推進預算績效管理的思考

摘要：就如何推進預算績效管理進行研究，在對預算績效管理的概念進行闡述和明確后，進一步分析現階段我國各部門和單位開展預算績效管理過程中存在的普遍問題，最后針對以上問題提出針對性的優化建議，旨在為各單位和部門更好更快地提高預算績效管理工作效率提供一定基礎信息參考。

關鍵詞：預算績效;預算管理;績效管理

0 引言

2018年9月，中共中央、國務院印發的《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）（以下簡稱《意見》）全面部署了預算績效管理體系工作，初步目標為實現預算績效管理的全覆蓋、全過程、全方位管理，力爭在2020年年底實現省級層面的預算績效管理體系的建設，在2022年年底實現市縣層面的預算績效管理體系的建成。財政部

在對黨的十九屆五中全會的財稅改革要求進行輔導解讀時，提出強化預算約束和績效管理，不斷提升財政資源配置效率和資金使用效益。充分運用績效手段，提高資金效能，深化績效管理改革，將績效理念和方法融入預算編制、執行和監督全過程，推進預算和績效管理一體化?？梢哉f，績效管理與預算改革已然成為一體，績效管理改革在很大程度上就代表著預算管理改革。

1 預算績效管理概念和特點

1.1 預算績效管理的概念

“預算績效”中的“預算”指的是財政資金的需求量，“績”和“效”分別指預期完成和已經完成的任務數及預期或已經取得的成效。預算績效具體指的是預算資金配置和使用之后所達到的產出情況。

預算績效管理則是對預算實施的績效管理，是以績效目標為導向，引入績效理念，在關注預算投入的同時重視預算產出和效益，實現預算管理與績效評價的有機結合，以提高資金配置的經濟性、效率性和效益性為目標的一系列管理活動。

1.2 預算績效管理的特點

第一，結果導向。各部門和單位在實施預算管理過程中不僅要關注預算支出的科學性、合理性，而且要時刻關注預算支出所產生的經濟和社會效益。

第二，全過程管理。各部門和單位預算績效管理事前、事中、事后都有關注重點，事前的關注點在于績效目標，事中的關注點在于預算控制，事后的關注點在于預算結果。

第三，評價。各部門和單位需要通過對指標評價體系進行構建來反饋資金的配置和使用情況[1]。

2 現階段我國各部門和單位在推進預算績效管理過程中存在的問題2.1 并未形成正確的預算績效管理理念

實施和推進預算績效管理的目標是進一步促進財政資金使用效率的提升，實現資源優化配置，但仍然有些預算單位尚未牢固樹立績效理念，把更多的精力放在如何獲取預算資金方面，績效管理流于形式。

2.1.1 “花錢必問效，無效必問責”的預算績效管理認識不夠強

為提高財政資金使用效益，避免低效無效、閑置沉淀和損失浪費，中共中央、國務院在《意見》中提出了“花錢必問效，無效必問責”理念，要求使用財政資金除了支出規范性，還必須要有產出和效益。比如建造一座大橋，一定要事先調查研究建成后有多少人行走，通車后預計××地區至××地區的通行時間能縮短多少分鐘，通行距離能縮短多少公里，能否給周邊居民帶來經濟效益。但一些單位的意識仍停留在“只要資金使用依法依規，不出現克扣挪用、截留私分、虛報冒領的情況就不用承擔責任”的傳統層面上。

2.1.2 缺乏合作意識，沒有形成合力

按照“誰申請資金誰負責，誰使用資金誰負責”的原則，無論是事前績效目標申報還是事后績效評價，都應由本部門實際申請、分配或最終使用資金的單位編報和評價，財務部門組織協調。在實際工作中，很多領導缺乏對績效管理的認識，對績效管理工作重視度不夠，單純地認為績效管理就是財務部門的工作，造成使用財政資金的部門參與度不夠，沒有形成合力，在一定程度上制約了績效管理工作的推進。

2.1.3 預算績效目標申報質量不高，缺乏可衡量性

預算績效目標對預算編制、績效控制、績效評價形成一種制約，在實際工作中，發現預算績效目標申報質量并不高，主要表現在：

（1）總體績效目標過于簡單，指向不夠明確、內容不夠全面，有些只摘抄了文件要求，未闡述計劃完成的工作;有些僅停留在直接產出層面，未進一步表明項目實施帶來的效果，沒有體現“做什么，有什么用”。

