馬克龍執政后法國移民政策改革綜述

潮樂門 陳宇 楊思穎

◆摘? 要：在法國右翼民粹勢力抬頭及歐洲移民危機的背景下，馬克龍政府在移民政策方面進行了一系列改革，以應對日益嚴峻化的移民融入及難民潮問題。基于“共和模式”，法國政府對移民法進行了修訂，并頒布了一系列補充條例，以“合同制”管理為主要手段，在立法上為移民管理定下總基調，同時用制度化、體系化的規定指導實際工作;在實際工作中，馬克龍政府重點關注影響移民融入的三個因素：語言、住房、就業;難民問題是特殊化了的移民問題，它既與移民問題有著共通之處，又與移民問題有所區分，這就對難民政策的制訂提出了更高層面的要求，既要能解決實際問題，又要兼顧政策與法國價值觀的同一性。

◆關鍵詞：法國移民;馬克龍;移民法;共和模式;融入;難民政策

一、《移民法》及相關條例改革

馬克龍政府執政以來，對《移民法》進行了大刀闊斧的改革，同時出臺了一系列與之相適應的執行條例。相關法律及政策的制定既延續了此前政策的指導思想與原則，即共和國模式，同時又與時俱進，結合實際情況對相關內容進行了完善。

（一）《移民法》及相關條例改革的主要內容

2018年，馬克龍政府對《移民法》進行了一系列改革，改革主要以“融入”為核心。新《移民法》的對此前《移民法》的發展主要是：以“個性化融入路線”為指導，對移民的“合同制”管理模式進行了發展與完善，頒布了《共和國移民合同》，其中對新移民的語言水平、政府服務的內容及建立網絡平臺提供語言測試與課程等方面做了具體規定。

除此之外，馬克龍政府還制定了一系列與新《移民法》配套的執行條例與年度規劃，包括“2020年計劃”（Projects 2020）及《為完善移民、難民和融入政策的相關20條》（20 Mesures pour améliorer [la] politique d’immigration， d’asile et d’intégration，簡稱《20條》），目的在于“在移民問題上取得開放與穩定的平衡”。這些方案共同的內容于關注點集中在以下幾方面：首先，明確國家機構與移民之間的權利與義務;其次，重視對移民進行融入培訓，包括引導移民了解法國的文化、制度和價值觀以及提高移民語言水平;再次，在就業與住房方面給予移民實際的幫助;最后，將難民與普通移民群體進行區分，針對難民制定獨立的計劃，解決相應的社會問題。

（二）《移民法》及相關條例改革的背景與特點

馬克龍政府進行移民政策改革具有多方面的社會經濟背景。可以說，新《移民法》是法國政治、經濟、文化等各個因素混合作用的產物，主要有以下幾點原因：

第一，2010年以來以難民為主體的歐洲第四次移民潮對法國的社會穩定與發展產生了重大影響。這些借道巴爾干半島或穿越地中海到達歐洲的難民主要來自受到地區戰爭影響的非洲和亞洲國家，據聯合國難民署（HCR）統計，目前法國境內人數最多的為敘利亞難民，其次為蘇丹、索馬里和厄立特里亞等過的申請避難者。[ Premier bilan de la demande d’asile en France， “L’accès aux soins en santé mentale du public demandeur d’asile ]這一次移民潮因其人數的眾多與民族構成的復雜性對法國的社會穩定造成了更大的沖擊和挑戰。據法國《費加羅報》的報導，2018年上半年全國共發生17.3萬起故意傷人行為，平均每天956起。此外，警方接到的性侵報案近2.5萬起，和2017年同期的2.1萬起相比增長了19%。調查人員解釋稱，實際發生的性侵事件數量可能是報案數的5倍左右。

第二，法國經濟發展呈低迷態勢，失業率維持在較高水平。2010年以來，法國國內生產總值增長率一直在1%左右低位徘徊。同時，法國自2010年以來的失業率多在10%左右，失業率保持在持續高位。經濟發展態勢的低迷給新一任政府帶來了執政壓力，而2010年以來移民問題在法國國內的愈演愈烈也對法國的經濟發展產生了影響。社會的穩定為經濟提供良好的發展環境，而經濟的發展又能鞏固社會的穩定。因此，經濟發展問題與移民發展問題緊密相連且互為表里。

