鄉村振興戰略下城鄉建設用地增減掛鉤模式研究

摘要 通過查閱、分析歸納現有城鄉建設用地增減掛鉤研究成果，借鑒不同區域城鄉建設用地增減掛鉤實施經驗，分析得出城鄉建設用地增減掛鉤主要環節可運用的模式，其中拆舊區土地復墾方面有遷村并點模式、縮村騰地模式、遷村上山模式、撤村并居模式及整村搬遷模式;資金籌措方面有財政資金投入模式、社會資金投入模式及農村集體組織自籌資金模式;周轉指標管理方面有先借后還模式及先還后借模式。通過研究，可輔助有關部門進一步完善城鄉建設用地增減掛鉤規范標準，優化農村居民點科學布局，用活鄉村存量建設用地，緩解城鎮建設用地指標緊缺，促進鄉村振興及農村人居生活環境改善。

關鍵詞 鄉村振興;城鄉建設用地;增減掛鉤;模式

中圖分類號 F 301? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2022）01-0255-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.01.067

Research on the Linking Mode of Increase and Decrease of Urban and Rural Construction Land under the Rural Revitalization Strategy

YANG Long

（Land Surveying， Planning and Design Institute of Shaanxi Land Engineering Construction Group，Xi’an， Shaanxi 710075）

Abstract This paper summarizes the existing research results of the increase and decrease of urban and rural construction land by consulting， analyzing and summarizing the existing experience in the implementation of the increase and decrease of urban and rural construction land in different regions， and derives the applicable models for the main links of the increase and decrease of urban and rural construction land. The land reclamation in the district includes： relocation and consolidation mode， shrinking village and land acquisition mode， relocation and uphill mode， removal of villages and combined residence mode， and entire village relocation mode; fund raising includes： financial capital investment mode， social capital investment mode and the self-raising fund model of rural collective organizations; the management of turnover indicators includes： borrow-and-repay model and repay-after-borrow model. Through research， it can assist relevant departments to further improve the standardization of the increase and decrease of urban and rural construction land， optimize the scientific layout of rural residential areas， make use of the existing rural construction land， alleviate the shortage of urban construction land indicators， and promote rural revitalization and improvement of the rural living environment.

Key words Rural revitalization;Urban and rural construction land;Linking of increase and decrease;Mode

作者簡介 楊龍（1990—），男，陜西寶雞人，工程師，碩士，從事土地工程研究。

收稿日期 2021-04-15

脫貧攻堅易地扶貧搬遷政策實施背景下，“十三五”期間農民住房條件得到了有效改善，但同時加劇了“空心村”“一戶多宅”等問題，造成農村建設用地粗放、低效且影響農村人居環境。與此相反，城鎮化推進，導致城市建設用地供不應求，日益突出的建設用地供需矛盾已成為限制城市持續發展的重要難題。2021年中央一號文件將鄉村振興上升到國家戰略地位，其中明確要求“要規范開展城鄉建設用地增減掛鉤，完善審批實施程序、節余指標調劑及收益分配機制，要實施農村人居環境整治提升，改善農村生活環境”[1]。

城鄉建設用地增減掛鉤實施以來（以下簡稱“增減掛”），積累了大量經驗，但在主要環節模式設計上仍存在一定問題，不能較好地滿足鄉村振興新要求。筆者通過研究增減掛鉤模式有助于明確其主要影響機制，通過探索多種途徑的掛鉤和置換模式，可輔助相關部門完善現有增減掛鉤政策，優化農村居民點科學布局，活用鄉村存量建設用地，緩解城鎮建設用地指標緊缺，促進鄉村振興及人居生活環境改善。

1 增減掛模式概念及內涵

模式是指事物的樣式，它是用簡單、可操作的方法去闡述復雜問題，進而抽象出來的標準形式。增減掛模式可從3個方面理解：一是主要影響因素，二是主要目標，三是目標的本質特性[2]。

