小學教育高質量發展的多維挑戰與對策建議

徐金貴 何春光

摘 要：從教育目的達成度、資源配置均衡度、內部管理支撐度、外部環境支持度等方面設計調查問卷，調研一線教師、校長（副校長）和教育行政人員，力求全面反映調查范圍內小學教育發展質量的現實狀況，并據此制定高質量發展政策：加強教育生態治理的政府頂層設計，建立教育布局預警研判與教育資源整合利用機制，制定科學的教師評價與職稱榮譽評聘制度，優化小學學業教育質量監測體系，研制特殊家庭兒童的關照政策。

關鍵詞：小學教育；高質量發展；多維挑戰；對策建議

*本文系2020年江蘇教育改革發展戰略性與政策性研究課題“江蘇基礎教育高質量發展的戰略重點、實施策略與路徑研究”階段性成果。

黨的十九屆五中全會提出了“建立高質量教育體系”的國家戰略，2020年習總書記在江蘇視察期間賦予江蘇“爭當表率、爭做示范、走在前列”的重要使命。為了助力江蘇教育高質量發展，我們參與了江蘇教育改革發展戰略性與政策性研究課題“江蘇基礎教育高質量發展的戰略重點、實施策略與路徑研究”，承擔了“江蘇省小學教育高質量發展的戰略重點、實施策略與路徑研究”的任務。為此，我們主要以南通為樣本進行了小學教育高質量發展的問卷調查。

一、問卷設計

我們認為，教育質量是教育過程與結果滿足教育目的的程度，現階段體現為基于“立德樹人”的核心素養發展觀和“全面、全程、全方位”的育人觀。教育的過程與結果又受到一些主客觀因素的制約，主要有資源配置、內部管理、外部環境。這樣就形成了關于教育質量的判斷結構，通過實踐觀察與訪談，我們有針對性地在每一個項目中選擇了部分重要指標，設計了如下頁表1所示的問卷結構。

二、調查結果

調查過程中，我們采用行政推動下的全員參與和隨機抽樣相結合的方式。調查的區域范圍覆蓋了設區市市區、區縣（縣級市）城區和鄉鎮，其中“設區市市區”占比14.04%，“區縣（縣級市）城區”占比39.93%，“鄉鎮”占比46.03%。調查的對象涉及一線教師、校長（副校長）和教育行政人員，區域占比、調查對象占比合理，與實際分布比例基本吻合，調查反饋的數據具有一定的可信度。

我們對統計數據進行了直觀分析，同時輔以典型選項的討論與訪談、突出現象的局部深度調研，力求全面反映調查范圍內小學教育發展質量的現實狀況，為后續高質量發展政策的制定提供基礎性依據。

（一）教育目的達成度

新時代，我國教育目的的指向是“立德樹人”，表現是學生素養的發展。所以，教育目的的達成度，從結果來看就是學生素養的發展，從過程來看就是教育過程的素養導向。

1.學科素養

我們統計了學科教師對學生學科素養發展情況的認同度。從整體情況看，教師對學生學科素養發展情況好的整體認同度不高，而且呈現出兩極分化的現象。語文學科認同度最高，但也不足75%，最低的信息學科僅有45.65%，科學、藝術、勞動、心理學科均低于60%。

2.綜合素養

根據北京師范大學中國教育創新研究院發布的《21世紀核心素養5C模型研究報告（中文版）》提出的“5C”模型，我們調查了教師對學生綜合素養發展的認同情況。與學科素養相比，學生綜合素養發展比較平衡，但整體發展水平低。

3.學生發展不良現象

我們列舉了學生素養發展的突出問題，對小學教師進行了調查。其中，認為學生實踐能力差的教師占比最高，超過了40%，其次是學生體質差、心理問題多、厭學、有不良價值傾向、沉迷網絡。

4.課程計劃執行

課程計劃的規范執行是實現教育目的的基本保障。經過調查，教師對學校課程計劃規范執行的認可度很高，各學科選擇開齊開足的占比均在95%左右。相比較而言，綜合實踐活動課程規范開設的認同度稍低一點。

