全球教育治理視角中東地區引進高等教育境外辦學研究

摘要：教育全球化已成為世界各國的政策共識，即便在新冠疫情嚴重影響下，教育的全球治理也并未停止。高等教育作為全球教育治理的重要部分，得到較快的發展。近二十年來，中東地區國家根據自身歷史現實和實際需求，引進大量國際優質高等教育資源，在政府的大力扶持和世界名校優質教育資源的加持下，區域內高等教育境外辦學獨具特色，阿聯酋、卡塔爾等中東國家逐漸成為全球高等教育的新星。盡管具有因地制宜、發展迅速等特點，中東地區國家境外辦學在運行過程中面臨辦學質量下降、辦學目標雷同等問題。隨著全球教育治理的深入，治理主體、治理方式均發生變化，中東地區引入的境外辦學未根據變化而調整策略導致引進國、高校、學生三方關系失衡，最終使治理結果出現偏差。

關鍵詞：全球教育治理;境外辦學;高等教育;中東地區

中圖分類號：G53/57文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）07-0161-04

中東地區國家在引進高等教育境外辦學的過程中，扮演非常積極的角色。在全球教育治理的背景下，中東地區如阿聯酋、卡塔爾等國家開始大規模引入世界名校的海外校區或分校。截至2022年1月，中東地區22個國家共有境外辦學70余所。其中，阿聯酋有40余所，卡塔爾有18所，其余則分布在科威特、埃及、摩洛哥、以色列、黎巴嫩、阿曼，迪拜、多哈成為世界知名的國際教育城，國際高等教育已經成為一些中東地區國家的成熟產業。

一、高等教育在全球教育治理的新趨勢

全球教育治理始于二十世紀四十年代，1945年聯合國教科文組織成立。“教育改變生活”是聯合國教科文組織建設和平、消除貧困和推動可持續發展使命的核心。1998年，聯合國教科文組織舉辦世界高等教育大會，首次討論關于世界各國高等教育的發展，并通過《面向21世紀高等教育宣言：觀念與行動》（以下簡稱《宣言》）以及《高等教育變革和發展的優先行動綱領》（以下簡稱《行動綱領》）。《宣言》強調：面對全球發展的巨大差距，如若缺少足夠的高等教育和研究機構，任何國家均不能保證內生的、可持續的發展。其中，對發展中國家的影響最為明顯。因此，在《行動綱領》中，其強調高等教育應在世界范圍內規范性流動，尤其注意國際性、區域性的學歷和規范認證。《行動綱領》指出合作是全球教育治理的重中之重，不僅限于各國高等教育的合作，作為受益方的國家，教研人員以及學生均可成為治理的重要力量。在相互尊重和信任的前提下，建立合作伙伴關系是全球教育治理的基本模式。此外，《宣言》強調“人才回流”的重要性，全球化的發展在促成教育國際流動的同時，使得發展中國家人才大幅度外流，如何實現外流人才回流是全球教育治理的一項任務[1]。2016年，聯合國正式啟動了《2030年可持續發展議程》（以下簡稱《議程》）。《議程》在教育領域的可持續發展目標為：確保包容和公平的優質教育，讓全民終身享有學習機會。可見高等教育是全民終身學習的重要組成部分。在全球教育治理的大力推動下，進入二十一世紀以來，高等教育的國際流動較為活躍，其中境外辦學最為明顯，主要方式為高校在境外建立校區或分校。目前在全球范圍內，境外辦學的主導方開始由政府主導轉變為政府和高校以及相關國際組織共同作用，辦學目的也從單純的非盈利機構轉變為非盈利性與市場性共存的狀態。這一特點在中東地區的境外辦學相對明顯。

二、中東地區國家引進世界知名大學境外辦學概況

中東地區境內外辦學存在分布不均的情況，海灣地區國家吸納了大多數高校境外辦學資源。以阿聯酋、卡塔爾為代表的國家以豐厚的石油收入、便利的海空交通、近年相對穩定的社會經濟環境、重視教育的基本國策、林立的現代化大都市，成為吸引世界名校境外辦學的首選地。中東地區境外辦學主體學校分屬國家主要為美國、英國、法國、加拿大、澳大利亞等高等教育產業強國[2]。西歐小語種國家、印度等在中東地區有大量移民的發展中國家高校在該地區建有分校區。美國是中東地區高等教育資源的主要流入國。一方面，在世界各地建立分校是美國大學學校戰略的重要組成部分;另一方面，美國在中東地區的投資占據重要份額。中東地區不僅吸引了像紐約大學、卡內基梅隆大學、美國西北大學等世界高排名綜合性大學，同時也引入像法國HEC高等商學院這類專業領域名校。名校的入駐為中東地區吸引境外辦學積攢了名氣。隨著中東地區異地辦學漸成規模，各類世界知名院校開始向迪拜、多哈等成熟的教育區集聚。因此，學校的來源、排名和類型也漸趨多元[3]。