第三，法國國內社會撕裂化趨勢明顯，法國傳統價值觀受到挑戰。2010年前后，法國社會的對立有了明顯加劇。首先，法國政治領域右翼民粹勢力抬頭，對法國傳統的社會政治造成了沖擊。2017年法國總統選舉中，法國極右翼政黨“國民陣線”的領導人瑪麗娜·勒龐與馬克龍進入總統競選的第二輪。勒龐仇視外來移民，認為國家處于危險境地，并號召國民驅逐移民難民。勒龐能夠進入總統競選第二輪使得法國國內甚至全世界都感到十分震驚，因為這說明法國的排外情緒已絕非個例，而是具有了一定的人數基礎。盡管最終馬克龍贏得了大選，但此時的法國社會已然具有了撕裂化的趨勢。政黨政策的搖擺性也在影響著法國移民政策的發展。其次，以穆斯林為代表的法國部分移民群體融入失敗。

綜上所述，馬克龍政府對移民政策進行大幅度改革是勢在必行的，這不僅關系到政府本身的執政成果，還關系到法國未來的發展。通過對馬克龍政府的移民政策進行考察，我們可以看到新移民政策具有以下特點：

首先，新政策仍然以共和模式為指導，但對于移民的差異和融入困難給予了更多的關注與幫助。共和模式強調對移民的單向同化，在政策上否認移民與非移民之間的差異，在實踐中往往會加深主流社會民族的優越感并加劇移民與非移民間的不平等。法國移民群體有其外在于自身能動性、源于社會結構和歷史話語的劣勢，這種劣勢需要通過以分配性正義或者補償性正義為理念的制度手段加以調節。顯然，馬克龍政府的政策關注到了分配性正義的重要性，新成冊在語言培訓、就業指導和住房補貼等方面向移民給予了幫助。

其次，更加重視對移民活動的全過程化及規范化管理。新政策以移民的準入為起點，以移民最終融入法國社會為終點，做到了移民管理的全過程化。同時，政府也完善了與移民簽訂的融入合同，對雙方的權利與義務進行了更加明確的規定，有助于在出現爭議時通過合法手段維護雙方的合法權益，同時為政府開展相關工作提供了依據，使得各項工作的開展更為有序。

再次，馬克龍政府的移民政策具有“中間化”特點。回顧馬克龍贏得總統競選的全過程，我們不難發現，馬克龍的成功當選是法國左右兩翼政治勢力互相妥協的產物，而左右兩派做出妥協的目的在于避免極右翼的勒龐當選從而使得法國的政治領域走向極端。因此，馬克龍政府的政策制定就必然要將左右兩派的雙方面訴求。從某個方面說，“中間化”政策既可以是讓所有人都滿意，也可以是讓所有人都不滿意，最終決定政策滿意度的還是政府的執行成果。

最后，新政策關注到了向移民宣傳法國文化價值觀的重要性。此前的移民政策對移民語言融入的要求是一貫的，但對于文化價值觀上的引導重視度不夠，使得移民容易出現文化焦慮感。同時，移民在文化上的無所是從也可能使得極端宗教思想趁虛而入，對移民的融入和國家的發展造成阻礙。

二、移民及其后代的融入

從2018年出臺的“個性化融入路線”、2019年制定的“共和國融入路線”到2020年實行的“2020年計劃”，法國政府始終忠實于移民群體及其后代的需求：從語言、就業、住房融入三大支柱、醫療保障與文化融入這三個方面，為移民群體及其后代提供指導與幫助，協助新移民更快更好地融入到現代法國社會生活中。

（一）移民及其后代融入的三大支柱——語言、就業、住房

在新移民徹底融入法國社會生活的漫長過程中，首先需要得到保障的當屬語言、就業與住房，因而這三方面共同構成了移民及其后代融入法國社會的三大支柱。以2019年制定的“共和國融入路線”的補充條款為基本導向，法國政府致力于為新移民提供包括語言、就業、住房在內的全面指導與幫助，旨在幫助新移民順利融入法國社會。

從2018年起，在移民改革法案推進的驅使下，《共和國融入合同》中已就新移民的語言學習給出一定幫助和要求：在法外國人應接受約200小時的免費語言培訓;必要時根據《歐洲共同語言參考框架》的A1語言水平來定義語言培訓的需求和持續時間。2019年法國政府繼續推進對移民的合同管制，對融入合同中的語言培訓部分進行了具體條款的補充和修訂。2019年起，新移民可以根據自己的語言水平選擇參加不高于200小時不低于600小時的法語課程。與此同時，2019年起地方政府將撥款總計150萬歐元用于新移民的法語課程建設。

