西藏邊境口岸建設存在的問題及對策

摘要：西藏和平解放以來，邊境各口岸建設經歷了五個階段，促進了西藏地區經濟社會的發展，也加強了與南亞鄰國的聯系與合作。當前，西藏邊境口岸建設存在地理條件不佳、布局不完善、發展和創新能力不強等問題。解決這些問題，應全面推進口岸開發開放體制機制創新，落實口岸發展定位，全面提升開放水平，建好邊境口岸基礎設施，做好疫情防控工作，提升與鄰國的互聯互通水平，以促進南亞大通道建設的高質量發展。

關鍵詞：西藏;邊境口岸;高質量發展

中圖分類號：F725.8文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）03-0009-04

西藏自治區地處祖國西南邊陲，邊境線約4000公里，與印度、尼泊爾、不丹、緬甸四國接壤，有9個邊境縣、5個陸路口岸（亞東、日屋—陳塘、樟木、吉隆、普蘭）、1個邊貿通道（亞東乃堆拉邊貿通道）、28個傳統邊貿互市點、27個對外山口通道、34個互市貿易通道。其中，5個陸路口岸東起西藏自治區日喀則市東南部，沿喜馬拉雅山脈向西北方向呈扇形分布，依次位于亞東、定結、聶拉木、吉隆和普蘭五縣境內，各口岸之間相距約300公里至450公里不等。亞東口岸通過乃堆拉邊貿通道通往印度，相鄰印度錫金邦。日屋—陳塘、樟木、吉隆、普蘭口岸均通往尼泊爾。

和平解放70年來，西藏邊境各口岸通過深化改革和不斷創新，帶動了口岸地區經濟社會發展，加強了與印度、尼泊爾等南亞鄰國的合作交流。黨的十八大以來，西藏自治區全面貫徹黨的治藏方略，積極響應“一帶一路”倡議，全力推進南亞大通道建設，持續發揮邊境口岸建設對“強邊”“穩邊”“固邊”的重要推動作用。

一、西藏邊境口岸發展歷程

和平解放以來，經過70年的建設發展，西藏初步形成了以樟木、吉隆口岸為主，日屋—陳塘、普蘭及亞東乃堆拉邊貿通道為輔，通往印度、尼泊爾兩國，面向南亞地區的邊境陸路口岸基本框架。70年來西藏邊境口岸的發展，根據其發展規模大致可分為五個階段。

（一）第一階段（1951—1961年）

1951年5月23日頒布的《和平解放西藏十七條協議》明確規定：西藏地區與鄰邦和平相處，建立和發展公平的通商貿易[1]。國家供應外匯，幫助西藏從尼泊爾購進糧食和必需商品，促進西藏開展對外貿易。《和平解放西藏十七條協議》的公布實施，給西藏口岸貿易揭開了新的篇章。

1956年9月20日，《中華人民共和國和尼泊爾王國保持友好關系以及關于中國西藏地方和尼泊爾之間的通商和交通的協議》（簡稱《中尼協議》）正式簽訂并生效，協議明確規定尼泊爾政府可在日喀則、吉隆、聶拉木設立商務代理處，中國政府可以在尼泊爾設立同等數目的商務代理處。拉薩、日喀則、江孜、亞東設立藏尼貿易市場[2]。西藏民主改革后，西藏自治區籌備委員會對外貿易局于1961年獲準成立。同年，西藏自治區先后在亞東、吉隆、噶爾、昆沙、聶拉木設立海關，在帕里、普蘭、日土、扎達設分關，并向尼泊爾開放樟木、吉隆、日屋、普蘭四個口岸。1961年12月頒布的《中華人民共和國西藏地區海關征收進口稅暫行辦法》和《西藏自治區關于實施對外貿易管理條例的暫行辦法》規定，西藏地區口岸進出口稅低于全國統一稅率。允許西藏公私兩種企業經營對外貿易，允許鄰國商人在中國指定的地點或者按照兩國政府協議規定的地點開展進出口業務。這一時期，西藏對印口岸貿易發展迅速，進出口貨物主要在亞東口岸進行交易。西藏對印主要出口的大宗商品為綿羊毛和麝香，年均出口綿羊毛1700馱至2000馱，年均出口麝香187.5公斤。每年從印度進口的商品主要是糧油食品，如大米、面粉、椰子油等，年均進口量為2000噸左右。另外，還從印度進口部分紡織品、日用百貨、五金家電等生活用品。西藏和平解放初期，西藏自治區與鄰國口岸貿易逆差很大，自1956年開始轉為順差。1953至1962年，西藏邊境口岸貿易進出口總額3396萬美元，出口額2085萬美元，進口額1311萬美元[3]76。

