警務機制改革背景下派出所綜合指揮室建設研究

摘要：綜合指揮室建設是警務機制改革創新的重要內容之一。為了進一步提升綜合指揮室的運行成效，文章以杭州市Y派出所為研究范例，通過分析當前綜合指揮室建設與運行現狀，發現目前綜合指揮室建設存在著數據安全隱患、法律監管缺失、實戰化應用不足、機制保障不健全、頂層設計不完善等問題。基于此，文章提出了彌補法律缺位漏洞、注重頂層設計、融入社會多方主體力量和構建可持續發展機制等完善綜合指揮室建設的可行路徑。

關鍵詞：警務機制；綜合指揮室；改革創新

作者簡介：劉旭東，中國人民公安大學公安管理學院（北京100038）。

中圖分類號：D631.4文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）06-0020-05

黨的十九屆四中全會提出要建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。優化政府組織結構，使政府機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同。各地公安機關運用智慧警務新模式引領基層工作。作為智慧警務改革的重要載體，綜合指揮室建設對于提升基層社會智慧治理效能，提高警務運行質效起到至關重要的作用。但是，目前對于綜合指揮室的研究仍不充分，且多從智慧警務建設方面進行側面探討，缺乏系統性研究，研究重點也多傾向于完善硬件保障，較少涉及頂層設計及制度層面的探討。

一、派出所綜合指揮室概念

目前，學界對公安派出所綜合指揮室的概念界定尚未明確，有些學者將其定義為以“社區警務指揮體系、巡邏防范指揮體系、智能指揮調度體系”三大體系為核心，以“情報、指揮、處置、勤務、考核”五大運行機制為支撐，以警務信息綜合應用平臺為載體，運用“互聯網+”思維，通過大數據、云計算等信息化手段，將警務指揮調度、警情處理、警令中轉合為一體的指揮調度機構[1]。這種定義從體系設置到機制運行進行了詳細闡述，因此針對性較強，但派出所綜合指揮室在全國范圍內的建設情況并不完全相同，缺乏定義的普適性。因此，筆者試圖從綜合指揮室的價值內涵對其含義進行界定：綜合指揮室是指基層公安派出所建立的以情報研判分析為前提，組織協調聯動為核心，后勤內務支持為保障，旨在釋放警力資源，提高實戰效能，讓人民群眾滿意的“三位一體”指揮調度機構。

二、派出所綜合指揮室建設的必要性分析

（一）組織結構：科層制組織變革的必要

我國傳統的警務模式和機構設置凸顯出官僚制組織的特征和弊端。雖然這種權威類型消除了管理領域的非理性和非科學因素[2]，但也因“規則”是決定組織運行的主要依據，導致所有成員只需對上級命令負責而無需考慮命令的合理性，機械地執行命令往往使得組織陷入僵化，此外，高度的專業分工與嚴格規程辦事的運行機制忽視了本位主義滋生等問題。過分強調層級扼殺了下級人員的主動性和積極性。同時，隨著政府的社會功能與職能范圍的不斷擴大，傳統的警務模式傾向于爭取更多的財政支持與更大的權力范圍，卻沒有做好相應的職能劃分，從而使得行政機構不斷膨脹，導致人員冗余、效率低下問題。

（二）價值理念：治理理念的不斷深入

國家政治統治方式變遷是地方公安機關警務改革的主要動力[3]，黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”的概念，并將其上升到國家治理的高度，凸顯出國家權力配置和行為方式的深刻轉變。這種轉變主要體現在以下四個方面：一是黨和政府的領導與多元主體參與公共事務決策的統一；二是法治與德治的統一；三是管理和服務的統一；四是常規管理與非常規管理（應急管理）的統一[4]。公安工作是黨和國家工作的重要組成部分，是國家治理體系和治理能力現代化的重要一環，在進行機制改革時應當從上述四個方面統一著于，謀篇布局，完善頂層設計，秉持共建共治共享的發展理念，構建警務社會化格局。要有效整合資源，積極引導社會組織、行業力量、群防群治力量等社會資源，不斷提高警務社會化水平。

