PPP模式投資項目財務風險分析及應對策略探討

梁松

摘要：城市化進程的不斷推進，對城市基礎設施投融資提出了更高的要求，只有通過投融資模式的創新，才能從根本上解決長期以來投資不足，融資渠道單一的問題。PPP投資模式的出現就解決了上述問題，其涉及國家、社會公眾和私人機構之間的合作，是公共利益和私人利益的匯合。文章重點分析了PPP投資模式下的項目管理運作及風險問題，以供參考。

關鍵詞：PPP投資模式;項目管理運作;風險分析

從本質上說，PPP投資模式是一種私營企業與國家政府部門之間的合作經營模式，其運作項目的三方分別包括私營企業、政府部門和非盈利性的第三方企業。三方合作開展公共事業項目，相互協作共同發展。通過PPP投資模式，參與運營的政府機構將與其他兩方企業共同承擔運營責任，并承擔項目中可能存在的風險，盡量減少運營三方各自承擔的運營成分和運營風險，實現共同的經濟收益共享，從而使項目運營充分發揮債務融資成本低、經濟收益高的經營優勢，迅速實現運營三方共贏的目標。

一、對PPP投資項目中存在的風險分析

（一）政策變化風險

政治風險是國家層面的外部風險，具有涉及范圍廣、影響范圍大等特點。但政策變化風險在政治風險中尤為突出，導致該風險的主要原因在于政府部門決策方式的復雜性，在PPP項目的認知層面上存在著一定的缺失。

因為PPP模式是政府和社會資本的合作模式，政府將根據國家政策的變化而改變PPP項目的實施方式，PPP項目實施過程中的時效易變，導致項目出現風險的可能性顯著增加，進而影響項目的實施進度。政府要制定有效的政策，適應市場環境的變化，促進市場經濟高效有序的運行，使政府的決策在市場經濟中更加積極主動地發揮作用，促進經濟活動的穩步發展，提供一個更加健康、穩定的市場環境。合理的政治決策可以在一定程度上降低PPP項目的風險，并將潛在的財務風險控制在預定范圍之內。

因此，政府部門對政治決策的變化進行調整時，必須嚴格控制調整的力度、方向和范圍，否則將帶來嚴重的負面影響;如果政策的變化導致投資項目的實際收益低于預期收益，不僅會給投資項目帶來風險，而且還會引發相關政府部門和社會資本方的財務問題。

（二）不可抗力風險

在PPP模式下，不可抗力風險是指不能預見、不能避免或不能克服的風險，通常是以現有技術、人為經驗、事先評估或謹慎對待等方式無法避免的，主要包括自然事件（如火災、洪水）、人為事件（如罷工、破壞、活動）以及政治事件（如戰爭、暴動）。對于PPP項目而言，不可抗力風險主要來自于國家決策的變化、自然災害、公眾反對項目等，這些因素對PPP項目產生重大影響，通常會影響到分包商的經營，干擾第三方基礎設施提供商的經營，進而直接影響到項目公司的經營，甚至導致項目失敗、企業破產等。為防范不可抗力風險，訂立合同前必須對不可抗力風險發生的可能性進行預判，同時對風險發生時雙方所承擔的責任也必須加以明確。

（三）法律法規缺失風險

PPP合作模式的實施，對投資項目產生了積極的促進作用，其實質是在政府與社會資本之間建立一種利益共享、風險共擔、權責均衡的新型合作關系，在這種模式下，任何富有成效的建設運營模式背后都有相對健全的法律法規支持，沒有完善的法律法規體系，PPP項目合作存在一定的風險。

現階段PPP項目模式給我國帶來了全新的發展形勢和機遇，但同時也面臨著諸多風險，特別是發展過程中存在著法律缺失、制度支持不足、規則構建不嚴格等風險，導致我國PPP項目法律體系不完善。雖然PPP合同具有一定的法律約束和引導作用，但在實際合作過程中所能取得的約束效果并不理想，由于立法支持不足、行政權力濫用等一系列問題而產生的法律風險已成為阻礙我國PPP模式健康有序發展的消極因素。加之PPP模式所特有的特點，使得多主體之間的法律關系錯綜復雜，所涉及的法律問題范圍極其廣泛，PPP項目中存在大量的法律風險因素，增加了制定規范性文件和法律法規的難度。

當項目執行過程中出現問題時，管理上的問題也會隨之而來。如果責任方互相推卸責任，最終所造成的各種損失都要由政府部門和企業來承擔。在PPP模式中，由于法律沒有明文規定，因此不能排除企業利用法律規定不明確的合同條款來增加自己的收益，惡意損害政府利益，從而使政府承擔更多的成本和費用的可能性。

二、針對PPP項目風險的對策建議

在PPP模式應用中，項目風險通常出現在融資階段、資金回收階段以及投資階段，為了實現對項目風險的有效控制，需要著重做好以下幾個方面的工作。

第一，在項目的籌資階段，必須要借助財務杠桿作用來防范債務賦權過重的問題，從而造成資金鏈斷裂，使項目的實施陷入困境。政府和企業都應科學地評價項目的收益和自身的償債能力，只有保證項目的利潤高于銀行貸款和利息，才能在規定的時間內償還本息，并保持良好的信譽。此外，還應確保流動性充足，各類資金應保持平衡，努力將項目負債風險降到最小。

