國際視角下托育服務供給模式的本土化啟示

王乃嫻 馮璐 張勝楠 李迎新

摘? 要：通過比較不同國家的托育供給模式，可以劃分為普惠性的政府主導、商業化的市場主導、混合向的多主體導向的三種典型財政供給模式。分析我國托育供給的現狀和問題，發現我國目前需要面對托育機構的供給主體偏向營利性、早期教育的公共支出偏向學前教育階段和托育服務財政供給力不能支、供給方式單一的問題。通過比較不同國家供給路徑的成效，結合我國托育發展和國情下提出本土化的建議：國家承擔頂層設計與發揮兜底功能，保障托育適度普惠;“市場”承擔托育多樣化需求，形成托育適度覆蓋;從“家庭承擔”“托育分離”往“普惠”“托育一體化”方向發展。

關鍵詞：國際視角? 托育供給? 現存問題?? 本土化

中圖分類號：G619.1? 文獻標識碼：A?? 文章編號：1672-3791（2022）01（b）-0000-00

Enlightenment from the Localization of the Supply Model of Childcare Services from an International Perspective

WANG Naixian? FENG Lu? ZHANG Shengnan? LI Yingxin

（Shenyang University， Shenyang， Liaoning Province，110041 China）

Abstract： By comparing the modes of childcare supply in different countries， it can be divided into three typical modes of financial supply： inclusive government-led， commercialized market-led and mixed multi-subject oriented. By analyzing the current situation and problems of the supply of China’s childcare supply， we find that China needs to face the problem of the main supply side of the supporting institutions， the public expenditure of early education， the lack of support for the supply of preschool education and the awesome supply mode. By comparing the effectiveness of supply routes in different countries， combined with the development and national conditions of childcare education in China， this paper puts forward some suggestions on localization： the state undertakes the top-level design and gives full play to the bottom function to ensure the appropriate universal benefit of childcare education; "Market" undertakes the diversified needs of childcare education and forms an appropriate coverage of childcare education; From "family commitment" and "separation of care and education" to "universal benefit" and "integration of care and education".

Key Words： International perspective; Childcare supply; Existing problems; Localization

第七次人口普查數據顯示，我國已有149個城市進入深度老齡化，11個城市進入超老齡化。出生率持續唱衰，二胎政策還未掀起生育回潮，三胎政策接踵而來。未來，“老齡化”“少子化”現象將成為國家人口發展的主旋律。不管是從“幼有所育”的戰略方針出發，還是以提升我國人口結構的問題為基點，托育服務體系都將成為我國近年來重點關注的社會、教育問題。該文比較了幾個具有不同代表性的國家托育服務的供給模式，分析我國托育服務面臨的現狀問題，探尋適宜我國托育供給模式的本土化建議。

1國外托育機構的財政供給模式

1.1普惠性的政府主導財政供給模式

“付得起”（Affordability）“達得到”（Accessibility）“配得齊”（Assorting）“顧得廣”（All）“適得度” （Appropriateness）是從教育公平的價值理念來解讀“普惠性”的含義「1」。所謂政府主導的供給模式，是指國家政府肩負托育機構的財政投入、管理運營和監督檢查的責任，將托育服務歸屬于國家購買范疇。這種兼顧“普惠性”和“國家主導”的供給模式，瑞典和丹麥是最為典型的代表。

瑞典在托育服務的經費投入上是世界上占比最高的國家之一，其托育服務的資金大部分來自政府。從國家價值理念和政策內容上來看，瑞典的托育供給模式都呈現出“公養公育”的特征。這種特征具體表現為“托育一體化”，即托育機構與學校相互銜接，實行保教合一「2」。瑞典通過國家干預的方式建立托育機構，由國會和政府各部門監管和運營各種托育服務，從而瑞典的托育表現出入托率高、私人營利性機構占比少、家庭繳納托育費用低等特征。丹麥與瑞典都屬于社會民主主義福利型國家，通過國家和政府介入托育服務，為所有階層的兒童提供普惠的0至3歲托育服務，倡導家庭成本社會化。這種“去家庭化”的財政供給模式還表現在國家給予育兒家庭的生育假期、帶薪休假、家庭津貼、托育服務稅收減免等與托育相配套的福利供給方面「3」。這種公共福利體系的建立體現了瑞典和丹麥托育體系高水平的普惠性。