（三）構成要素：大數據浪潮與社會治安形式的發展

隨著以互聯網為代表的高新技術產業的發展，一些省市的公安機關開始向智慧警務模式發展。一方面，公共安全管理從常態管控向危機處置轉變；另一方面，社會治理和犯罪形態也分別從靜態封閉的現實社會向動態開放的網絡空間轉變。而以往的經驗型、粗放型傳統警務模式普遍存在著信息溝通不暢、打防管控脫節以及資源分割等弊病。2015年6月，郭聲琨在公安部黨委會議暨部全面深化改革領導小組第九次（擴大）會議上強調，大力推進基礎信息化警務實戰化建設，進一步提高維護國家安全和公共安全的能力水平。會議提出要大力推進大數據、云計算等前沿技術應用，強化分析研判和深度應用，充分挖掘信息資源的巨大潛力，更好地服務公安實戰。通過推進大數據規劃建設和應用，達到公安數據流與業務流、管理流的深度融合，實現公安機關效能跨越式提升。

三、杭州市Y派出所綜合指揮室運行概述

杭州市Y派出所按照市局下發的相關文件要求，綜合指揮室標準硬件配置，以及執法勤務民警和警務輔助人員無線數字集群對講機、移動警務終端、執法記錄儀等設備均已落實到位。同時按照《杭州市公安機關派出所綜合指揮室工作規范（試行）》的指示精神，落實了相關崗位的人員設置與職責并制作相關指示標牌。綜合指揮室規模已初步成立并投入運行。

（一）情報先行，建立情報主導實戰格局

杭州市Y派出所以綜合指揮室建設為契機最大限度地將研判成果轉化為現實戰斗力，一是做精警情分析，通過“城市大腦”數據平臺綜合研判警情要素。分析警情時段，根據警情變化規律確定不同的巡防力量投放，實現峰谷勤務。分析警情屬性，制作警情分類標簽，確定矛盾糾紛案件是否需要其他部門介入，監測違法犯罪案件有無如實立案。二是建立起特殊人員數據庫，以“天眼系統”為技術支撐，在易重新犯罪人員管控方面建立起“AI警情處置機制”。同時開發了流動人口信息采集數據庫，通過計分指標體系實現了流動人口社會服務管理的均等化，解決了流動人口管控難的社會問題。三是完善情報導穩機制，通過情報信息研判，開展群體性事件預警處置工作。由社區民警深入重點群體、重點地區和重點事件搜集各類苗頭性、涉穩性信息。以市局情報信息系統為載體，實現群體性事件預警工作信息化。通過綜合指揮室定期和不定期的信息研判，有針對性地向黨委政府決策提供參謀，研究落實化解社會不穩定因素的工作職責和任務。推行主動警務，有效節約了警務資源，大大提升了警務效能。

（二）指揮精準，協調聯動實現快速反應

綜合指揮室負責保障社區警務隊與打擊辦案隊在打防管控工作中彼此支撐、相互配合。對指揮中心發布的指令，綜合指揮室研判分析崗位會第一時間根據案發現場周邊環境及涉案當事人相關背景資料對案情信息進行綜合研判分析，確定該案例是否屬于重大敏感警情、是否需要緊急處置以及是否需要其他相關部門的協助配合。指揮調度崗位會根據研判信息崗位傳達的信息第一時間合理、就近調警，根據現場處置情況及時指令增援，確保處置警力與警情性質相匹配。依靠視頻巡邏系統對案情現場處置情況進行監督與控制。搶占矛盾糾紛處理主動權，最大限度地做到“矛盾不上交，就地解決”。同時，啟動街面治安防控主動警務模式，根據派出所轄區特點、治安情況合理安排路面警力巡邏時間，對于案件多發地、人員流動密集地，隨時調整警力資源布局，建立起動態化、扁平化“打防”刑事犯罪的運行機制。

（三）每日閉環，注重目標管理與總結反思

杭州市Y派出所依托綜合指揮室實施“日清”工作總結反饋機制，按照每日會商、每日派單、每日督導、每日點評四大流程完成每日工作閉環，確保綜合指揮室運行有序規范。每日會商由當天值班領導主持，圍繞重點警情案情、重點人員、重點事件、督導情況、指令完成度等進行商討，對會商內容中涉及的敏感警情進行初步研判分析提出針對措施，并抄送屬地黨委政府開展源頭治理。每日派單是對派出所內部需要完成的任務進行指令，包括上級部門指令和派出所本級下達指令，指令內容包括每日會商問題的產出，市局對于基礎中隊民警的職責要求、辦案中隊民警的打處目標等。每日督導指對組織內部開展隊伍、業務、內務三方面督導，同時將督導發現的問題通過歸納總結形成通報納入每日會商和每日指令中。每日點評根據每日會商的結果，由派出所值班領導對一天內警情、案情、預警指令和人員打出情況進行點評，對相關問題進行指正，強化作風及安全警示教育。

