新時代高校內部治理與協商民主探析

趙蘭芳

[摘 要]高校協商民主是社會主義協商民主的重要組成部分。本文聚焦教職工代表大會為主要形式的高校協商民主，探討高校內部治理體系與協商民主的基本內涵，揭示以教職工代表大會作為主要形式的協商民主對推進高校治理現代化的重要意義。推進高校協商民主建設，需要學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，在高校治理中不斷提高協商民主意識，細化高校教代會協商民主的實施細則，創新高校治理和協商民主的融合機制，厘清黨政領導權力與教代會民主管理權力，理順工會代表大會和教職工代表大會的職責關系，逐步把教代會打造為實質性、常設性機構。

[關鍵詞]高校協商民主;基本內涵;教代會;對策建議

[中圖分類號] G640? ? ? ? ? ? [文獻標志碼] A [文章編號] 1008-2549（2022） 08-0004-05

黨的十九大指出，要完善政府、工會、企業共同參與的協商協調機制。[1]黨的十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化建設，要在堅持和完善人民當家做主制度體系中落實好職工民主政治權利，推動健全保障職工主人翁地位的各項制度。[2]高校協商民主是社會主義協商民主的重要組成部分，對推進高校治理體系和治理能力現代化建設發揮重要作用。黨代會、教代會、團代會等是我國高校治理體系中的民主運行機制，其中教職工代表大會是教職工依法參與學校民主管理的基本形式，是協商民主重要渠道。在黨委行政、學術群團組織與協商監督的現代大學治理運行體系中，教職工代表大會作為高校民主協商基本形式，是高校積極貫徹黨的群眾路線，充分聽取教職工表達利益訴求，推動學校科學發展、落實教職工民主政治權利、發揮教職工主體能動性，保障大學健康運行的關鍵環節。本文聚焦教職工代表大會為主要形式的協商民主，探討推進現代大學治理體系和治理能力現代化的重要意義和可行路徑。

一、高校內部治理體系與協商民主的基本內涵

高校是各類知識人才聚集地和社會主義人才培育基地，其治理體系和治理能力不僅關乎人才培養的質量，更是關乎現代化教育強國目標的實現。高校治理體系包括了高校內部教學、科研、管理等系列制度安排的綜合體系，是高校實現有效管理的基本框架，是教職員工遵循的行為規范。高校治理體系的科學性、完整性直接影響高校治理能力的建設和提高。我國高校實行黨委領導下的校長負責制，既實行“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的治理模式。高校治理能力是有效治理高校的水平體現，是高校管理者依據一定的制度框架既治理體系對高校內部的教學、科研、管理等各項事務進行利益平衡的能力和水平。

高校協商民主是我國基層民主的一種重要形式，是社會主義協商民主和高效治理模式的重要組成部分，對推進高校治理體系和治理能力現代化有著重要意義。高校內部因學科、專業、崗位、職稱、黨派等的不同，分為不同的利益主體，這些利益主體在傳道授業、科研攻關、社會服務等方面總的公共利益是一致的。但在具體的政策和特殊的問題上也存在著各自不同的切身利益，這要求高校治理需要通過恰當的渠道和有效的方式在確保公共利益實現的同時，還要照顧個體和滿足部分群體的特殊利益需求，而這種就不同利益主體所關注的議題通過一定渠道和方式進行平等對話，謀求共識的過程就是協商。高校協商民主是指堅持黨委領導下各利益群體或協商主體，就關注的議題通過一些制度平臺（教代會、團代會等）或有效方式，以平等對話、協商討論、調查研究、提合理化建議等方式參與高校治理的民主管理形式，在高校決策前或決策實施過程中提供意見或建議，謀求共識、化解矛盾的有效方式。以教職工代表大會為重要組成部分的高校協商民主在高校民主管理體系和協商民主中發揮重要作用。教代會協商是在高校黨委的領導下，廣大教職員工以教職工代表大會為平臺，就學校發展建設以及涉及教職工切實利益、高校公共性事務等在做出重大決策之前以適當方式進行對話討論，或以提案的形式進行意見表達或利益訴求。教代會協商民主實質上是高校教職員工依照國家法律法規的相關規定，通過教代會平臺有序參與學校民主管理、推進高校民主治理的過程，體現教職員工自己當家做主的人民民主的孵化實現。