（2）績效指標設置不夠合理和完整，如購買貨物和人員補助獎勵類項目缺乏最基本的產出數量指標;工程類項目未設置時效指標（開工時間、竣工時間）和驗收合格率;有明確受益對象的項目不設置滿意度指標;三級績效指標只設置共性指標，未設置體現業務特點和工作要求的個性化指標。

（3）績效指標目標值的可衡量性較差，難以作為預算監控和評價的標準，如人員補助獎勵類項目發放時間設置為“及時性”，未說明具體何時時間發放;任務完成情況設置為“百分比”，未說明完成的任務具體是什么;社會效益類指標指設置為“較好”，難以準確衡量。

2.2 預算管理過程與預算績效之間的融合度不夠

《意見》提出要“實現預算和績效管理一體化”，《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）提出要“推進預算和績效管理一體化”，只有在預算管理中實現績效管理的嵌入，實現對預算資金的分配、管理、監督全過程的績效管理，才能真正意義上實現此項工作的價值。

就某市而言，目前其雖然也建立了“財政一體化”系統，在預算編制環節已把績效目標作為預算編制的前置條件和依據，但實際執行過程中，預算與績效目標內容關聯程度低，績效目標與預算申請和安排無顯著關系，即預算是預算，績效是績效。在預算執行過程中，預算和績效也還是兩條線，在績效跟蹤和預算執行環節沒有合二為一[2]。

2.3 預算績效指標評價體系尚不健全

在預算績效管理鏈條中，預算績效評價是重要內容之一，越來越多的地區認識到預算績效評價體系構建的重要性，開始著手建立預算績效評價指標體系，但大部分地區都只是規范了共性指標，如一級指標決策情況、實施過程，而對項目的產出和效益這樣的個性化指標則需要結合部門在預算申報階段設定的績效目標與績效指標來設置，但在評價過程中很難做到充分考慮各行業各領域各層次的核心績效指標庫和標準體系，一般都是采取“一刀切”的統一模板格式。

2.4 預算績效監督機制有待完善

“法規制度的生命力在于執行。貫徹執行法規制度關鍵在真抓，靠的是嚴管。加強反腐倡廉法規制度建設，必須一手抓制定完善，一手抓貫徹執行”。可見監督機制是制度執行的重要保障?！兑庖姟芬仓靥岢隽艘鞔_績效管理責任約束和加強績效管理監督問責。但現階段一些部門在預算績效監督這塊并沒有制定和完善具體實施辦法，預算績效監督機制存在不完善性，主要表現在2個方面：第一，績效管理監督和考核制度缺失，并沒有將預算部門的預算績效管理情況納入監督范圍，考核內容不完善;第二，績效管理監督問責制度缺失，不僅沒有實現預算績效管理責任的落實，而且沒有實現重點績效評價結果的層層反饋和及時公開，不利于財政資金優化配置。

3 預算績效管理優化建議

3.1 樹立正確的預算績效管理理念

國家相關部門要向政府主要領導宣傳國家對績效管理的重大部署和政策制度，向預算部門領導提出績效管理目標，爭取得到政府主要領導和預算部門領導的重視，使他們充分認識到績效管理的重要意義及“到2020年年底、市縣層面到2022年年底基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化”這一重要目標任務的緊迫性，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”績效管理意識。

3.2 規范績效目標管理

績效目標是各部門和單位開展預算績效管理的“標尺”，是判斷項目“實不實”的重要參考，是使用財政資金的一種承諾，是用來衡量項目有沒有實現預算效益的標尺。

3.2.1 提高預算編制的科學化、精細化程度

沒有度量就沒有管理。預算部門要落實“先謀事，再排錢”，首先，根據政府決策部署、政策依據、領導指示、部門中長期規劃等依據，準確分析、歸納項目要完成的工作任務和需要解決的主要問題，形成清晰的總體績效目標;其次，對照總體績效目標，細化分解任務和工作要求，并形成具體績效指標;最后，設置科學、合理、可衡量的績效目標值，