5.學生活動重視程度

學生活動是學生素養發展的土壤，我們通過訪談了解了學生主要的學習活動，并統計了教師選擇學校重視相關活動的占比。從結果可以看出，教師認為學校比較重視各類學生活動，相比較而言，對勞動教育、科學實驗、審美教育、社會實踐等活動的重視程度不夠，有近20%的教師認為沒有得到重視。

6.學生學業負擔成因

減輕學生過重學業負擔是當前提高教育品質、建設健康教育生態的重要舉措。通過訪談，我們列舉了主要成因供教師選擇。結果表明，功利的教育價值觀高居榜首，占比超過50%。其次是教育評價方式不當、參加校外教育機構的輔導多，占比近40%，再次是家長布置的學習任務多，占比近30%。

7.改革認同度

教育教學改革是不斷優化教育教學過程的舉措與動力。教師對當前學校主要的教育教學改革的認同度有多少，我們進行了相關調查。結果表明，教師對課程、課堂、作業、評價、信息化改革的認同度比較高，但仍存在不小的可優化空間。同時，我們列舉了教育教學改革推進的主要困難，調查了教師的認同度。結果表明：改革的最大阻力是家長的教育觀，其次是政府的政績觀、社會的人才觀與學校的質量觀。當然，教師的教學觀與教學能力也有比較大的影響。

（二）教育資源均衡度

教育資源的配置是制約教育質量的重要客觀因素，資源配置是否優質均衡從基礎條件上影響著教育教學能否高質量實施，也決定著每一個學生都能否同樣享受均衡的教育教學的機會、條件與個性化舉措等。

1.師資均衡度

我們調查了小學校長對師資、辦學條件、經費均衡的認同情況，統計了校長認為校際師資差距的情況。從整體看，校長選擇當地學校之間教師年齡結構與生師比不夠均衡的占比近40%，這說明區域教師數量配置與年齡結構化配置不合理現象比較嚴重。

2.辦學條件均衡度

我們統計了校長選擇校際辦學條件差距較大的占比情況，結果表明，大校額、大班額與小微學校、班級共存，校際辦學資源存在較為嚴重的不均衡。

3.學校經費均衡度

我們統計了校長選擇校際經費差距較大的占比情況，其中，校長對公用經費的均衡認同程度比較高，但對于維修經費、建設經費的均衡的認同度稍低一些。從實際情況看，南通的建設與維修經費均衡度較低。

4.教育教學均衡度

我們統計了校長選擇校內均衡差距較大的占比情況，從整體情況看，校內均衡情況很好，全納入學、均衡編班認同比例高達100%。相比較而言，學生的個別化教學難度高，所以校長的認同比例略低。

（三）內部管理支撐度

內部管理是指優化教育教學行動機制以達成教育目的，它對教育質量的支撐度是衡量教育高質量發展的一個重要指標。在內部管理是否有效支撐方面，我們選擇了作用力比較大的教師工作評價管理和學生學業質量監測管理兩個調查選項。另外，因為教育現代化背景下，信息化手段大量應用于學校管理，我們也調查了教師對各類網絡平臺的認同情況。

1.教師評價

我們調查了教師對現行的教師職稱評審、績效考核、專業稱號評選、行政表彰獎勵等評價激勵制度的認同情況，10%左右的教師認為當前的教師評價制度無效或有負面效果。為了進一步尋找原因，我們對常用的教師評價指標進行了調查，結果發現學校對教師的評價主要看師德與個人素養，而對體現教師工作效果的學生素養發展、工作量、學生與家長滿意度等指標重視程度明顯偏低。

2.學業質量監測

學業質量監測是教學質量的最直接的保障措施。學業質量監測究竟發揮了怎樣的作用呢？我們從教與學兩個方面進行了調查。從教的角度看，學業質量監測發揮的作用主要是壓實教師的教學責任、促進教師優化自身的教學，對優化學校的教學管理、教學研究，以及為行政決策提供參考的作用有限。值得注意的是，認為學業質量檢測效果不明顯或存在負面效應的教師超過15%。從學的角度看，學業質量監測對提升學生考試成績與減輕學生課業負擔、增強學生體質、引領學生閱讀發揮了一定的作用。但同樣值得注意的是，認為學業質量監測作用不明顯與存在負面效應的教師占比超過15%。