教代會協商民主的基本前提：堅持黨的領導，在學校黨委的領導下開展工作;基本原則：堅持民主集中制，堅持協商于決策之前和決策實施之中，從而促進學校與教工之間直接進行平等對話、實現思想信息交流，構建良好的互動關系，避免因信息不對稱所產生的誤解及矛盾，使決策反映民意，利于貫徹執行。協商主體：全體教職員工;協商（客體）議題：學校公共事務，涉及所有成員利益的重大決策，例如學校章程、發展規劃、學校工作報告、教職工隊伍建設、教育教學改革、校園建設、與教職工利益直接相關的福利、校內分配方案、教職工聘任、考核、獎懲辦法等以及其他重大改革和重大問題等;協商目的：健全并暢通學校內部不同群體的利益表達渠道，提高決策的民主性和科學性，確保高校健康發展及保證多數人利益不受損害，推進大學治理體系與治理能力現代化。

二、高校治理體系中堅持教代會協商民主的重要意義

（一）協商民主是人民民主本質要求，是社會主義民主政治的重要組成部分

黨的十九大報告指出，“發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家做主”。[3]高校是社會主義人才培養基地，要把黨的教育方針貫徹在育人的全過程，培養堅定中國特色社會主義政治民主和政治自信的社會主義接班人。人民至上是由社會主義制度的本質所決定的，我國憲法規定我國國體是人民民主專政，政體是人民代表大會制度，社會主義的制度決定和保障了人民在國家社會生活中的主體地位。我國高校實行“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的治理模式，體現出黨委領導下教職員工當家做主的中國特色的高校治理模式。人民當家做主是社會主義民主的本質體現。鄧小平認為，“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化”。[4]習近平認為，“發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力”。[5]要堅持和完善中國特色社會主義現代大學制度，用制度、用法治保障人民當家做主，保障教職員工的主體地位。近年來，中央從頂層設計層面加大力度推進高校治理現代化建設，頒布系列法律法規為我國高校依法治校提供重要遵循，例如中共中央辦公廳印發《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，教育部頒布《高等學校章程制定暫行辦法》《學校教職工代表大會規定》《全面推進依法治校實施綱要》《高等學校學術委員會規程》《普通高等學校理事會規程（試行）》等一系列法規規章，為提升大學治理水平和保障教職員工當家做主明確了方向，為推進中國特色社會主義高校治理體系和治理能力現代化建設提供制度保障供給。

（二）加強高校教代會協商民主，是貫徹黨的群眾路線，激發教工參與高校治理的重要手段

高校是人才培育和科學研究、科技創新的重要基地，高校為國家的發展強盛提供源源不斷的人才和智力支持，為民族偉大復興供給知識科學力量。高校在推動國家發展中的地位不容置疑，其使命更為榮光。黨的十九大報告指出，必須把教育事業放在優先位置，加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展。高校在具體的辦學過程中要貫徹黨的群眾路線，把協商民主的制度效應轉化為治理效能，激發教職員工參與高校治理的積極性和創造力，為國家社會和學校發展貢獻力量。高校教職工代表大會是教職工依法參與學校民主管理和民主監督的基本形式，是現代大學制度的重要組成部分，也是激發教職工參與學校發展建設，維護自身合法權益的重要途徑。教代會是黨密切聯系群眾，貫徹黨的群眾路線的重要平臺，是基層民主、基層矛盾預警和化解的重要渠道。教代會搭建起教職工與職能部門溝通的橋梁紐帶，是上情下達，下情上傳的有效渠道。教職員工通過教代會平臺充分表達利益訴求，以提案形式為學校發展提合理化建議，這些意見建議涉及教職工切實利益或學校的發展建設，在各種意見碰撞和利益博弈的過程中，充分聽取和回應群眾訴求、吸取群眾智慧，保證政策更為科學規范、更符合民意，更有利于調動教職員工參與學校治理的積極性和創造性。同樣，通過教代會平臺，就學校發展建設，學校財務運行狀況以及教職工切實利益等事項進行對話協商，是宣傳貫徹學校辦學方針政策、工作部署到到群眾中去，從而貫徹黨的“從群眾中來，到群眾中去”的群眾工作方法，是走好群眾路線，把群眾路線孵化為人民民主的實現形式。新時代高校治理出現更多新情況、新特點，完善高校教代會制度，提高教職員工在新時代參與民主管理的積極性，為高校的治理匯聚民智、反映民意，推進和諧校園建設發揮重要作用。