第一，增減掛主要影響因素。增減掛涉及兩個區域，拆舊區和建新區，通過掛鉤周轉指標，實現項目區用地動態平衡，增減掛鉤項目區的確定需要依據區域地形地貌、地質等自然條件，人口、產業等社會經濟狀況，農村建設用地復墾潛力及土地利用方向綜合確定。因此，不同的增減掛項目區應根據影響因素設計不同的實施模式。第二，增減掛主要目標。增減掛工作是根據相關規劃，把若干個建新地塊和拆舊地塊共同打包成一個項目區，并安排項目區拆舊復墾計劃，將建新地塊占用的農用地與拆舊地塊復墾出來的農用地進行同等置換[3]，實現農村建設用地減少與城鎮建設用增加相掛鉤。拆舊區復墾、農民搬遷安置需要資金，項目實施過程中應保證資金來源。因此，增減掛研究目標包括：拆舊區土地復墾、項目資金籌措及掛鉤周轉指標。第三，對象的本質特性。拆舊區的本質特性是復墾潛力、復墾難度，并以此確定建新安置區安置方式，建新留用區主要用途[4];資金平衡本質是資金籌措途徑及資金運作方式;掛鉤周轉指標實質是指標數量、指標年度利用及償還計劃。

綜上所述，該研究認為增減掛模式是指在一定的自然條件、社會經濟條件和土地利用方式等因素影響下，增減掛項目實施過程中，拆舊區土地復墾、資金籌措及掛鉤周轉指標按照一定方式所呈現出的標準形式。

2 增減掛涉及的主要環節

從增減掛模式的內涵可知，增減掛主要環節包括拆舊區土地復墾、項目資金籌措及掛鉤周轉指標管理[5]。

2.1 拆舊區土地復墾

拆舊區土地復墾主要是針對規劃的拆舊地塊，遵循土地復墾相關政策及技術標準，采用工程技術手段將農村建設用地復墾成農用地，實現農村建設用地空間布局優化及規模調整，促進節約、集約利用[5]。拆舊區土地復墾涉及拆舊區農民安置補償，包括對被拆除農民的原來住房、院落附屬設施補償和對擬安置農戶的未來生活保障采取的措施計劃。

2.2 資金籌措

資金籌措主要是指資金來源問題，用于保障增減掛項目資金支出，是項目實施成敗的關鍵[6]。增減掛項目中資金支出一般包括4個方面：一是拆舊區土地復墾支出，包括土地復墾費、拆遷補償費等;二是建新安置區支出，包括安置區規劃費、房屋建新費;三是建新留用區支出，包括建新留用土地征地費、三通一平配套建設費等;四是其他費用，包括前期工作費用、鎮辦獎勵費用等。資金收入包括兩個方面：一是拆舊區復墾后農作物種植產生的直接收入;二是節余的建設用地指標，即建新留用區土地通過“招拍掛”等方式有償出讓產生的出讓收益。

2.3 周轉指標管理

依據增減掛工作相關規定，管理掛鉤周轉指標遵循“系統運行、定時考核、規模控制、到期償還”的原則。同時對項目區及行政區進行考核，其用地面積均不能超出周轉指標規定的面積。項目區建新所占耕地面積應小于等于拆舊區土地復墾新增耕地面積。周轉指標專門用于管制項目區內建新區面積，需在計劃時間范圍內用拆舊區復墾的新增耕地面積進行償還且償還的面積不能小于周轉指標確定的面積。

3 主要環節可采用的模式

通過查閱已有增減掛研究成果，結合不同區域增減掛實施模式，歸納總結增減掛項目中拆舊區土地復墾、資金籌措、周轉指標管理3個主要環節可運用的模式，并分析其使用條件及范圍。