1.2商業化的市場主導財政供給模式

“市場主導”的核心是托育機構由營利性企業設置和運營，通過發揮市場機制的作用，來提高托育服務供給的效率，實現價格的調整供求和反映質量功能。英國和美國采用的便是商業機構供給、家長自費和市場自主調整的托育供給模式。

英國和美國在托育機構的財政投入上主要是發揮“查漏補缺”的作用，為處境不利的兒童家庭做好托育服務的兜底保障[4]，如英國2004年“確保開端”計劃的頒布，從早期教育、兒童保育、家庭支持和醫療衛生四個方面對弱勢家庭的兒童提供幫助。美國對托育的財政供給具體表現在需求側的供給補助，如保育券、稅收補貼等方面，補給對象均限為弱勢家庭，并根據家庭收入來確定托育補助的水平。英美政府在托育機構上的公共財政支出較少，市面上開展托育服務的組織多數都為私營企業。由于商業化的運營模式，托育機構的類型和數量隨家長的需求所決定，且家庭購買能力與托育機構的服務質量成正比[5]。這種從需求側投入方式相比于供給側投入，資金監管難度更大。

1.3混合向的多主體導向財政供給模式

混合向的多主體供給模式是指托育服務籌資來源較為多元，韓國和日本是這種供給模式的主要代表。

韓國對托育的財政支出既注重供給側投入，又采取需求側供給——既為日托中心提供基本補貼，同時面向幼兒家庭提供學費補貼，其托育供給的主體包含政府、志愿機構與私營企業。近年來韓國逐漸實現了供給結構的平衡，從單方面依托社會力量辦托育轉向政府與社會共同參與托育體系的構建，同時，大型企業增設托育機構，作為職工福利減輕員工育兒壓力。近十年以來，韓國托育服務的財政支出已高于OECD國家的平均水平。20世紀末日本低迷的出生率致使政府不得不重視托育體系的發展，試圖通過構建家庭育兒支持體系來解決“少子化”困境。日本先后出臺《育兒支援法》《認定兒童園法修正案》《育兒支援法以及認定兒童園修正法實施》三法，主張多主體、多部門的托育責任分擔機制和福利多元理論[6]，民間志愿組織、社會團體也納入托育服務的提供者之列，托育機構的福利供給需要政府、市場和家庭等部門協同完成。這種多渠道的供給模式不僅減少了政府的財政壓力，同時創新托育服務供給體系，滿足了市場對托育服務的多方位需求。

2我國托育機構財政供給模式的現存問題

2.1托育機構的供給主體偏向營利性

縱觀我國發展史，政府公共財政支出的缺失以及托育機構運營的資本化導致托育機構的供給模式呈現畸形的發展。從20世紀80年代我國集體經濟解體、市場經濟確立，以國有企業為員工提供單位福利制度的托育體系走向崩盤。此外，計劃生育政策又進一步壓制了托育市場的發展。低迷的市場需求和消極的政策導向致使我國托育服務體系逐漸萎縮，從上世紀末到二十世紀初我國托育服務的發展停滯不前，國家和政府幾乎中止了對托育機構的投入，我國托育服務較長時期都處于“政府缺位、市場失靈、家負全責”的狀態。在我國現有的托育機構體系中，公立機構屈指可數，市面上的托育機構都屬于民營企業，帶有融資性質，托育服務的公益性特點并不突出，市場化特征日漸明顯。尤其是在發達地區，私營民辦的托兒所和早教機構成為托育服務的主要供給方[7]，這種家庭購買的托育服務必會導致托育市場的階級分化，托育服務質量的良莠不齊，托育服務分配機制的畸輕畸重。

2.2托育分離導致早期教育的公共支出偏向學前教育階段

我國早期教育系統分為托育機構和幼兒園。托育機構指托兒所、早教機構等為0至3歲幼兒提供保育服務的組織，一般由衛生行政部門管理統籌;幼兒園是指招收3～6歲的兒童并對其進行學齡前教育和保育的組織機構，隸屬于教育部管理統籌。改革開放之后，單位提供托育服務轉向家庭購買托育服務的模式，我國入托率和入園率之間的差距開始逐漸拉大[8]。雖然公辦幼兒園的擴建和普惠性幼兒園的發展還未大功告成，但我國3歲以后的學前教育發展日漸成熟，公益性和大眾化特征眾目共睹，因為隸屬于教育部管理，有比較穩定的公共支出、嚴謹的收費監管和明確的主管部門。對比幼兒園，我國托育服務并未納入學前教育的服務范疇中，國家對托育機構的投入幾乎是空白，尤其是不發達地區。為促進在新時代人口結構背景下托育服務體系的發展，增加3歲以下托育機構的政府供給、探索適宜的本土化供給模式才能促進托育服務的二次繁榮和未來可持續發展[9]。