（三）加強高校協商民主建設是依法治校，推進高校治理體系與治理能力現代化的內在要求

依法治校是中國特色現代大學建設的基本準則和要求。依法治校是依法治國、構建法治社會的重要組成部分。高校民主管理一直是學術界探討的熱門話題。高校是高級知識分子聚集地，是培育社會主義接班人的重要基地。高校有別一般的社會團體，企事業單位，因為高校的特殊性和復雜性決定了做好高校民主管理的重要性和復雜性。高校協商民主是中國特色社會協商民主制度的重要組成部分和具體表現。高校協商民主是中國特色社會主義高校的民主管理的必然選擇，也是依法治校實現路徑。

高校內部建設管理任務繁雜，高校治理體系質量水平直接影響高校治理水平和能力。在以知識分子群體為主要治理對象的高校辦學過程中，發揮協商民主的制度效應，實現高校民主和諧是依法治校的必然要求。高校教職工代表大會是高校民主管理的基本制度，教職工可以通過教職工代表大會行使參政議政權力權利，也是高校教職工民主管理的體現，同時高校教職工代表大會也是高校民主權力機構。所以建設完善高校教代會協商民主是推進高校治理體和治理能力現代化的體現和內在要求。

依法治校，依法行政，依法提高教職工代表實際參與學校民主管理與監督的程度與深度，是現代大學制度的重要內容。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力在陽光下運行”，可見，建立和完善民主監督機制，是對高校治理和依法治校的監督和保障。相關的法律法規規定了教代會是高校教職工進行表達利益訴求以及參與民主管理和民主監督的基本形式和有效渠道。

我國《教師法》第七條明確規定了教職工可以對學校的教學、管理工作提出意見建議。教職工就是通過教職工代表大會等形式來實現這些目標，參與學校的管理。《高等教育》第43條也有類似的規定，教職工通過教職工代表大會實現參與學校的民主管理和監督作用，實現保護教職工合法權益。2014年中央辦公廳發布的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》也提出要通過這種形式實現教職工民主管理和監督作用。《高等學校章程制定暫行辦法》規定“維護師生員工通過教職工代表大會制度參與學校相關事項的民主決策、實施監督權利”;《學校教職工代表大會規定》指明“學校教職工代表大會是教職工依法參與學校民主管理和監督的基本形式”。[6]這些法律法規構成了教代會依法行使職權的法理依據，是高校治理體系和治理能力現代化的內在規定。

三、推進高校協商民主的對策建議

（一）深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，在高校治理中不斷提高協商主體的協商民主意識

推進高校治理現代化建設，加強高校協商民主，首先要加強習近平新時代中國特色社會主義思想的學習，逐步提高高校黨政領導和廣大管理者的協商民主意識。高校領導干部要站在調動一切積極因素促進學校高質量發展的高度來對待群眾的意見建議，充分認識通過教代會載體開展平等對話、協商討論、調查研究、提合理化建議等協商民主的重要意義和價值，不斷提高高校協商民主工作的自覺性。在重大政策決策之前和決策實施過程中充分聽取群眾意見、吸取群眾智慧及時糾正政策偏差，讓決策源于群眾，變為群眾自覺執行的行為規范，充分體現依靠群眾辦學，發揮群眾主體意識的協商民主效應。其次要提高全體教工的政治站位，堅持在黨的領導下開展平等對話，提高協商民主意識。高校教工是教書育人、科研攻關和管理服務的主體，作為高級知識分子具備參與協商民主的良好條件，全體教工要提高政治站位，在兼顧長遠利益、整體利益的前提下進行合理的利益表達和訴求，增強主人翁責任感。鑒于一些高校協商民主中存在一些問題，例如一些教工忙于應付教研任務，缺乏參與學校治理和民主監督的積極性，或一些代表履職意識薄弱等現象，建議加強教代會協商民主實踐平臺建設，加強對教代會的宣傳推廣，加強培訓和溝通聯系，提高教職工主人翁意識和協商意識，教育啟發和保障教職工參與高校民主管理、民主協商、民主監督和民主決策的主體地位。

