“內外協同”視域下中小學校園欺凌的法治化防治

陳宏光 曾廣星

摘 要：中小學校園欺凌問題已引起社會各界的聚焦，實現校園欺凌的法治化治理是推動國家治理現代化的應有之義。目前對校園欺凌的規制主要以政策性文件為主，法規治理體系化尚不完善，且未充分重視學校、教師和家庭等密切主體的指引作用。借鑒挪威、美國等國家治理校園欺凌的經驗教訓，以內外協同理念為視角，加強認知式治理與制度化治理的合力，對我國的校園欺凌法治化防治具有一定的參考價值。

關鍵詞：校園欺凌;內外協同;法治化

中圖分類號：D92 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2022）04-0083-03

隨著近幾年校園欺凌現象的社會聚焦，如何實現中小學校園欺凌的法治化治理是當前社會治理方面一個亟待解決的問題。

一、校園欺凌問題的凸顯

近些年來，有關校園欺凌的新聞事件時常在網絡中被爆料出來，如2020年12月廣東潮汕惠城中學一名初三學生遭遇毆打并被拍攝視頻，2021年8月安徽歙縣一初中女生在廁所被同行多名女生扇巴掌并拍攝視頻等，這類層出不窮的事件引起社會各界強烈關注。校園本該是學生努力學習相關知識充實自身以成長的地方，但越來越多欺凌事件的發生卻使得這一主要目的逐漸偏航，既給當事學生帶來極大的身體傷害和心理傷害，也對校園學習環境和校園形象造成極壞的負面影響。從廣義上來說，校園欺凌既可發生在中小學階段，也可發生在中職階段和大學階段，但實際社會中所發生的校園欺凌事件中的當事人大多數都屬于未成年人，也即發生在中小學階段，因此聚焦于中小學的校園欺凌現象進行研究討論更有助于解決社會實際問題，而關于校園欺凌現象的理論探討，學術界更多的是從教育學、心理學和社會學等角度予以研究，卻較少地從法學角度予以探討。

二、我國校園欺凌的防治困境

國內的校園欺凌問題在很長一段時期內就已存在，直到近些年頻發的校園欺凌事件逐漸暴露于公眾視野之中，才獲得較大的關注和討論，對此我國也在不斷地研究與實踐過程中有針對性地對其進行規制。2016年4月，國務院教育督導委員會辦公室印發《關于開展校園欺凌專項治理的通知》，同年11月教育部等九部門印發《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》，2018年4月國務院教育督導委員會辦公室印發《關于開展中小學生欺凌防治落實年行動的通知》（以下簡稱《年行動通知》），2021年1月教育部辦公廳印發《防范中小學生欺凌專項治理行動工作方案的通知》，表明對中小學校園欺凌問題已經逐步上升到國家層面上來研討;而2017年分別由國務院辦公廳和教育部等十一部門印發的《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》和《加強中小學生欺凌綜合治理方案》（以下簡稱《治理方案》）則進一步深入到綜合治理的角度來策劃防治舉措。

一方面，從制度層面上來看，這幾年發布的政策性文件，更偏向于以專門問題專門處理的考慮來防治校園欺凌問題，但專項治理的方式并不能產生長期有效的結果，且這些政策性文件更多的是從宏觀層面對校園欺凌的治理進行原則性指導，缺乏具體化實踐性操作措施。此外，目前對校園欺凌問題的防治大多是政策性文件予以規定的，對未成年人欺凌事件中的保護與懲治措施的部分條款雖然散見于《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《未成年人學校保護規定》《中小學教師實施教育懲戒規則》，以及尚在草擬過程中的《學校安全條例》等規范性法律文件之中，但這些法律條款更側重于對未成年人的教育保護而非對校園欺凌問題進行專門治理。