（二）第二階段（1962—1978年）

1962年11月，印度政府肆意挑起中印邊境武裝沖突，中國對印自衛反擊戰爆發。中方關停亞東、普蘭口岸，僅剩聶拉木、吉隆兩口岸對外開放，這一時期與中國西藏地區進行口岸貿易的主要對象國為尼泊爾，主要方式為易貨貿易，主要對尼出口商品為綿羊毛、活羊、紡織品及生活必需品，從尼泊爾進口的商品主要為糧食、糖類、麻制品。

1965年中國援建的樟木口岸對面的中尼公路（阿尼哥公路）全線貫通，雙方邊貿合作日益頻繁，貿易總額直線上升。為了促使邊貿順利開展，中尼兩國先后三次對邊貿支付方式進行了調整與改進。這一時期，邊境口岸有了進一步發展：樟木口岸于1966年正式對外開放;日屋口岸于1972年獲批成為國家二類陸路口岸;吉隆口岸于1978年獲批成為國家一類陸路口岸。1963年至1979年西藏邊境貿易邊境口岸進出口總額達到2833萬美元，出口額為1140萬美元，進口額為1693萬美元，七十年代后期邊境口岸貿易逐步趨于正常化。

（三）第三階段（1979—2011年）

黨的十一屆三中全會以后，黨中央專門為西藏制定了靈活機動的特殊政策。1980年第一次西藏工作座談會明確表示，要大力發展邊境貿易、邊境口岸貿易，允許尼泊爾、印度等國邊民到西藏邊境口岸的市場進行交易，允許西藏邊民出境交換貨物。隨后，西藏自治區人民政府先后頒發了《西藏自治區邊民互市貿易暫行管理辦法》《西藏自治區關于發展對鄰國貿易的暫行規定》和《關于深化改革、擴大開放的決定》等一系列政策措施，對關稅和外貿給予了適當的優惠，為西藏口岸發展提供了大好機遇。樟木、吉隆口岸發展尤為迅速。樟木口岸于1983年獲批為國家一類陸路口岸，日屋、里孜口岸對外開放工作進展順利。1986年國務院批準了日屋口岸海關、邊防、檢驗檢疫部門的人員編制。1985年至1993年，中尼兩國在樟木口岸的外貿進出口額為33912萬元，邊民互市進出口額為100735萬元，對外貿易總額達到年均1.5億元，1990年突破兩億元大關。這一時期西藏邊境口岸貿易總額逐年增長，2011年底西藏邊境口岸貿易總額增至72.48億元[3]121。

（四）第四階段（2012—2019年）

這一時期西藏口岸發展進入快車道，至2014年底，邊境口岸貿易額已達130.25億元，占同期全區對外貿易額的90%以上[4]。到“十三五”時期，西藏自治區已構建起以邊境口岸為主、航空口岸為輔的口岸布局，形成了依托內地、立足本地、面向南亞的口岸發展局面，承擔著我國面向南亞開放重要通道的功能。到“十三五”末，西藏自治區共有拉薩航空口岸、樟木口岸、吉隆口岸和普蘭口岸4個對外開放口岸，里孜口岸、日屋、陳塘和阿里機場口岸3個規劃中的未開放口岸，以及重要的亞東乃堆拉邊貿通道和第一個海關特殊監管區域——拉薩綜合保稅區。2015年尼泊爾“4·25”特大地震后，西藏自治區克服重重困難，迅速完成災后恢復重建，恢復樟木口岸貨運功能，擴大開放吉隆口岸為國際性公路口岸，及時保障中尼人員往來和經貿合作持續良好發展。2019年，國務院批準同意對外開放里孜口岸，待中尼兩國分別履行完國內程序并換文后正式開放。與此同時，中方積極加強陳塘、日屋基礎設施建設，為開放口岸奠定了堅實的基礎。

“十三五”時期，西藏自治區口岸貿易額156.29億元，其中出口118.57億元，進口37.72億元。監管進出口貨售量62.59萬噸，其中出口55.65萬噸，進口6.94萬噸。2016—2019年，口岸貿易額由44.48億元增加到52.02億元。同期全區口岸監管進出口貨運量由10.80萬噸增加至21.98萬噸，其中出口由10.64萬噸增加至15.90萬噸，進口由0.16萬噸增加至6.08萬噸。出入境人員保持平穩增長，由2016年的25.86萬人次增加至27.49萬人次。