（二）細化高校教代會協商民主的實施細則，創新高校治理和協商民主的融合機制

教代會制度是一個制度體系，不僅是某一項制度安排，雖然《工會法》《教師法》《高等教育法》《高等學校章程制定暫行辦法》《學校教職工代表大會規定》等相關法律法規已經明確教代會在學校辦學治理過程的協商民主中的地位和作用，這些政策法規為教代會在高校協商民主運行中提供法律依據，但一些條款制定過粗，導致在實際操作中彈性較大，民主監督滯后等導致高校的一些決策存在脫離群眾、執行脫節的現象。高校治理要在法治的框架內健康運行，建議在以下幾方面細化教代會的實施細則：一是檢查督促各高校制定教代會的實施細則，建立代表聽證會制度和質詢機制，構建高校治理與教代會協商民主的融合機制，充分發揮教代會反映民意，回應呼聲，調動廣大教工積極性，發揮代表的參與作用。二是規范執委會的議事規則，探討執委會調研和巡視機制，發揮執委會的作用。“沒有調查就沒有發言權”，加強調查研究工作，及時收集和反饋教工群眾關心關切的相關問題，積極加強與職能部門溝通聯系，搭建好利益表達的載體和矛盾化解的機制建設，定時就學校發展的重大問題和涉及教工切實利益的實際問題進行協商溝通。把協商民主用程序化的方式固定下來，定時協商、聽取、吸納各方意見，減少信息不對稱造成的誤解，把矛盾化解在基層，消融在萌芽前。三是建立健全二級教代會機制，建立起層次清晰、科學規范的利益表達體系。教代會執委會是教代會閉會期間的執行機構，二級教代會是基層民主的實現形式，規范其機制建設，有利于搭建好黨委行政與廣大師生溝通橋梁。四是開展教代會評估和建立教代會運行效果的問責機制，將教代會納入學校黨政考核機制之中，與學校黨政負責人的績效考核相掛鉤，通過評估工作和問責機制，督促學校重視教代會建設，發揮以評促建的制度效應。

（三）推進高校治理現代化，需要理順關系，厘清黨政領導權力與教代會民主管理權力，理順工會代表大會和教職工代表大會的職責關系

我國高校治理體系施行黨委領導下的校長負責制，需進一步厘清黨政權力機構與群團組織的職責權利。《學校教職工代表大會規定》教育部32號令、2018年新修訂《事業單位工會工作條例》等規定“工會為（教）職工代表大會的工作機構”，[7]同時規定“（教）職工代表大會是（教）職工行駛民主管理權力的機構”，但是工會是群眾自愿結合的群眾組織，在學理上不能成為權力機構的代言人。工會作為教代會執行機構在現實實踐運行中同樣暴露出一些問題。現實中教代會的作用發揮離不開高校行政力量的支持和推動，如何讓制度保障權力落實，需要細化工會委員會、工會代表大會、教職工代表大會和教代會執委會等的職責權限。一些高校將教代會的職權與工會職權混合行使，多數教職工代表大會和工會會員代表大會兩會同時召開，職權交叉行使，教代會常委會和工會委員會兩個牌子一套人馬，一套議程，存在走過場的形式主義。教代會與工代會的職權混合行使，例如關于民主監督和評議職權方面，《事業單位工會工作條例》規定工代會是“民主評議和監督工會工作及工會負責人”;[7]教育部32號令《學校教職工代表大會規定》規定教代會是“按照有關工作規定和安排評議學校領導干部”。關于討論通過職權：工代會是討論決定工會工作其他重大問題。教代會是討論通過學校提出的與教職工利益直接相關的福利、校內分配方案以及相應的教職工聘任、考核、獎懲辦法等。可見工代會和教代會的職權行使范圍和民主監督對象是不一樣的，但在現實操作中多是兩會合一，職權交叉行使，導致虛化弱化教代會的職能作用。“教職工代表大會是教職工參與高校民主管理的基本形式，是教職工行使民主管理的權力的機構”，工會是群眾組織，無論在學理上還是現實實踐都暴露出其承擔教代會權力機構的系列問題，如何保障教代會職權的貫徹落實，需要進一步理清職責。