另一方面，從主體層面上來看，學校是校園欺凌事件的直面者，有效的反欺凌防控離不開學校這個不可或缺的主體，《治理方案》為各地區學校設置學生欺凌治理委員會提供了相應的法律依據，但這僅僅是反欺凌防治的起點，需要進一步明確其職能范圍，加強反欺凌專業培訓以提高內部人員的職業素養。同時，家庭是青少年的第一所學校，教導其樹立正確的價值觀對其健康成長起著重要作用，而失衡的家庭教育更容易導致校園內欺凌行為的發生。此外要注重發揮教師和學生的調解效能，教師與學生以及學生與學生之間的溝通和交流機會相對較多，雙方之間的互通性較強，更有助于處理欺凌問題。

三、中小學校園欺凌的域外治理研究

國外對校園欺凌的研究早在20世紀七八十年代就開始著手，各個國家在結合自身國情的基礎之上形成了別具一格的校園欺凌法治化治理路徑，對我國校園欺凌的法治化治理具有一定的借鑒意義。

（一）挪威

挪威作為最早研究校園欺凌問題的國家，旗幟鮮明地形成了集研究、賦能和監督為一體的現代化欺凌防治綜合治理體系。挪威校園欺凌綜合治理的模式大體可以歸納為三個方面：一方面，在全國各地的中小學學校內開設并推行綜合性校本欺凌防治項目，在研究與實踐的基礎上為校園欺凌提供科學性的理論指導和工具支撐;另一方面，通過簽署發布《反欺凌宣言》《校園環境法案》《中小學教育法》等系列法律規章，積極組織開展不同層次的欺凌防治專業培訓以培養適格人才，并向社會開展講座、研討會等以普及反欺凌教育和意識，從而賦予校園欺凌各方防治主體一定權能以維護其自身合法權益;此外挪威還通過引入第三方績效評估制度、績效信息公開制度和薄弱學校區域重點攻堅制度等建立了全方位的績效監督保障機制，形成社會公民監督和政府問責互相配合的欺凌防治監督體系。

（二）新西蘭

新西蘭通過由教育部等15個組織的代表所組成的欺凌防治咨詢小組，在吸收集體理論的基礎上，運用全校參與模式、開發無欺凌框架、繪制校園欺凌規制學校路線圖等三種主要方式開展校園欺凌防治工作。全校參與模式包括思考學校的方式和改變學校環境的過程兩方面，加強了學校、學生、家長乃至社區的溝通和聯系;無欺凌框架是通過開發政策支撐、文化氛圍、學生及領導的支持、專業學習與發展、多方主體共商等核心要素，共同構建欺凌防治框架;校園欺凌規制學校路線圖則是分為準備計劃、收集證據、實施行動以及審查和維持等具體工作程序步驟。63C49FE8-8837-41A6-9F96-3E0F71BC7209

（三）美國

美國遵循著從預防到處理再到救濟的防治思路對其國內的校園欺凌問題進行治理。在預防方面，雖然聯邦政府尚未有具體的聯邦法案適用于校園欺凌，但相關的如《校園安全法》《安全無毒與學校社區法》《校園禁槍法案》《殘疾人教育法》《不讓一個孩子掉隊》等等法案也切實保障著校內學生乃至殘疾學生的學習環境和人身權益，同時地方各州以佐治亞州的《佐治亞州反欺凌法》為始，在之后的時間中都制定了相關的反欺凌法案和反欺凌政策。而在處理和救濟方面，在校園欺凌發生的事中和事后實行嚴格的報告制度和公正的調查程序，逐步遵循記錄、調查、上報、處理等工作流程進行處置，酌情予以教育懲戒或司法懲處。