三、中東地區引進世界名校境外辦學的原因

（一）自身高等教育落后

中東地區大部分國家建國歷史較短，屬于發展中國家，經濟發展水平有限。中東地區獨特的地理位置和歷史背景，使得若干國家常年遭受戰亂，導致教育基礎普遍薄弱，尤其是高等教育起步晚、基礎差，個別國家至今仍缺失具有現代意義的高等院校。近幾十年來，中東地區人口持續增長，青少年教育與就業成為各國政府亟待解決的社會問題。為此，自二十世紀六七十年代起，中東各國政府開始大力發展教育。在高等教育方面，政府興辦更多的大學，大學開始大范圍擴招，許多國家大學擴招的速度遠高于青年人口的增長速度，其中突尼斯增長了3倍，埃及增長了4倍，利比亞增長了10倍[4]。盡管此舉使得中東地區國家大學生的比例短時間內升高，但無益于保證大學生的培養質量。盲目擴招使大學生具有較高的學歷但能力參次不齊，高等教育質量堪憂，大量畢業生無法就業。加之此時期興辦的大學過度受制于政府，活力不足，發展受到限制。同時，面對大批青年群體的教育需求以及國家經濟社會發展的窗口期，中東國家需要引進外部優質教育資源幫助其實現高等教育轉型和發展。

（二）兼顧地區經濟發展與文化影響

中東地區國家興辦的現代大學由于起步時間晚，基礎薄弱;地區的持續動蕩及幾次石油價格的大幅度波動，導致中東國家財政對大學投入不穩定，學校持續發展動力不足。彼時中東地區國家面臨產業結構單一、經濟對外依賴度強的現實，這直接作用在高等教育領域，就是大學無法助益于經濟社會發展。進入二十一世紀，中東地區各國相繼發布國家發展藍圖，阿聯酋、卡塔爾、沙特阿拉伯等國均將教育放在國家發展規劃的重要位置，并強調教育對國家經濟發展的作用。因此，第一批進入中東地區的世界知名大學分校或校區皆設置當地經濟社會發展急需、本國大學短時間無法迅速發展抑或是缺失的學科。以卡塔爾為例，該國在引入境外高校時，側重經管類、工程類專業，重點引進卡塔爾本土學校缺失的醫學專業，在辦學層次上采取本碩博并行的方式，力求培養各類符合當地發展的人才[5]。

卡塔爾在自建的國際教育城中首先引入美國得克薩斯農工大學的工程類專業、卡內基梅隆大學的計算機專業、美國西北大學的新聞類專業，同時引入康奈爾大學在其境內設立威爾康奈爾醫學院卡塔爾分校。引進這些學校和專業的原因有二：首先，中東國家與美國、英國等西方國家的合作相對緊密，中東國家的發展需要這些國家的參與。同時，向國外輸出分校一直是美國、英國等國的大學的重要發展戰略。在世界高校的排名體系中，國際化指標是一項重要數據。中東地區生源的加入，對合作高校自身的發展也有益處，此舉總體體現了全球教育治理中的共贏局面。其次，取其精華、合理利用境外高校資源，盡快使本國的高等教育得到發展，是中東地區國家政府的理性選擇[6]。引進名校部分強勢專業，不僅有利于中東地區國家高等教育的迅速發展，同時會形成引入高校的品牌效應。優質、急需專業的引入使得引入國在教育—就業—發展三個維度上形成循環，從而能夠在較短時間內獲得引入的紅利。對于政府和高校雙方來說，這種合作使雙方節約成本，實現了效益的最大化，同時對引入國具有獨特的文化影響，為其實現文化戰略提供了助力。卡塔爾近些年先后舉辦亞運會、世界杯等國際重要體育賽事，半島電視臺成為中東地區知名度極高的媒體。國家的軟實力大大加強，與卡塔爾實施高等教育引入策略不無關系。迪拜、多哈等國際教育城的建立，使得這些國家擁有國際教育的名片，越來越多區域外的學生來此求學[7]。這不僅是中東國家政策的成功，也是新時期全球高等教育治理的范本。