事實上，語言融入作為融入的三大支柱之一，其相關政策改革及相關條例執行效率一直有待完善和提高。法國共和黨參議員羅歇·卡魯奇于2017年的長報告中指出：2016年法國有共計2.6萬外國人接受了由法國移民和融入局提供的法語培訓課程，近一半以上受訓者語言水平未能達到契約所要求的初級語言水平。這種現象一直持續到2018年，隨著移民改革法案的提出，才逐漸出現明顯改善。根據勞工和勞動力市場處提供的數據：接受語言培訓前，移民中56%的人群完全不會或僅會一點法語。經過接受法國移民和融入局提供的培訓課程后，其比例降至13%——87%的新移民人群語言水平成功達到所要求的初級水平。經過2018年的法案改革和2019年的補充修訂，移民所接受語言培訓的平均時間相較于2017年出現顯著提升，經過語言培訓課程后語言水平仍未達標的人數比例呈現明顯的下降趨勢。伴隨著移民政策的改革，新移民的語言融入程度不斷提高。這有助于提升新移民的社會認同感，為合同中的公民培訓課程打下語言與心理基礎。同時，也為新移民的順利就業提供必要條件。

除了加強新移民的語言融入，法國政府還特別致力于提高移民就業率。自2018年起，法國政府通過并出臺了一系列法案支持與推動合法居留者積極尋找就業機會，盡快入職。其2018年對《移民法》的改革，為移民規劃處一條“個性化融入”的路線。2018年10月以來，法國政府宣布了多項個性化職業融入方案，以期掃除外國人融入社會的障礙，為難民提供更多的就業機會。為特別支持難民就業，法國移民和融合辦公室于2017年制定了“希望計劃”，號召各社會組織為難民提供工作，并為居留者提供為為期8個月的陪伴服務：包括就業和實習培訓以及相關的安置與重建計劃。

法國國家統計和經濟研究所于2017年對法國失業率進行統計，法國本土居民的失業率約為8.6%，而法國境內合法居留者的失業率為16.3%，其比例約為法國本土居民相關比例的兩倍。2019年，法國移民事務總局局長皮埃爾·安托萬·莫利納承認道，移民的就業率（居留5及以上年的移民為46%，居留10年及以上的移民為59.6%）“明顯低于”法國人口的就業率（64.7%）在政府的一系列政策與改革得到推進以后，移民就業率仍然明顯低于法國本土居民的就業率，而失業率的差距雖也有所縮小，但改善并不明顯。很明顯，在就業方面，僅僅依靠現行條例難以改變移民群體在就業方面的巨大劣勢。

在致力于解決就業問題的同時，于2017年開展的“希望計劃”還針對住房融入提出了改善方案。政府通過“希望計劃”號召各社會組織為新移民包括難民提供住房，并聯合“難民論壇聯合會”為其提供為其1至2年的陪伴服務，確保移民群體有房可住。而針對難民，根據《共和國融入合同》，自2019年起申請庇護者一旦獲得難民身份，將有3個月的時間在國家的幫助下尋找合適的住房，或由當地政府免費提供，或到各地接待中心安置。在法蘭西本島地區，由于房屋資源緊張，國家選擇與當地居民合作，為無居所的難民提供獨立生活的基本保障。2017年法國首次申請庇護共9.1萬人次，2019年該項數據達到11.9萬人次，審批通過率僅有24.71%，但截至2019年底，本島地區一共為無家可歸的人提供了2.2萬個住宿位置，其中5800個分配給了難民。盡管相較于2017年情況出現了好轉，但在新移民與難民的住房與收容問題上，形勢依然嚴峻。

事實上，近年來法國的移民政策始終以語言、就業、住房為中心，所出臺的法令也圍繞這三大支柱推進，同時特別注意到就業融入的重要性。其在加強語言融入方面的效果最顯著，就業和住房融入方面則差強人意。總而言之，對于移民及其后代的融入問題，法國政府仍然面臨著嚴峻的挑戰。