3.1 拆舊區土地復墾模式

3.1.1 遷村并點型。

遷村并點模式，是指把一定區域內面積較小且布局零星的自然村全部或者部分遷移到特定的安置點，以該安置點為中心建設新村莊。實際操作中比如把幾個面積較小且分散的自然村歸并成新的中心村，并對原自然村閑置出來的廢棄宅基地進行復墾和整治，或者以某個區位優勢明顯、自然經濟條件較好的自然村為中心村，將周邊生活條件差的村莊并入該中心村，并對廢棄的宅基地進行復墾和整治[7-9]。該模式優點是便于對村莊公共基礎設施進行集中統一建設，在提高農民生活水平同時土地復墾又可以增加耕地面積，缺點是自然村合并波及的面的比較廣，組織實施難度大，同時新的安置點對自然條件、區位優勢、經濟狀況及公共設施配套方面要有較高要求，安置點選取難度大。該模式對區域經濟狀況沒有要求，但受農民意愿和安置點的選取影響。

3.1.2 縮村騰地型。

縮村騰地模式，主要是針對位置較好、聚居面積較大但占用大量土地（主要是耕地）的廢棄宅基地或一戶多宅，全部由村集體按不同情況適當有償收回并重新規劃，二次改造利用，同時將新騰退出來的宅基地進行拆舊復墾[9]。該模式的優點在于通過統一規劃提高了土地節約集約程度，杜絕了村莊“攤大餅”式發展，其缺點是改變農民不愿意離開家鄉土地的傳統觀念較困難，且有一定適用條件。該模式適用于空心村及一戶多宅現象較嚴重的村莊。

3.1.3 遷村上山型。

遷村上山模式，指把在丘陵山區土壤肥沃且適合耕種的土地上已有的居民點全部遷移，然后對其復墾整治恢復耕種，新的居民點向山麓地帶安置，它是對山區丘陵村莊的遷移與改造相結合的一種模式[9]。該模式優點是山區丘陵居民點分散，通過集中安置，可以騰退出原村莊占用的較好耕地，土地得到了有效利用，但缺點是農民安置區選擇需考慮較多因素，如滑坡、水源問題等。此模式可運用于居民點面積小且原農村居民點多在有水源、土地肥沃，耕地產出效益不明顯的丘陵山區。

3.1.4 撤村并居型。

撤村并居模式，指把城鎮周邊農村居民點（城鄉結合部村莊）納入城市規劃建設管理范疇，向地上、地下空間立體發展，建設高規格安置小區，使原村莊變新社區，提高土地利用率。城市周邊區域受城市帶動作用較強，農民普遍有追求城鎮化的觀念和想法，因此，可要求農戶聯建統建，通過建設高規格安置小區減少人均占地面積，騰退出來的建設用地統一進行復墾整治，農民生產用地集中安排規模化經營，實現土地高效配置。該模式主要適用于城鎮周邊的村莊且農民對追求城鎮化有較強意愿的區域[9]。

3.1.5 整村搬遷型。

整村搬遷模式，主要是針對自然條件較差、交通不發達、經濟發展滯后，特別是地質災害高發易發區、極不適合人類居住的偏遠山區村莊。對類似該生活條件地區的農村居民點實施整體搬遷，統一規劃安置，并對原搬遷村莊集中復墾[9-10]。該模式優點是整村搬遷后土地復墾規模大，易于施工，可復墾整治成高質量農田，產出效益更高，同時可有效改善鄉村人居住環境，促進鄉村振興。其缺點是項目運作需要大量資金來保障。該模式主要適用于偏遠貧困地區、自然災害頻發區域的村莊。

拆舊區不同土地復墾模式優缺點見表1。

3.2 資金籌措模式

增減掛鉤項目實施，需擁有充足的資金渠道做保障，才能解決好農民搬遷補償、拆舊區復墾及建新安置區基礎設施建設等相關工作費用支出。現有資金籌措渠道主要有3個方面：一是財政資金投入;二是社會資金投入;三是農村集體組織自籌資金[11]。