3.網絡平臺作用

網絡化、信息化在現代教育教學以及管理中的應用越來越多，尤其在新冠疫情的影響下，線上教學與辦公成為一種重要手段。教師究竟怎么看這些平臺的作用發揮呢？我們對此做了調查，從結果可以看出，教師對網絡教學、評價、辦公、教研平臺與資源的認同度較低，占比都在20%左右。

（四）外部環境支持度

教育的高質量發展離不開良好的支持性環境。政府、社會、家長與教育良好的互動機制，是最重要的外部環境。

1.政校關系

根據現代學校制度的相關表述可知，學校應該是自主辦學的實體，政校關系應該建立在法律的基礎上。那政校關系到底如何？經過訪談，我們選擇了政府隨意干擾學校人權、事權的一些行為，讓校長判斷是否存在。由結果看出，政府對學校的干擾情況比較嚴重，認同同一事項的多頭管理的校長超過50%，認同政府與學校權責不清的校長超過30%。50%以上的校長認為存在干擾教育教學的檢查評估與校外活動，30%左右的校長認為學校存在被迫抽調人員等現象。

2.社校協同

社區是學校的土壤。我們從意識、組織、服務、頻率四方面調查了校長的認同情況，從結果看出，社區與學校協同育人的情況沒有得到應有的重視，缺乏專門的柔性組織機構與工作機制，社區與學校的資源共建共享的局面沒有形成，點狀的社區教育參與頻率也不高。

3.家校共育

家庭、學校是兒童受教育的重要場所，伴隨兒童時間最長，對兒童影響最深。家校共育是充分發揮教育功能，走向高質量教育的重要環節。經過觀察與訪談，我們列舉了當下家校協作共育的主要形式，請校長選擇發揮較好作用的形式。結果表明：校長對家長會、家長委員會的作用認同度較高；其次是家訪、家長開放日。而校長對目前比較普遍的網絡群、家長評議學校和老師、家長志愿者、家長學校等的認同度比較低，均不足30%。

三、結論與建議

（一）小學教育高質量發展的多維挑戰

1.學生發展模式亟待突破

以“立德樹人”為旨歸，以“核心素養發展”為標志，這是當前教育高質量發展的方向。一方面，我們需要從知識接受的教學轉向知識理解與運用的教學；另一方面，我們需要跳出單純的分科教學，實現知識的跨學科整合，以解決生活中的實踐問題，實現知識世界與生活世界的共生融通，培養有理想、有本領、有擔當的社會主義建設者與接班人。

但是，調查結果表明，無論是學科素養還是綜合素養，學生發展的教師認同度不高，實踐能力差、體質差、心理問題多發、厭學、沉迷網絡等問題比較突出。學校雖然重視規范執行課程計劃與開展學生活動，但學生學業負擔依然較重，勞動教育、科學實驗、審美教育、社會實踐等需要得到進一步重視。教育教學改革不斷在推進，但教師對課程、課堂、作業、評價、信息化改革的認同度還有待提高，特別是要改變家長的教育觀、政府的政績觀、社會的人才觀與學校的質量觀，還有教師的教學觀與教學能力等，情況復雜，困難重重。所以，實現學生發展模式的突破轉型迫在眉睫。

2.資源配置制度亟待優化

當前，教育正處于社會城市化、人口流動化、方式信息化的大背景下，如何讓每一個學生享受公平、均衡的教育資源，這對教育資源的配置提出了更高的要求。但從師資與辦學條件調查結果看，目前校長對區域教師數量配置與年齡結構化配置、校際辦學條件配置均有一定程度的不認同；從經費調查結果看，校長們認為：除辦公經費有比較穩定和均衡的保障外，學校維修經費、建設經費保障的差距很大。從個別化教育教學舉措來看，根據每一個學生的個性提供個別化的課程與教學，尚有很大的努力空間。所以，如何正確處理城市化進程中的城鄉資源配置，以及流動人口教育、個別化教育、信息化教育等資源配置，亟待研究和出臺相對應的配置制度。