四、派出所綜合指揮室建設過程中的困境

（一）數據采集不全面，實戰化應用不足

基層派出所工作任務繁重、工作瑣碎復雜。各項業務基礎信息的采集工作基本都由社區民警進行采集上報，而這種信息采集具有明顯的“被動性”，往往都是按照所里領導的指示要求進行有針對性的采集工作，缺乏情報信息采集工作的主動性，這就導致信息采集的同質化嚴重，各類數據之間存在著交叉重復，針對不同要求多次統計同類數據，在浪費警力資源的同時也造成了信息質量的下降。同時，社會面監控網絡是綜合指揮室進行視頻巡邏、情報研判的重要技術支撐點。但相關監控的數據聯網與部分地區的監控設施建設仍不完善。此外，基層派出所作為海量數據最前沿的獲取單元，缺少貼合工作實戰的數據應用模型，數據效能沒有充分顯現，民警數據賦能的獲得感不強[5]。在偵查破案、管理社會、服務群眾等個性化應用支撐方面也有較大不足，仍需進一步擴展數據應用渠道。

（二）機制運行法律監管缺失，信息安全存在隱患

在當前依法治國的背景下，綜合指揮室運行的眾多技術手段還缺乏明確的法律解釋及司法定義，使得不斷擴張的技術權利游離于法律監管之外。在針對不特定目標進行網絡輿情監控、情報和犯罪預防的過程中，難以界定網絡公共空間和隱私空間的界限，這可能使得公民的隱私權保障受到潛在威脅。將大數據技術應用于偵查，面臨著對這些技術手段定性、定位的問題。它是屬于技術偵查措施，還是輔助統計分析手段，如果是技術偵查措施，那它是任意偵查措施還是強制偵查措施。這一問題關乎公權力與個人權益、打擊犯罪與保護權利之間的平衡[6]。此外，綜合指揮崗位成員多由聯防隊員、輔警擔任，這些人員自身的防范意識不強。少數民警在使用數據的過程中，存在數據濫用、監管責任不清等問題，導致數據可能會損壞、甚至泄露，造成惡劣的社會影響。因此，如何完善頂層設計，加強信息利用的法治化監督也是綜合指揮室亟須解決的難題。

（三）思想理念上不夠重視，思維意識上存在錯誤傾向

理念是行動的先導。在具體實踐中，部分民警甚至派出所領導沒有從根本上認識到綜合指揮室的重要地位，繼續沿用傳統的“重打擊，輕防范”警務工作理念，不能從根本上把握“主動警務”的價值內涵，依然熱衷于在辦公室內聽取匯報，發布指令，導致綜合指揮室指揮調度崗位缺乏專人值守，民警執法過程中的監督機制也相應失調。同時，有些民警及領導在思維意識上存在著兩種相反的錯誤傾向。一些年齡較大、學歷較低的民警，由于數據專業化能力不足，不能熟練使用數據收集、處理所需的設備，難以適應新型公安工作；而另一部分學歷高、數據處理應用能力較強的民警則過度依賴現代化信息技術，忽視扎實做好基層公安工作和廣泛開展群眾工作的基礎[7]。兩種錯誤傾向都在不同程度上掣肘著公安機關效能的提升。

（四）警務保障機制不健全，影響整體效能的發揮

一是警力資源有限。綜合指揮室的專業化能力要求較高，需要崗位人員熟悉相關業務工作，并擁有相應數據查詢處理的權限，但由于警力資源有限，往往只能采取部分崗位由輔警進行值守的方式，削弱了綜合指揮室效能的發揮。二是技術保障有限。在技術保障上，轄區內部部分監控攝像頭像素不高且存在常年因故障而無法使用的問題。在現今刑偵、網偵、圖偵、技偵等技術手段支撐不足的情況下，想要利用大數據分析研判出嫌疑人的身份、軌跡，精準定位、關系人鎖定等會變得異常復雜困難。面對大規模人群失序、人流對沖等潛在風險的存在，僅僅依靠現有的技術設備與管理手段，難以滿足大客流安全管理的需求[8]。三是綜合指揮室建設配套的裝備保障不足。巡區民警警車保障問題，執法民警通信設備保障問題，都在不同程度上影響著綜合指揮室的運行效率。