第二，在資金回收階段，要做好風險分類工作，根據項目參與主體的優勢，分擔風險，這比隨意轉移風險、分擔風險更有效率;比方說政府承擔匯率變動和通貨膨脹風險、民營企業承擔市場風險、承包商承擔工程施工風險等等，這樣各單位和企業的收入才能得到很好的保障。

第三，在項目的投資階段，風險普遍存在于整個投資過程中，稍有疏忽就可能給項目主體造成損失，需要選擇適當的風險應對措施，如風險規避、風險轉移和風險控制。為有效防范風險，各部門、各人員都應樹立高度的風險管理意識，積極把握市場脈搏，以便在企業內部、外部環境發生變化的情況下能及時做出反應，把風險損失控制在最低限度。

第四，在工程建設和運營過程中還存在許多風險，如施工階段的設計風險、質量風險、進度風險、環境風險、運營階段的運營費用和維護費用超支風險、收入風險、殘值風險等，這些都會對工程收益產生重大影響，對此，應加強工程期間的監督管理，防止質量安全事故的發生;運營階段則應采用精細管理模式，盡量降低運營費用，這樣，工程收支才能平衡，項目收益才能達到預期。

此外，針對PPP投資模式下項目管理中存在的上述風險因素，可采取以下應對策略。第一，項目管理者應該學會如何合理利用風險。工程項目面臨的風險因素具有很強的不確定性，但它存在著兩個方面，既有負面影響，又有對工程項目運行有利的方面。對此項目的運營管理者要學會合理利用風險。第二，學習如何有效地規避風險，管理者應該結合項目風險的實際誘因進行理性的分析和制定有效地規避策略，但這種方法并不是對所有風險類型都適用，通常是針對風險發生頻率較高、控制成本較低的情況。第三，進行風險轉移，這種方式是指在風險出現后，利用協議或項目運營合同將風險轉移給第三方，其轉移形式有證券轉移、保險轉移等。第四，風險分散，即采用風險共同分擔模式，有效降低企業自身風險承受壓力。

三、工程概述

（一）工程基本情況

為收集、處理開發區內居民生活污水、企業的生產污水，經寧晉縣政府授權后，由寧晉經濟開發區管委會負責占地53984.33m2的污水集中處理廠PPP項目的實施。區管委會經過公開招標后，確定由中持水務股份有限公司作為項目社會資本方，水務環工通過股權轉讓方式進行參股，從而參與該項目的特許經營。該項目設計處理能力為4萬噸/日，特許經營期為20年，其中建設期1年，運營期19年。

（二）項目實施意義

1. 屬于PPP項目，政府財政支付有保障

本次工程為 PPP項目，政府采購資金每年都要納入政府財政預算，再加上國家目前大力推進 PPP項目，處于規范立法階段，是確保項目收入的有力保障。水務環工通過以股權轉讓的方式加入本次項目，進行把水務匯工的管理經驗、先進技術帶給項目公司，可以進一步促進地方污水處理事業的發展，是一種雙贏的局面。

2. 對水務環工開拓污水及工業廢水處理市場具有戰略意義

水務環工具有控制著水源和用戶、擁有資金與國字旗號等方面的資源優勢，因此，水十條的發布為其帶來巨大的水務市場的大機遇。但是，環工擅長的是供水工程，對于污水處理涉足較少，面對公司目前在污水處理的管理與技術退步局面，應積極參與工業廢水與城市污水等非傳統水處理領域。因此，參加本次項目符合公司戰略定位，通過投入一定的資本，有助于加強污水處理技術、運營和管理人才引進、培養。

作為一次大膽嘗試，本項目是水務環工首個以輕資產參與的PPP項目，對于拓展公司的市場和戰略部署具有重要意義。

3. 寧晉經濟開發區發展潛力巨大，市場前景看好

作為邢臺市內第二大縣，寧晉縣也是中國對外開放縣之一，曾先后獲得再生能源示范縣、食品工業強縣、生態宜居示范縣、最具潛力縣等共計17項的國家級榮譽。經過20多年的發展，全縣經濟進行跨越發展、轉型升級新階段，裝備制造、生物制藥、電線電纜、紡織服裝與太陽能光伏等五大產業初步形成，開發區成為本縣產業最集中、知識密集度最高、經濟增長區域最快的最具活力園區。該項目的實施具有重要意義，能夠有效減少污水對當地環境的影響，全面提高區域內污水排放標準，并為招商引資提供環境容量;并能有效解決開發區內因人口增加而驟增的污水量，并在未來的發展中不斷提高處理水量，使之高于保底水量值。

四、結語

總之，PPP投資模式的應用為市政基礎設施建設工作帶來了新的氣象，考慮到項目投資成本高、建設周期長、參與主體復雜，更易面對各類風險，因此，在項目實施階段應時刻保持警惕心理，科學識別、分析、應對風險，特別是要采取適當的風險應對措施，減少風險損失，促進項目順利進行，從而展現PPP投資模式應用的優越性，促進城市發展。

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（作者單位：河北建投水務環境工程有限公司）

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