2.3托育服務的財政供給力不能支，供給方式單一

我國目前在托育機構上的公共支出占比量小力微，在托育服務的階段性投入和整體性公共支出都遠遠落后于發達國家。有限的財政支持也重點投入在鳳毛麟角的示范性托育機構上，沒能有效地調動托育市場的積極性和緩解市面上托育服務資金不足的慢性病癥。一方面，中央將權力下移至地方政府，由地方財政部門負責托育機構的供給，但托育機構由衛生健康部門統籌，兩個部門之間的協調交流有待加強，這種“管供分離”的責任制是導致托育機構供給成效不高的原因之一;另一方面，目前我國采用的是傳統的供給方式，政府給予托育機構一筆補助，或通過減少稅收、土地租金等方式扶持托育機構的運營，這種政府——托育機構的供給方式將家庭排斥在供給路徑之外，減輕托育壓力的效果微乎其微，且資金分配的監管標準繁瑣，過程耗時耗力。

3本土化啟示

3.1國家承擔頂層設計與發揮兜底功能，保障托育適度普惠

從我國目前的托育成本分擔機制來看，托育機構的供給結構嚴重失衡，托育壓力集中下移至家庭，營利機構泛濫。在托育服務歸于非公共福利體系范疇下，政府應充分發揮“兜底功能”，將現有可支配的資金優先投入處境不利的家庭上。從英國的“確保開端”計劃來看，英國政府以教育和福利體系的平衡出發，將弱勢兒童和家庭作為國家供給托育服務的基點，根據家庭情況給予不同程度的補助，切實提高入托率，擴大托育普惠的輻射面。政府也應在健全現有的指導政策下，進一步明確托育服務的供給體系和資金監管體系，在大方向上做好指路人的角色。無論借鑒哪種形式的供給模式，政府發揮引導、保基本的作用是滿足托育服務體系長期穩定發展的基本需求。

3.2“市場”承擔托育多樣化需求，形成托育適度覆蓋

實施國家主導供給模式在我國現有的國情下是不合時宜的，那么充分調動市場活力，發揮市場的作用就顯得舉足輕重了。政府可以通過各種福利補貼和降低稅收等方式鼓勵社會力量加入托育體系的建構，形成政府供給兜底、市場資本加入、家庭合理承擔的三角供給模式，在托育社會化模式上借助市場發力來增加托育機構的供給主體，實現托育供給的有效支持。同時，在多元供給主體的模式下，供給方式也可多元化。參照日本，我們可以構建一種政府—家庭—機構三方聯動供給制：政府的資金補助從過去撥款至托育機構轉向家庭依照不同收入分等級、記名制地領取托育券，家庭憑借入托券減免部分費用，托育機構又通過托育券的消費記錄領取政府補貼。這樣能讓家庭直接加入政府的供給路徑中，即能直接地分擔家庭托育購買壓力，同時也能夠維持市場的良性競爭。同時，在保證托育質量的前提下，可以適當地降低托育機構地準入門檻，鼓勵志愿或公益組織加入托育市場，將“特殊幼兒”納入服務對象之中。

3.3從“家庭承擔”“托育分離”向“普惠”“托育一體化”方向發展

托育服務如今不僅僅涉及學前教育的發展，對我國未來的經濟轉型和人口結構調整都有至關重要的影響。十九大之后，“幼有所育”成為新時代、新發展下民生工程的建設之一，意味著托育服務要向普惠轉型。參照瑞典和丹麥，家庭友好式的托育服務體系不僅有效提升了生育率，同時托育的普及率、普惠效度都得到了高質量的保證。國家主導模式下的托育服務發展完備，但也無形增加了政府和國家的財政負擔。完善的托育體系不是一蹴而就的，而應該根據國情分階段、按部就班地進行。要實現“幼有所育”，要先實現普惠性托育服務，從市場主導模式轉向多方供給模式，擴寬托育機構地供給方，減輕家庭育兒壓力;同時，增強托育機構與幼兒園的粘合度，防止學前教育出現“斷崖”“分節”“階級化”等情況，允許公辦幼兒園開展托育班等。總之，“普惠托育”“托育一體化”將是大勢所趨。

參考文獻

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