3.教育內部管理制度亟待完善

內部管理制度是學校教育教學最直接的支撐，教育教學的第一資源與動力是人，是教師和學生。因此，教師管理制度、學生學業管理制度是學校內部管理制度最重要的組成部分。但調查結果表明：教師對教師評價制度認同度不高，竟然有10%左右的教師認為當前的教師評價制度無效或有負面效果。而且評價指標明顯走偏，更多關注的是教師的師德與個人素養，但對體現教師工作過程與成效的學生素養發展、工作量、學生與家長滿意度等指標重視程度不夠。教師對當前的學生學業質量監測制度的認同度更低，認為學業質量檢測對教與學的改善效果不明顯或存在負面效應的教師超過15%。因為信息化的蓬勃發展，各種網絡平臺與資源也遍布學校管理與教育教學，但20%左右教師對網絡教學、評價、辦公、教研等平臺與資源保持低認同度。所以，為了小學教育的高質量發展，學校內部管理制度亟待優化。

4.教育生態治理制度亟待出臺

當今的學校已經不再是“象牙塔”與“世外桃源”一樣的存在，信息技術為學校與社會的融合提供了可能，獨生子女政策、社會經濟水平的提升等讓政府、家庭、社會融入教育成為必然。但是，教育如何與政府、社會、家庭實現良性的互動，目前尚未形成健全的教育生態治理制度。調查表明：學校的辦學自主權不斷受到擠壓，政府與學校權責不清，政府對學校的干擾情況比較嚴重，如干擾教育教學的檢查評估與校外活動、抽調人員等時有發生。社區與學校協同育人意識不強，缺乏專門的柔性組織機構與工作機制。家校共育還停留在基礎層面的開開家長會、通過家長委員會協調重要事務等。但面對信息化背景、家長自身晚熟、隔代教育等則缺乏科學的應對策略。所以，亟待出臺相關制度，將教育生態治理正常化。

（二）小學教育高質量發展的政策建議

1.加強教育生態治理的政府頂層設計

優化教育的發展環境，加強教育的生態治理需要系統思考，整體設計。

第一，厘清政府部門與學校的權責，整合不同部門的相同或相似職能，出臺政府部門與學校職責清單，把充分尊重學校的獨立法人地位與辦學自主權落到實處。特別是嚴禁隨意從學校抽調占用人員，統籌嚴控進校園的非教育性事務，統籌各類創建、評比和資料報表，整合需要學校的各類信息平臺，精簡合并各類重復性的資料、表格填報，切實解決非教育性事務嚴重影響辦學的問題。

第二，社區牽頭建立社區教育委員會等柔性協同教育機構，由社區管理者、學校人員，廣泛吸納社區內企業、事業單位、農莊等單位以及社會有能人士參與，討論制訂工作章程，形成社區與學校協同育人的工作機制。

第三，在原有學校主導的家校共育基礎上，統籌婦聯、民政局、教育局、社區、老干部局等力量，建立縣級家庭教育委員會，統籌進行家長教育工，建立各級各類家長學校，開發家長教育課程，在生育、孩子入學、升學等關鍵時點進行早期的介入教育，不斷優化家庭教育環境和家校協作共育。

2.建立教育布局預警研判與教育資源整合利用機制

目前，教育資源的錯配問題主要是由于學校布局調整、資源調配與教育實際需求之間的矛盾。進一步追問，一方面是因為學校布局的調整相對滯后，造成大校額、大班額與小微學校、小微班級共存，教育資源配置困難。因此，教育行政部門要建立教育需求的調研反饋機制，按照相關教育資源配置周期，前瞻性研判區域內學校布局變化的趨勢，提前做好學校布局規劃調整，按時做好規劃的落實工作。另一方面，面對不斷發展的形勢缺乏制度的創新。布局調整對解決城鎮學校大班額、大校額的資源配置問題是快捷有效的，面對鄉村學校、小微學校問題，我們需要建立以區鎮為單位的集團化辦學，實行區鎮一體化管理，資源統一調配，成果整體考核，以集團化辦學實現資源共享，實現優質均衡。