此外，高校工會在高校治理中還有待加強自身建設，工會體制架構建設薄弱，理論研究薄弱、執行力不夠強、專兼職隊伍整體素質有待提升。《學校教職工代表大會規定》和《事業單位工會工作條例》規定“學校、事業單位應當為本單位工會承擔（教）職工代表大會工作機構的職責提供必要的工作條件和經費保障”。工作條件包括人員、場地、物質等多方面因素。《工會法》[8]對落實工會經費有明確要求，多數高校基本能遵照執行，但是對于人員和場地問題由于沒有具體明細規定，導致高校特別是高職院校的工會人員不足。《事業單位工會工作條例》規定“工會專職工作人員的具體人數由事業單位工會與單位行政協商確定”。“具體協商確定”雖然留有機動，但同樣存在很多不確定的因素，目前多數高校重視工會在學校辦學中的作用，根據實際配置工會專職工作人員，保證工會工作的有效開展。但也存在一些忽視工會工作，把工會當作福利養老或家屬安置點，編制偏少、人員配備不齊，工會干部在評先評優、職稱評審、干部提拔等方面與職能部門干部相比明顯處于弱勢。此外，一些高職院校因編制受限等原因，工會干部多為兼職，或光棍司令或只配一名專職工會干部。雖然《事業單位工會工作條例》同時也規定“根據工作需要和經費許可，事業單位工會可從社會聘用工會工作人員，建立專兼職相結合的干部隊伍”，[7]但是事業單位的人事體制、聘任關系、工資發放及薪酬待遇等事項一般歸由人事部門，工會自行聘任社會人員的機制有待各高校進一步細化。工會人員不足，政治待遇處于弱勢的局面有待改變，加強工會干部隊伍建設，還需要探討新時代工會干部榮光機制建設。鑒于工會組織自身建設還有待加強，職責有待理清，工會承擔教代會的權力機構學理不順，現實困境，建議工代會和教代會應分別召開。

（四）從試點到逐步推廣，把教代會打造為實質性、常設性機構

我國教職工代表大會制度從試點到推廣再到普及深化的40多年實踐證明，教代會在組織教工參與學校民主管理和民主監督，推進高校治理健康運行中發揮了重要作用。但40多年的實踐操作中也存在一些亟待解決的問題。教育部32號令《學校教職工代表大會規定》：學校工會為教代會的工作機構。工會是群眾組織而非權力機構，在督辦提案和代表的意見建議的過程中遭遇角色尷尬，存在職能部門敷衍、推諉甚至拒收提案的現象。提案不僅是學校各利益主體進行利益表達，或就學校的發展建設，經過調研而提出的合理化建議。提案工作是教代會代表根據黨的方針政策和國家的法律法規，從學校實際情況出發，按照規定的程序，提交教代會討論和決定的議事文案，是教工參與學校事務管理的民主形式。現實中提案工作一年征集一次，存在承辦時間過長，職能部門敷衍對待，意見表達得不到及時處理進而挫傷代表的積極性、誤解產生、矛盾積累進而產生治理過程中不和諧因素等困境。

習近平總書記指出：“工會要堅持以職工為中心的工作導向，抓住職工群眾最關心最直接最現實的利益問題，認真履行維護職工合法權益、竭誠服務職工群眾的基本職責，把群眾觀念牢牢根植于心中。”[9]黨的十九大報告提出要完善共同參與的協商協調機制，要增強群眾工作的本領。群眾路線是黨的方針政策，是從群眾來到群眾去的工作路線，是人民民主實現的內在機制。教代會是黨委密切聯系群眾的民主實現形式。各高校在教代會施行40多年的實踐中不斷探索創新，一少部分高校試行在工會設立教代會工作科，配專職工作人員，專門就提案工作進行多層次全方位的溝通協調，搭建代表與職能部門溝通的橋梁，各方進行充分意見表達，消除信息不對稱帶來的隔閡，經過意見碰撞，增進共識，推進發展。教代會工作常態化的試點實踐證明，有利于基層民主的實現和調動教職工的積極性。要推進高校治理現代化，需要進一步加強制度建設，理清責任，細化高校工會、教代會和執委會的制度建設，在已試點的基礎上逐步推廣，把教代會打造為實質性、常設性機構，并為其提供必要的工作條件，設置教代會督辦科，配置專職人員，監督教代會各項決策落實，切實維護教職工的合法權益。

