。如對公益信托可適當免征相關稅收。

（三）信托業稅制構建應關注的重點要素

信托業稅制構建，應注重各稅制要素的協調統一。一是設定納稅環節。按目前稅制，信托業務三大涉稅環節分別是信托設立時財產的移交環節，受托人持有及管理信托財產的環節，以及信托利益實現時向受益人的分配環節。稅制結構設計時應以三個環節為基礎，明確哪個環節征稅，哪個環節不征稅。二是明確納稅主體。由于信托財產所有權權屬在上位法中的不明確，信托業稅制在設計時不能以直接所有權為基礎認定納稅主體。而是根據信托業務結構，本著對信托主體公平合理原則明確納稅主體。如由于受托人管理信托財產而產生的稅收，信托財產受益權已經轉移至第三人的，可設定受益人是納稅主體；信托財產受益權屬于委托人自己，或受益權尚不確定的，仍以委托人為納稅主體。三是防止征稅對象的任意擴大。信托收益分配環節，如若設定受益人就該項收益按無償受贈納稅，就不應再設定贈送方按視同銷售納稅。

（四）信托業稅制構建的外部協調

在信托財產所有權權屬不明確，信托登記制度不完善的背景下，構建信托業稅制并保證稅收征管到位，稅務機關需要注重外部協調。即協調信托登記部門，同時協調以過戶登記為產權移轉要件的信托財產權屬登記機關，充分發揮數據信息化優勢，保障信托產品行業專管及信托財產權屬法定登記機關監管兩條管理渠道的暢通。對于不需要辦理法定過戶手續的信托產品移交，民法上交付即產生所有權轉移的效果，以信托登記為準；移交需要辦理法定過戶手續的；不僅在信托登記部門做好專管登記，還須在法定權屬登記機關做好監管登記，并標注信托財產信息。不論是專管登記還是監管登記，皆須對社會公開信托財產信息。唯有如此，才有利于明晰信托財產的性質，保障信托財產的流轉渠道及流轉信息暢通，便于信托業稅制的落實，從而保護各交易主體的利益。