四、中東地區高等教育境外辦學的優勢與問題

（一）政府和市場協調參與，提高引進效率

中東地區吸納境外辦學的方式有兩種，一種是類似于阿聯酋的市場主導自由式辦學，一種是以卡塔爾為代表的政府邀請制辦學。市場主導的自由式辦學具有較高的靈活性。以迪拜為例，境外高校在迪拜建立分校區需要受到阿聯酋教育部（Ministry of Education，MoE）、學術認證委員會（Commission for Academic Accreditation，CAA）、知識與人類發展局（The Knowledge & Human Development Authority，KHDA）三方共同監管。境外高校根據分校區的定位，如專業設置情況、學生人數情況、是否吸收本地生源等因素，決定向三方中的哪一方或幾方提出申請。由于阿聯酋政府規定境內的海外分校不允許擁有獨立的法人資格，因此境外高校在自身框架內招生，則不必得到阿聯酋教育部和學術認證委員會的審批，只需同政府相關部門協調土地、校舍建設等事宜。得益于此種靈活的辦學方式，使得阿聯酋成為中東地區擁有境外高校辦學最多的國家[8]。政府邀請制的代表國卡塔爾，則通過邀請境外名校獨立辦學，或者與國內大學開展合作辦學來引進境外高校。專業、層次設置齊全的境外高校往往獨立辦學，具有個別優勢學科的境外高校則采取與卡塔爾國內大學開展合作。這種發展策略使得卡塔爾在引進境外高校時頗具效率。

（二）過于追求發展速度，辦學質量出現問題

中東地區國家引入境外辦學存在明顯的問題。首先，大部分海外院校在中東地區的境外辦學規模較小，學校在追求發展速度和經濟收益的背景下，通常僅開設部分專業和年級，比如僅開設快進快出的碩士專業，教學場所為一棟教學樓或者幾層教室。嚴格意義上來講，這類分校不能被稱為大學，它僅具備授課的功能，而不具備大學的其他功能。即便地處所謂的國際教育城中，也無法彌補整建制大學對學生的積極影響。

其次，學校的專業設置趨于同質化，經濟類和管理類專業過多，超過當地的市場需求。這個問題在“自由區”模式辦學的國家尤為明顯。一般來說，如若知名的海外院校和當地政府聯系緊密，雙方合作深入，則易于形成比較穩定并成規模的分校或校區[9]。但這種“強合作”模式目前是少數。更多新入駐的海外院校采取“市場模式”，即由中東國家政府教育部門監管，學校按照規定準備分校或校區所在國辦學所需的材料即可。以中東地區境外辦學經驗最豐富的阿聯酋為例，2010年，阿聯酋共有高等院校54所，2019年，這個數字上升到81所，截至2021年底，阿聯酋共有注冊高等院校110所，十年間，一個中東面積和人口均不占優勢的國家，高等院校的數量翻了一番，阿聯酋一躍成為接收世界知名大學境外辦學的教育大國。但學校數量大幅度上升的背后是眾多分校因為辦學質量低下而倒閉。根據阿聯酋教育部的數據，截至2021年底，已有36所私立高校終止辦學，其中國際分校或校區9所，還有2所國際分校或校區正在整改[10]。之所以十年間有如此滄海桑田般的變化，原因就是在阿聯酋辦一所私立高校手續不復雜。雖然中東地區有大量境外辦學的高校，但這種私立高校的獲益者更多是中東地區的移民以及來自世界各地的學生，這類高校通常把國際學生的數量和來源范圍作為學校招生的一大賣點，這違背了全球教育治理中教育須受益當地的原則，使高校和本土文化存在隔閡。一方面是私立學校昂貴的學費，另一方面是授課方式和文化的差異，本土學生在這個過程中受益較少[11]。大部分本土學生留在國家公立的教育體制內，而且公立大學和私立大學的專業開始重疊，一定意義上造成了資源的浪費，中東地區國家的境外辦學進入到量多卻質雜的階段。

五、結語

從中東地區引進高等教育的境外辦學情況看，全球教育治理的效果開始顯現。發達國家優質的高等教育資源通過各種方式落地于發展中國家，使高等教育資源開始全球流動。以阿聯酋、卡塔爾為代表的中東國家通過引進優質教育資源，培養本地人才，促進了自身經濟和文化的發展，帶動了人才的回流，同樣作為治理主體的高等院校和學生也在治理過程中獲得自身發展。由此可見，高校境外辦學在全球教育治理中具有重要地位。但在中東地區國家引進高校境外辦學的過程中，政策與高校、高校與學生、政策與學生等存在問題，導致部分高校在中東地區的境外辦學運行狀況不佳，部分學生的學習達不到預期效果，一個國家內同質境外高校過多，造成資源浪費，導致教育治理的效果存在偏差。因此，如何更好地平衡好國家、高校、學生三方的關系，是未來中東地區提高世界知名高校境外辦學質量的關鍵。

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作者簡介：張家郡（1993—），男，漢族，吉林延邊人，北京化工大學國際交流與合作處助理研究員，研究方向為高等教育治理、中東。