（二）移民及其后代的文化融入

民族的概念最先起源于歐洲，尤以法國為代表。主權國家賦予其領土范圍內的居民特定的公民身份而與其他民族國家的公民相區別。公民權與語言文化等相結合就構成了民族概念的基本內容。在民族概念的構建過程中，“民族認同和公民身份是通過一種排斥性程序來確定的，其歸屬的情感是建立在能夠區別誰不屬于共同體的基礎之上的”。因此，移民及其后代想要被其移居國的主流社會所接納，則必須要做到文化融入。

法國在關注語言融入等基本需求的同時，也在積極推進新移民的文化融入。其推行法令的主要目的就是幫助移民了解法國的歷史和文化，鼓勵他們積極參加社會活動，增進新移民與當地居民的日常交流。以2017年的“希望計劃”為起點，政府為移民群體提供了相當完善的文化陪伴服務：包括引導本土企業帶領外國新員工參觀企業、了解歷史，對他們進行急救培訓，鼓勵他們參加志愿者活動，給就職者辦理當地圖書館的借閱證等等。2019年的移民法案改革后，《共和國融入合同》規定移民必須接受為時兩天的公民培訓課程，幫助新移民了解共和國的原則和價值觀以及法國社會的基本常識。并在合同結束后進行第二次面談，分析已完成的培訓內容并結合個人狀況提供有關融入流程的實用信息，如公民的個人權利及其可享受的社會服務——學校、醫院、社保等。

在迄今為止的政策法令中，法國始終強調統一的國家意識形態，期望所有人都能認同共和國而非以特定群體的名義提出政治主張，要求其移民及其后代能夠完全認同法蘭西共和國的價值觀念，并且不表達與其自身少數族裔相關的政治訴求。總而言之，法國的移民文化融入政策主要建立于移民文化同化的基礎上，而這種政治原則也是法國在接納移民和推動其融入的過程中所面臨的困難的根源。以來自伊斯蘭國家的移民為例，這些移民到達法國以后大多會繼續信仰原來的宗教并進行和之前一樣的宗教活動，以不同的方式堅持伊斯蘭教的價值觀。其宗教文化與法國社會主流文化的沖突仍需要一個長期的歷史過程來尋求解決方案。總之，法國政府已經認識到文化融入的重要性，了解文化融入是維持社會基本穩定的重要一環，并采取了相應的措施以推進其進程。其結果如何，還有待時間的驗證。

三、難民政策

作為自古以來的移民大國，由于政治以及宗教問題，移民難民漸趨成為法國經濟政治生活中的不穩定因素。法國在歷史中曾有過三次較大的移民潮，由于法國的文化自信，對于外來移民常常采用文化同化的原則，要求外來移民完全忘記自己民族的文化與語言，學習法語，轉而投入法蘭西文化的懷抱。歷代法國政府力圖通過此措施最大程消弭外來移民對于法國本土社會文化的沖擊。在第三次移民潮前此政策并未受到較大阻力，主要還是因為前兩次移民潮的移民來源國大多來自于法國周邊國家，如意大利，比利時，西班牙等等，同屬于歐洲文化圈，有文化認同感較為趨同，語言較為相近等優勢，促進了此類移民與法國社會的較好融入。但自從第三次波蘭裔，北非穆斯林的大量遷移，以及2011年利比亞戰爭，敘利亞內戰后難民的大量涌入開始，法國的文化同化政策便逐漸難以進行下去了。穆斯林文化的驟然進駐，大大沖擊了法國社會的穩定，難民暴力事件的頻發，也使得法國民眾對于難民的看法急劇惡化，根據法國電視媒體BFMTV的民意調查，56%的法國人是反對接收難民的（Jé.M.LesFran[?]ais majoritairementopposésàl'accueildemigrants[J/OL]BMFTV.[2015.09.02]http：//www.bfmtv.com/societe/les-francais-majoritairement-opposes-a-l-accueil-de-migrants-et-refugies-911705.htm）。在這樣的情況下，法國最年輕的總統-馬克龍上臺，無論是從保持社會穩定方面，抑或是促進法國經濟發展方面，對于難民政策進行調整實屬在意料之中。