針對學校教育教學最重要的資源——教師配置問題，我們認為可以從三個方面發力。針對師資配置與學校辦學需求之間的矛盾，區域內建立師資隊伍建設的結構性預警機制，分步驟、多渠道解決學校師資配備的結構性問題，其中矛盾較為突出的是道德與法治、科學、體育等學科，省域范圍內師范院校統籌落實專科與全科相結合的教師培養體系。針對教育師資需求與編制落實之間的矛盾，要認真落實國家教育優先發展戰略，科學細化編制標準，精準測算各類教師編制和配套職工編制；有規劃、有計劃、有步驟地落實教職工編制。針對教師隊伍的城鄉失調問題，建立縣域教師統籌機制，明確統籌責任，明確落實統籌工作的日常工作機構和工作流程，明確相關的責任考核掛鉤辦法，明確考核結果的公示制度。

3.制定科學的教師評價與職稱榮譽評聘制度

教師管理是學校管理的關鍵。我們認為：目前的教師評價制度助長了教師的功利性價值追求，因而迫切需要建立基于教師工作積分的評價制度。新的制度首先要建立合理的結構，把教師教育實績、個人素養、區域貢獻、學術成績等因素，根據不同發展階段教師的發展特征設計合適的結構比例。其次，認真研究提取能夠體現教育實績、個人素養、區域貢獻、學術成績等因素的過程性表現指標，并及時形成教師專業發展檔案。再次，根據教師專業發展檔案，賦予教師專業發展積分，使所有的教師評價等均以過程積分為依據。

在此基礎上，針對教師職稱、榮譽的門檻問題、結構問題、運用問題，進行科學研判和制度優化。在門檻問題上，建立基層學校與行政部門共同參與的指標體系；在結構問題上，根據有利于事業發展的原則設置各級職稱指標，真正落實國家、省市的各類指導性要求（如教科研人員的指標結構等）。在運用問題上，打破職稱的終身制，與實際工作崗位、工作業績掛鉤運用職稱落實待遇。

4.優化小學學業教育質量監測體系

目前，國家和省市已經建立義務教育學業質量監測制度，通過問卷和筆試的形式對各縣市區義務教育學業水平與教學過程進行監測。但是，監測反饋一般是以書面報告的形式，時間滯后一年多，監測結果缺乏科學的分析和應用途徑，所以對實際教育教學工作的指導、促進作用不大。

為了切實將國家教育目的與要求落到實處，國家與省市義務教育學業質量監測制度需要進一步優化。一是取消設區市義務教育學業質量監測，如果可能的話，整合國家與省義務教育學業質量監測，一次監測分國家級抽樣和省級抽樣兩個層面實施，避免基層學校疲于應付。二是采取分縣市區現場反饋與書面反饋相結合的模式，現場反饋應由政府督導部門組織，教育行政部門參與，監測專家支持。反饋意見簡單明了，重點應落在基于常模的縣市區主要成績、存在問題和發展建議。三是形成反饋意見整改落實機制，充分發揮監測對實踐的指導作用。

為了促進學校教育教學行為的改變，打通國家教育目的與要求落實的“最后一公里”，我們建議建立縣級學業質量監測制度。目前，各縣市區也在進行學業質量監測，但說到底就是不同形式的書面統考。在國家“雙減”政策實施之后，義務教育階段對各學校的學業質量監測就是一塊空白。所以，教育行政部門應加強縣市區教育評價人才的培養，依托教師發展中心建立義務教育學業質量監測中心，借鑒國家和省學業質量監測的模式建立縣級學業質量監測制度。

5.研制特殊家庭兒童的關照政策

在目前城市化、流動性的大背景下，特殊家庭兒童越來越多，主要有外來務工創業人員子女、祖孫留守家庭兒童等。目前，各級教育行政部門已經切實保障了各類兒童享受同等的入學與教育機會。但是，這些家庭的兒童都有著各自特殊的情況，例如有些外來務工人員子女來自邊遠省份，當地教學水平與流入地區教學水平嚴重脫節，同時家庭環境與生活文化的差異很大，但學校缺乏適合這些兒童的個別化教學制度。所以，我們建議各級政府研制特殊家庭兒童的關照政策，為特殊家庭兒童的個別化教學提供經費支持，用于個別化教學人員津貼、課程開發、教學實施等，經費的發放與學校特殊家庭兒童的個別化教學評價掛鉤。

（徐金貴，特級教師，江蘇省海安市教師發展中心，郵編：226602；何春光，江蘇省海安市教師發展中心，郵編：226602）