（五）第五階段（2020年至今）

2020年初新冠疫情暴發之后，尼泊爾于2020年3月13日關閉了邊境口岸，中尼邊境貿易隨之中斷。隨后尼國內疫情反復發生，且被世衛組織認定成為國際疫情重災區，防疫物資、日常用品短缺，尼方多次通過外交途徑請求中方恢復口岸貿易以進口國內短缺物資。為落實2019年習近平總書記訪問尼泊爾成果，進一步鞏固中尼友誼，2020年4月樟木口岸恢復對尼泊爾單向貨運功能。7月吉隆口岸也恢復了對尼貨運出口功能，但禁止自尼泊爾的貨物進口，禁止兩國人員出入境活動，其余口岸仍處于關閉狀態。

受新冠疫情影響，2020年西藏自治區口岸貿易大幅下降，進出口額由2019年的52.02億元驟降至29.62億元，其中，出口額由41.98億元大幅下降到15.49億元，全區口岸監管進出口貨運量由21.98萬噸減少到3.79萬噸，出入境人員從27.49萬人次銳減至1.51萬人次。目前，西藏各邊境口岸正利用疫情空窗期，著力做好口岸基礎設施建設、人員培訓、物流模式升級等工作，為疫情結束后邊境口岸的高質量發展做好準備。

二、當前西藏邊境口岸存在的問題

（一）地理條件不佳

自然環境和建設條件的局限，在一定程度上制約著西藏邊境口岸特別是喜馬拉雅南坡區域口岸的建設和發展。邊境口岸所處山區地帶在雨季經常發生塌方、泥石流等阻斷道路情況，嚴重影響著邊境物流的發展。

（二）口岸發展和創新能力不強

西藏邊境口岸所在的邊疆地區交通不便，且大多處于高寒缺氧的高海拔地區，生活條件差，故很難留住口岸需要的專業技術人才，導致高質量發展所需的人才、技術要素較為匱乏。邊境口岸受地理位置制約，遠離祖國經濟發展核心區域，市場經濟體制不健全，適應市場變化的能力較弱。

（三）口岸布局不完善

西藏自治區以邊境口岸為主且分布集中，中尼鐵路日喀則至吉隆段尚未動工，鐵路口岸和航空口岸較少，全方位、立體化、更安全的口岸布局尚未形成。

（四）疫情限制

自疫情暴發以來，鑒于鄰國疫情日益嚴峻，西藏邊境地區僅開放部分口岸，且采取“只出不進”的防疫措施。2021年，隨著鄰國印度新冠毒株的變異和印度、尼泊爾的新冠疫情多次反復暴發，西藏的疫情防控壓力加大。因此本著“嚴防境外輸入”的原則，只開通基隆和樟木口岸對尼泊爾進行防疫物資及生活必需品的單向輸出。

（五）跨國基礎設施互聯互通的制約

尼泊爾加德滿都至西藏各口岸道路等級低、交通運輸條件差。吉隆口岸至加德滿都公路全長約160千米，目前該段公路為砂石路面，年久失修，通行條件差。樟木口岸至加德滿都公路（阿尼哥公路）全長115千米，是連接中尼的主要貿易和人員往來通道，也是中尼北部地區的運輸大動脈。目前該段公路為單向瀝青路面，但其在2015年尼泊爾“4·25”地震中損毀嚴重，加之沿線地區地質條件復雜，修復改善難度大。里孜口岸對面尼方道路為砂石路面。日屋—陳塘口岸與對面尼方道路并未聯通。普蘭口岸對面尼方道路為砂石路面，通行不便。亞東口岸對面的印方乃堆拉山口通道雖為瀝青路面，但由于中印對峙局面，我方人員暫時無法赴印開展對外貿易。

三、加強西藏邊境口岸建設的對策

（一）全面推進口岸開發開放體制機制創新

提升口岸貿易、投資便利化程度，穩步改善口岸貿易結構，推進以跨境旅游為重點的綜合服務，優化口岸發展布局，推進吉隆邊（跨）境經濟合作區建設，推進吉隆國家重點開發開放試驗區等平臺建設，推進口岸跨國溝通磋商和合作機制建設，加速口岸城鎮建設，增強各邊境口岸與腹地中心城市和西藏特色產業發展產業的互動聯系，積極推進邊境口岸穩定、發展、生態、強邊。