（四）日本

日本自20世紀80年代以來其國內校園欺凌問題的爆發具有周期性且間隔時間逐漸縮短，因而為了有效控制校園欺凌的發生幾率，推行以政府立法規制為主導，其他社會主體共同參與的協同治理防治思路。具體地說，日本通過2013年頒布的《防止欺凌對策推進法》，輔之相關的法制規章如《校園欺凌綜合對策指南》《學校教育法》《少年法》《少年審判規則》等對校園欺凌形成了較為全面的法律規制手段，其中明確了政府、學校和社會各方主體的權責。政府通過設立全國咨詢與舉報機制、夯實財政保障支撐、開展反欺凌調查與研究等等措施強化反欺凌防治力度;學校和教職工通過營造安全校園環境、推行素質道德教育、加強反欺凌專業培訓等等方式為發現與處理校園欺凌問題保駕護航;同時鼓勵社會各方主體如社區、媒體和非政府組織積極介入防治校園欺凌過程中，并及時援助困難群體。

通過剖析上述四個國家治理校園欺凌的方式，能夠對我國的反欺凌防治產生如下啟示：第一，要注重發揮政府的總領性作用，域外各國的制度化治理方式是共通選擇，因而在制定專門的規范性法律文件的前提下，以專門性法規為主并配合其他規范性文件進行協調規制以形成制度化、體系化的治理模式。第二，要注重發揮以學校為主體的反欺凌機制，校園欺凌是發生在特定范圍內——學校的一種霸凌現象，校內的廁所、非監控區域等偏僻地方更是高發之處，因而更需要學校發揮主觀能動性，以積極有效的方式參與校園欺凌防治。第三，要注重發揮社會的外部監督作用，社會主體雖然在反欺凌防治過程中只起到間接性作用，但隨著大眾法治觀念的增強，社會各界對校園欺凌預防和處置全過程的持續性關注既能夠提高治理效率也能夠提升法治化防控水平，保障校園欺凌防治的公正公開與透明。

四、我國校園欺凌治理法治化的完善舉措

在法治中國建設的時代背景之下，實現對校園內頻繁發生的欺凌事件的法治化防控，是維護政府、學校和學生自身等各方主體權益的切實需要，也是實現依法治國、依法治校的重要保障。一般來說，國內外對社會公共事件的治理遵循著事前預防、事后處理和救濟的防治思路，這是在長久實踐的過程中所吸取的寶貴經驗。面對校園欺凌事件，因其所具有的隱蔽性、反復性等特征，則更加側重于事前的預防機制，在充分預防的前提下，才能夠減少校園欺凌事件的發生概率。因此，可考慮“內外協同”的防治理念，即對內加強認知式治理，在內在認知上改善文化環境，培育友善價值觀;對外加強制度化治理，在外部規制上發揮制度保障和社會的監督保障作用，通過內外兩方面的協力合作實現校園欺凌的有效防控，不失為實現中小學校園欺凌法治化的一條理性治理思路。

（一）內治：認知式治理

認知式治理是一種事前的預防治理機制，是通過塑造與改善青少年的認知方式來達到防控校園欺凌的效果。眾所周知，人的行為都是在一定的認知基礎之上做出的，只有在全面、客觀的認知前提下才能夠做出合法合規的行為。要減少欺凌事件的發生，以內部防治的視角出發可以從改善其認知方面予以著手，即改善中小學生所處的文化環境，培育友善價值觀，使其在健康良好的文化氛圍之中實現與同學之間的和諧相處，因而學校和家庭甚至于社區發揮著不可替代的作用。對學校來說，要善于挖掘優秀傳統文化中的“兼愛”“仁者愛人”等思想，利用校內豐富的圖書資源引導學生積極參與校內閱讀，并通過板報、文化墻、開展每周閱讀之星活動等宣傳形式使互助友愛的思想根植于學生內心之中;也可以在日常課程設置中增加素質教育類課程，合理引入社會主義核心價值觀教育，注重培養提高學生的友善價值觀;還可以通過開設反欺凌課程，開展反欺凌文化周等活動提高學生的反欺凌意識以維護其自身權益。對家庭乃至社區來說，均衡的家庭教育觀對青少年的成長起著至關重要的作用，既要家長發揮示范作用，言傳身教，與家人、鄰居和諧相處，與社區聯合開展形式多樣的愛心文化家庭實踐活動，帶動學生在日常中踐行友善價值觀;又要在日常生活中將中小學生的精神成長需要和物質成長需要并重，加強父母與孩子之間的溝通和交流，傾聽青少年的心聲并對其傾訴及時地做出反應，共商解決之策，從而使其能夠及時抗爭校園欺凌行為。