通過“先謀事，再排錢”，細化分解目標任務，解決項目不實或無具體內容，績效指標無數量指標、質量指標，績效目標值無法量化、考核等問題。

3.2.2 嚴格執行績效目標與預算編制的“五同步”機制

績效目標是預算安排的前置條件，對績效目標申報不實的項目不得納入預算，對不符合要求、不可衡量性的績效指標退回重新修改完善，直至符合要求。將重要績效目標隨預算同步報人大審批，同步批復，同步向社會主動公開，倒逼預算單位重視預算績效目標的申報質量。

3.3 實現預算績效管理與預算管理的有機結合

3.3.1 建立統一的制度體系

圍繞事前績效評估、績效目標、績效監控、績效評價、績效監控、結果應用等環節的規范性制度，并將這些制度滲入預算管理制度各個環節，實現績效管理和預算制度的有機結合。

3.3.2 完善一體化系統的績效管理模塊

在目前財政一體化系統的基礎上，將績效評估機制、績效目標嵌入一體化系統預算域，將事中績效監控融入一體化系統預算執行過程，將績效評價與決算充分結合，形成“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的閉環管理機制，真正意義上實現預算與績效管理一體化，使績效為預算管理服務，通過績效管理提升預算管理水平，進而推進預算管理科學化這一根本目的。

3.3.3 構建預算績效指標評價體系

基層預算單位應在省級財政績效指標庫的基礎上，研究梳理在一定時期內相對穩定、能夠集中反映財政資金支持履職效能實現的績效指標作為核心績效指標，使之成為單位申請預算、財政部門審核預算和實施績效管理的主要依據。同時，各部門和單位還應實現階段性預算績效評價指標的設置，對單位各類業務和項目在原有以年度為基準點的基礎上，以半年度、季度、月度為基準點制訂各階段目標。這里需要注意各年度績效管理目標設置層次性、遞進性問題。此外，各部門和單位應實現以定性與定量相結合的方式來具體完成指標的設計，評價標準可以滿意度、過程、效益及產出等方面為切入點，同時盡可能細化為一級、二級和三級指標，并充分結合當前業務內容及項目實現指標內容的動態調整和進一步優化，使預算績效管理工作能夠與部門和單位實際預算管理需求相契合，以便全面體現財政資金利用的經濟價值。

3.4 完善預算績效管理監督機制

3.4.1 完善績效管理監督和考核制度

將預算部門的預算績效管理情況納入審計范圍，在績效考核體系中納入預算績效評價結果相關內容，進一步敦促預算部門和單位高度重視績效管理工作，使之將“花錢必問效，無效必問責”的績效理念牢記心中，真正推動績效管理工作穩步實施[3]。

3.4.2 加強績效管理監督問責

一是對預算績效管理責任進行明確和落實，不僅要確定預算單位和部門在此項工作上的主體責任，而且應當確定具體項目負責人的責任，充分體現“誰使用，誰負責”;二是強化結果應用，將重點績效評價結果報送市人大監督，并建立次年預算安排與評價結果掛鉤機制，對未達到績效管理要求的項目進行扣減、調整、撤銷;三是建立健全績效信息披露和公開機制，可以通過網站等現代化信息披露渠道實現預算績效目標和績效自評情況、重點績效評價結果的公示和公開，進一步提升信息披露的公開透明度。

4 結語

預算績效管理作為預算管理改革的重要內容之一，各部門和單位有必要加以重視，不斷優化和完善現階段具體工作開展過程中存在的諸多問題，用績效管理這一“暗線”為預算管理這一“明線”服務，不斷提高財政資金資源配置效率用和使用效益。本文在分析現階段各部門和單位預算績效管理工作開展過程中普遍存在的問題之后，著重提出樹立正確的預算績效管理理念、規范績效目標管理、實現預算績效管理與預算管理的有機結合、構建預算績效指標評價體系、完善預算績效管理監督機制等優化建議，希望能夠為各部門和單位順利開展預算績效管理工作保駕護航。

參考文獻

[1]費永全，陳祥偉，張新建.執行新《預算法》推進鄉鎮預算績效管理的幾點建議[J].

農村經濟與科技，2016，27（24）：149.[2]李珂.論新《預算法》對事業單位預算管理帶來的機遇與挑戰[J].法制與經濟，2018（9）：119-120.

[3]曲毅.新預算法下如何推進事業單位預算的績效管理[J].中國外資，2021（20）：122-123.

收稿日期：2022-02-21

作者簡介：

申俊杰，女，1985年生，本科，會計師，主要研究方向：預算績效管理。