（二）落實口岸發展定位

提高口岸發展質量，提升口岸貿易對西藏經濟社會高質量發展的貢獻率。發展全區口岸貨物貿易，提升西藏自治區區內自產產品貿易占貨物貿易總額的比例，提升出入境通關效率，提升服務貿易水平。實施“點對點”人才培養機制，對口支援省市應突出口岸專業建設人才培養。落實對口支援省會城市對口岸員工培訓及專家援藏等人才培養方案，為口岸培養素質高、用得上、留得住的人才。

（三）全面提升口岸開放水平

加快發展里孜口岸。充分利用里孜口岸有利條件，加快完成口岸監管設施、口岸區域基礎設施建設，盡早實現對外開放。擴大里孜口岸邊民互市貿易規模，延長邊民互市貿易交易時間，推進仲巴縣物流中心等項目建設，擴大中尼雙邊貿易。著力推動日屋—陳塘口岸開放。發揮日屋—陳塘口岸的區位優勢，改善通道條件，爭取盡早列入國家口岸開放計劃。促進發展邊民互市貿易，推動形成經由日屋—陳塘通往尼泊爾的貨流，開辟日屋—陳塘口岸——卡克德比塔（印度）陸路貿易新通道，進一步擴大南亞市場。推動陳塘口岸基礎設施建設，改善貿易設施條件，促進邊民互市貿易發展，充分發揮雙邊性口岸特色功能，實現雙邊口岸的互動發展。

（四）建好邊境口岸基礎設施

國家層面推動吉隆邊境經濟合作區建設，在頂層設計、政策、資金、人才方面給予支持。以吉隆邊（跨）境經濟合作區、吉隆口岸國家級沿邊重點開發開放試驗區建設為重點，推進吉隆口岸功能提升、空間布局優化和開放合作深化，研究制定相關指導政策，力爭將吉隆口岸打造成南亞大通道建設的重要組成部分、中國與南亞經貿合作的示范平臺、西藏沿邊開發開放合作新樣板和宜居宜業宜游的邊境生態新城，加大邊境口岸物流特別是冷鏈基礎設施建設力度，完善邊境口岸地區物流體系。

（五）做好疫情常態化背景下的口岸防疫工作

繼續按照“客停貨通”的工作原則，嚴格禁止口岸人員往來，繼續單方面向尼泊爾出口防疫物資及生活用品。加大口岸人員的疫苗接種比例，提升口岸的核酸檢測能力。推進創新型貨物通關模式，在吉隆口岸繼續推進出口貨物前置倒裝通關模式，在樟木口岸繼續推行集裝箱甩掛出口通關模式。

（六）提升與鄰國的互聯互通水平

推動“喜馬拉雅互聯互通體系”建設，著力推進“南亞大通道建設”。落實《中華人民共和國和尼泊爾聯邦民主共和國聯合聲明》，爭取援尼項目資金，推動吉隆口岸至加德滿都跨境鐵路、阿尼哥公路（對應樟木口岸）、吉隆口岸熱索橋至加德滿都公路、日屋—陳塘和里孜口岸尼方一側道路、陳塘友誼橋等援尼項目建設，提升中尼互聯互通水平。積極與印方展開對話，以和平方式解決爭端，推動中印關系回到正軌。只有以和平方式處理雙邊矛盾、分歧與爭端，雙邊關系的改善和政治上支持才得以實現，方能促進兩國之間口岸貿易的持續穩定健康發展。

參考文獻：

[1]中國中共黨史學會.中國共產黨歷史系列辭典[M].北京：黨建讀物出版社，2019.

[2]中華人民共和國駐尼泊爾大使館網站.中華人民共和國和尼泊爾王國保持友好關系以及關于中國西藏地方和尼泊爾之間的通商和交通的協定[EB/OL].

https：//www.fmprc.gov.cn/ce/cenp/chn/zngxs/zywj/t1059635.

htm.

[3]狄方耀，何宗英.西藏百年經濟史[M].廈門：廈門大學出版社，2020.

[4]狄方耀，廖冶寅，王艷峰.“一帶一路”背景下西藏邊境縣域經濟可持續發展研究[M].拉薩：西藏人民出版社，2020：56.

作者簡介：劉睿（1985—），女，漢族，陜西咸陽人，西藏民族大學外語學院講師，研究方向為喜馬拉雅區域國別。

（責任編輯：朱希良）