3.2.1 財政資金投入型。

財政資金投入型，既以政府為投資主體，由政府負責項目策劃、規劃方案編制、資金籌措及組織工程實施。該模式適用于財政資金較充足的地方政府。項目實施過程中，拆舊區復墾出來的耕地除了占補平衡指標外，節余的耕地指標還可以通過招拍掛形式進行市場化運作，用于收回投入資金。根據有關規定，土地出讓產生的增值收益部分資金必須作為區域土地復墾儲備資金，縣級政府通過項目建新留用區土地出讓金，扣減項目實施各項支出費用后的節余資金可投入到增減掛項目中，將其納入專項賬戶管理，項目實施后的盈余資金優先用于鄉村振興建設。地方政府財政資金充足，區域土地市場化不是很高的地方，財政資金投入方式是增減掛項目資金籌措的主要模式。

3.2.2 社會資金投入型。

社會資金投入既市場融資，指利用市場機制來組織項目區實施工作。對于交通方便、土地市場價值高的區域，項目運作與政府脫鉤，政府職能主要是審批、監管和指導，市場作為項目運作的主體，引入社會資金籌參與到項目中，比如常見的EPC、PPP等模式。該模式讓企業作為項目實施主體，將社會資金引入項目實施中，改變政府工作重心，既政府部門工作不再是項目資金籌、管理和使用，而是審批、監管和指導。通過市場為主、政府為輔，可充分發揮市場手段對項目運作的積極作用，可解決地方財政資金緊張導致項目難以實施的問題。土地市場化程度高，地方財政資金困難區域，項目資金籌措應積極采用該模式。

3.3.3 農村集體組織自籌資金。

農村集體組織自籌資金，是指拆舊復墾及建新的全過程主要由拆舊涉及的集體經濟組織作為投資主體進行項目運作。該模式下農民必須作為項目主體之一參與到項目中來，原村集體經濟組織作為項目實施主體，應保障農民合法權益。資金來源主要是原拆舊前村集體經濟組織自籌資金，同時可合理吸收農民資金。

不同資金籌措模式見表2。

3.3 周轉指標管理模式

周轉指標專門用于管控項目區內建新區面積，需在計劃時間內，用拆舊區復墾出來的耕地面積進行償還且償還的耕地面積不能小于確定的周轉指標面積。增減掛周轉指標可分為“先借后還”和“先還后借”2種模式（表3）[12]。

3.3.1 先借后還模式。

先借后還模式指先進行建新區建設用地指標借用，后開展拆舊區土地復墾償還指標。該種模式優點是有利于提高地方政府組織實施項目的積極性，減少其償還掛鉤周轉指標的壓力;但缺點是，如果項目實施主體受利益影響，僅對獲取節余建設用地指標積極性高，而對拆舊區復墾不夠重視，容易出現占優補劣、占多補少等現象發生。

3.3.2 先還后借模式。

先還后借模式是指先完成拆舊區土地復墾償還指標，后開展建新區建設用地指標借用。該模式符合國家有關耕地占補平衡要求。其優點是，可以及時保質、保量償還掛鉤周轉指標，確保項目區耕地占補平衡;但缺點是，資金籌措較困難，某種程度上會打擊地方政府組織實施項目的積極性。

4 結論及展望

通過對增減掛模式概念及內涵分析，提出了增減掛涉及的3個主要環節：拆舊區土地復墾、資金籌措及周轉指標管理，不同增減掛模式主要在這3個方面體現出差異性。通過查閱、分析歸納現有城鄉建設用地增減掛鉤研究成果，結合全國各地增減掛鉤已有實施經驗，歸納概括出3個主要環節可采用的模式，其中拆舊區土地復墾模式有遷村并點型、縮村騰地型、遷村上山型、撤村并居型及整村搬遷型;資金籌措模式有財政資金投入、社會資金投入和農村集體組織自籌資金投入;周轉指標管理模式有先借后還和先還后借。該研究雖提出了增減掛主要環節可采用的模式，但該模式實際應用中如何加以修正，將成為后續研究的重點。

參考文獻

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