此外，制度的權威在于實施，要提升教代會的制度效能需要在高校治理中進一步貫穿落實教代會的職權。民主評議是教代會的重要職權，但在高校現實治理過程中這一職權幾乎流于形式。黨委領導下的校長負責制的高校治理模式下，特別是推進高校治理現代化建設中要發揮教代會民主監督和民主協商的渠道作用，調動教工參與學校治理的積極性。誠如毛澤東所說：“我們需要建立一定的制度來保證群眾路線和集體領導的貫徹實施，而避免脫離群眾的個人突出和個人英雄主義，減少我們工作中的脫離客觀實際情況的主觀主義和片面性。”[10]評議是踐行群眾路線、實現群眾民主監督的重要手段，是加強高校民主協商、落實教代會職權，發揮教代會的制度優勢和效能，推進高校治理現代化的重要一環。教工是學校辦學的主人翁，干部是高校治理的主要施行者，為避免脫離群眾的形式主義和主觀主義，調動一切積極因素推動學校高質量發展，發揮全體教職員工的積極性和創造性，保證全體教職員工平等參與，共同決策，需要賦予教代會實質權限，需要探索新時代評議干部的有效形式，例如評議什么？怎么評議？評議結果怎么體現促進干部改進作風，達到以評促建的初衷。

參考文獻：

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[2]習近平：中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定.[N].北京：人民日報，2019-11-06.

[3]黨的十九大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2017.

[4]鄧小平文選第二卷 [M].北京：人民出版社，1983：168.

[5]黨的十九大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2017.

[6]《學校教職工代表大會規定》[EB/OL].（2011-11-8） [2019-09-05].

http：//jyj.zjtz.gov.cn/art/2019/8/9/art_1229046931_45001082.html.

[7]《事業單位工會工作條例》[EB/OL].（2018-9-4）[2021-03-20].

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[8]《中華人民共和國工會法》[EB/OL].（2021-12-24）[2022-03-18].

https：//www.acftu.org/wjzl/flfg/xzfg/202203/t20220321_805740.html？7OkeOa4k=qAqDrqk07IuUWy7vn7_tBm00ANaERYu79g6VvZPJ1jlqqEazs8pdqAqqmG.

[9]習近平同中華全國總工會新一屆領導班子成員集體談話并發表重要講話[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-10/29/content_5335515.htm？cid=303，2018-10-29.

[10]建國以來毛澤東文稿（第6冊）[M].北京：中央文獻出版社，1992：547.

（責任編輯：張宏玉）

Analysis of internal governance and consultative democracy in Colleges and universities in the new era

Zhao Lanfang

（Guangdong Pharmaceutical University）

Abstract：? Deliberative democracy in colleges and universities is an important part of socialist deliberative democracy. This paper focuses on the deliberative democracy of colleges and universities in which the faculty congress is the main form， discusses the basic connotation of the internal governance system and deliberative democracy of the university， and reveals the significance of the faculty congress as the main form of deliberative democracy to promote the modernization of university governance. To promote the construction of consultative democracy in colleges and universities， it is necessary to study and implement Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era， continuously improve the awareness of consultative democracy in the governance of colleges and universities， refine the implementation rules for consultative democracy of college and university congresses， innovate the integration mechanism between university governance and consultative democracy， clarify the power of party and government leadership and the democratic management power of the congress， straighten out the relationship between the responsibilities of the trade union congress and the faculty congress， and gradually build the congress into a substantive and permanent institution.

Key words： Consultative Democracy in Colleges and universities; Basic connotation; Teachers' Congress; Countermeasures and suggestions.