馬克龍對于難民問題的看法主要分為兩個階段，分別是競選時以及上任后。

（一）競選階段

在競選階段，無論是出于吸引選民的目的，抑或是真心為難民問題出力，馬克龍對于難民問題的處理還是相對比較溫和的。在這個階段，他的主要綱領概括起來就是一句話：“盡快促進合法移民的社會融入”。“合法”二字貫穿了馬克龍從競選開始對于難民群體的態度，也為后續馬克龍對于難民態度的逐漸強硬埋下了伏筆。無論是為難民提供棲身之所，還是加快移民審批效率，馬克龍的最終目標都是為了促進難民移民中少量精英人才獲得合法法國公民身份，至于占移民比例相當一部分比例的“經濟移民”，大部分身無所長的難民，整個法國政府并未向他們投入太多的精力以及政策支持。但無論怎樣，馬克龍在競選期間許下的對于改革難民法案的承諾以及較為溫和的領導人形象，還是幫助他擊敗了法國極端右翼組織的候選人勒龐，成為了法國的新一任總統。在總統競選的較量中，對于移民問題的處理是眾多競選人必須謹慎處理的話題，法國右翼極端政黨“國民陣線”支持率的膨脹也從側面反應出來法國宗教民族矛盾積重已久，法國人民對于難民忍耐度的下降和排外情緒的高漲。馬克龍的上臺，跟他在移民問題上表現出來的積極態度是密不可分的，法國歷來自詡是西方自由價值觀的先行者，“自由的法蘭西”倘若真正出現了極端排外的領導人，無疑是對于法國民族價值觀的挑戰和對整個法國國際形象的極大損害，馬克龍的上臺，是大多數“bien fran[?]ais”秉承自由主義做出的妥協與最優解，可是，馬克龍做下的承諾，真的有那么好實現嗎？

（二）執政之后

馬克龍上臺后，如約開始對移民難民法案進行改革與調整。2018年2月21日，法國內政部長科隆向部長會議提供了旨在打擊非法移民，改革避難權和促進難移民社會融入的法案，面對外界的質疑聲，科隆表示，這是一部“完全平衡”的法案，目的是“與歐盟法保持一致”。在馬克龍的一力推行下，2018年4月22日，法國國民議會在經過了漫長而激烈的討論與投票之后，以228票贊成，139票反對，24票棄權表決結果通過了這一個新移民庇護法案，該法案的條款的確體現了“平衡這一特點”，在收緊接收合法移民，遣返非法移民以及提高難民移民合法化效率這兩方面均有不小建樹新法案在收緊移民難民接待方面的主要條款包括：

（1）將政府機構審批庇護申請的行政期限縮短至 6個月目前約為12個月），難民局不再只以郵寄方式向申請人寄發通知，而是可以通過電子郵件在內的其他方式寄發通知。

（2）庇護申請被拒的難民依然可以向法庭提出上訴，但上訴期限從30天縮短為 15 天;庭審可以采用遠程視頻庭審模式進行。

法案有利于合法移民或庇護申請被批難民的條款包括：

（1） 擴大人才簽證范圍， 增設其他工作類別的受益者; 向擁有研究生學歷的外國定居申請者提供居留方便;向遭受家暴的外國婦女提供特殊保護。

（2）對符合某些特定要求的合格庇護者（如無國籍難民）發放4年居住證（過去是1年）。

在國民議會提出眾多意見，法國政府作出一定讓步的情況下，依然未能達成共識。在馬克龍的一力推行下，該法案最終得到了推行，但推行的結果卻并盡如人意。無論是在國民滿意度還是維護法國海外形象上，都遇到了不小的挫折。

總體來說，馬克龍執政后的難民政策大致遵循了執政前許下的諾言，在法律上給予了小部分難民合法化的空間，遣返了眾多非法難民，緩解了一部分難民壓力，但大體上對于難民問題的態度依然強硬了不少。

四、結論

總體來說，馬克龍執政后法國移民政策的改革是一次中立性質的改革，充分考慮到了左右兩個政治派別的訴求。在難民問題上，馬克龍政府凸顯了較強硬的立場，盡管可能受到人權領域方面的指責，但不可否認的是，減少難民入境對目前的法國來說是正確的。此外，改革還考慮到了移民政策中的個性化問題，能夠從實踐角度幫助移民解決實際問題，這是一次社會福利保障的升級，有助于幫助移民在法國社會站穩腳跟，并未國家創造價值，而不是成為社會負擔。然而，在法國失業率常年高位運行且經濟發展不明朗的情況下，這些舉措是否能夠產生預期效果還需要進一步研究。

參考文獻

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課題項目：本研究受華中師范大學大學生創新創業訓練項目資助，編號 ：S202110511025