（二）外保：制度化治理

就外部的防治而言，則是要著手于欺凌行為的外在規制，形成制度化、系統化的防治保障體系。對校園欺凌的外部規制分為制度保障層面和社會監督保障層面。一方面，要發揮好法律法規的制度保障作用，積極預防和處置校園欺凌行為。前已述及，專門性校園欺凌防治法規的缺失不利于在實際防治工作中做到規范化、常態化和法治化治理。隨著《治理方案》《年行動通知》的出臺，各地方省市也逐步出臺了類似如《天津市預防和治理校園欺凌若干規定》的地方性規范性文件。考慮到我國幅員遼闊的地理背景，先立足于地方性反欺凌立法，在充分吸納地方性法制實踐的基礎上再進行適用于全國范圍內的反校園欺凌立法具有一定的可采性。但在此后制定的專門性反欺凌法規條款中，可強化以下兩方面的制度設計：第一，要妥善設置并落實學生欺凌治理委員會的組織、協調和指導職能，各個學校的學生欺凌治理委員會是處理本校欺凌事件的首要機構，其根據當地校園情況制定的校園反欺凌實體和程序工作文件要走向實際，并在治理不力的情況下承擔相應責任。第二，參照訴訟法的調解制度，在校園欺凌法規中建立起健全完善的同伴調解和混齡調解制度。同伴調解制度側重于將欺凌旁觀者或者同齡學生轉變為欺凌調解者，使其主動運用調解方式來勸阻欺凌雙方當事人，最終達成雙方和解的效果;混齡調解制度則側重于將老師和非同齡學生轉變為欺凌調解者。當欺凌行為發生時，這種行為也可能會對旁觀者產生仗勢欺人的想法，進而逐漸使其成為未來的欺凌侵害者，但旁觀者一般都屬于侵害者的同齡人，這類人了解侵害者的性格特征和行為態度，更能夠以同理心來看待欺凌中的沖突，因此通過對其培訓與宣傳引導能夠創造性地避免更為嚴重的校園欺凌事件的發生。而混齡調解作為同齡調解制度的補充，也能夠起到避免欺凌的效果。63C49FE8-8837-41A6-9F96-3E0F71BC7209

另一方面，要發揮社會的監督保障作用，即以社會傳媒等公共平臺為主的外部監督保障作用。我國的校園欺凌現象在很長一段時期內持續存在，但直到近些年才逐漸引起社會的關注與討論，不可否認這與社會傳媒的廣泛傳播密切相關。社會傳媒等公共平臺是社會輿論宣傳和討論必不可少的方式之一，隨著法治觀念日漸深入人心，社會傳媒在加強法治意識，提高社會法治化水平方面的作用日益凸顯，因而其在探究合理的反欺凌治理路徑方面具有明顯優勢，也能夠對當前防治校園欺凌的實踐進行有效監督。

五、結語

校園欺凌問題由來已久，治理校園欺凌并非一朝一夕就能完成，要結合當前法治建設的時代背景推進校園欺凌防治常態化、規范化發展。當前我國偏向于以政策性文件為主進行專項治理，未充分重視學校、家庭等主體的指引作用，因而在此后的治理中既要從內在層面上注重認知式治理，培育友善價值觀，又要從外在層面上注重制度化治理，制定專門的反校園欺凌法規，并加強社會傳媒等公共平臺的監督保障作用，逐步實現校園欺凌的法治化防治。

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