五、完善派出所綜合指揮室建設的實踐路徑

（一）健全信息安全保障機制，彌補法律缺位漏洞

綜合指揮室以物聯網、互聯網為技術支撐，在信息安全方面具有內部和外部兩方面的安全保障需求。對于外部來說，綜合指揮室以物聯網為主的社會面監控設施通過無線網絡或有線網絡進行傳輸，其傳輸信號很容易在相關節點被非法入侵干擾，影響信息數據的安全。因此，應當建立完備的系統漏洞篩查系統，并根據時代的發展不斷對系統本身進行優化與維護，在智慧警務平臺系統終端與服務器之間的加密通信模塊設計中，采用第三方加密解決方案，對智慧警務平臺的應用系統以及終端、服務器進行雙向身份認證，從而保證智慧警務平臺的安全運行。同時，應當注重層級權限與技術權限設置，在部、省、市縣級方面建立明確的層級權限劃分，對組織內部各人員之間的技術權限予以明確，嚴格落實單位和個人的責任，強化底線思維意識，牢牢地把技術應用限制在制度的框架內，防止權力濫用。要明確智慧警務背景下各種偵查措施的法律屬性和實施界限，在網絡隱私空間啟動偵查權時應當建立嚴格的程序規定，從法律解釋的角度重新確立偵查權的準入規則，保證偵查手段在法制的軌道內運行。

（二）融入社會多方主體力量，完善技術保障

完善的技術保障是綜合指揮室運行的必要前提。一要加強物聯網感知設備建設，實現重點公共區域視頻監控全覆蓋。一方面各級政府要加大對項目設施支持的財政預算，另一方面相關主體部門要加強與政府其他相關部門、社會企事業單位的協商溝通，實現水電、快遞、外賣等重要數據資源的共享，完善數據種類與內容。二要加強民警隊伍專業化建設，采取引進加培養模式，一方面與公安院校之間達成培養協議，建立專業化人才培養機制，并從民警招錄著手，從源頭吸納相關數據技術人才；另一方面不斷加強對在職民警的培訓，強化數據采集設施使用、數據形式、采集時間等規范性訓練，不斷提升民警數據思維和處理能力。三要加強與社會面多方主體的合作，積極與高新技術企業合作，努力補齊技術短板。探索建立行業部門力量充當轄區“義警”制度，通過資源整合最大限度地提升治安防控能力。

（三）轉變思維模式，同時謹防陷入“技術陷阱”

管理者在組織變革的破舊立新過程中有著至關重要的作用。綜合指揮室建設在推進的過程中涉及全局工作，需要領導班子尤其是主要領導親自推動。因此，領導要有大局意識，能夠充分認識到綜合指揮室建設的重要意義，在政策落實、警務保障和組織協調上親自謀劃推動，確保綜合指揮室建設的主動地位。領導要加強與民警的溝通，保證目標管理落到實處，讓民警通過實踐體會到綜合指揮室的強大力量。同時，要警惕陷入“技術陷阱”，即盲目崇拜高科技偵察力量而忽視傳統手段的運用。因為任何一種科技產品的使用都是由“人”作為發起點，機器的運轉是人思維能力的外延，在涉及對作案人心理以及現場分析工作中，再復雜的算法也無法復原人類復雜的情感。重視高科技手段絕不意味著放棄傳統偵查方法，相反，只有進一步提高傳統偵查方法，熟悉傳統的工作流程，才能把高科技手段有機地嵌合到偵查工作當中，最大限度地發揮其效益[9]。

（四）注重頂層設計，構建綜合指揮室可持續發展機制

公安機關肩負著為社會發展提供安全穩定社會環境的責任，社會發展與政府職能的轉變倒逼公安機關自身不斷變革。如果機制建設僅僅立足于當下，而不能著眼未來，就不可避免地要走彎路，而且變革本身就是一項系統工程，不是一蹴而就的。建設只是其機制運行的第一步，如何繼續發展與完善也應當納入統籌考慮之中。

一是應當建立綜合指揮室建設驗收機制，明確綜合指揮室建設的軟硬件基礎設施條件、操作流程規范及崗位職責設置。明確建設標準，在驗收過程中協助基層派出所解決建設難題，確保綜合指揮室項目平穩落地。二是構建流程追蹤機制，及時開展對相關硬件設施，操作平臺的技術維護升級，加大對民警的技術培訓力度，完善人才體系。不斷提升基層派出所的資金、技術支持。同時，做好長遠規劃，邀請相關領域學者和實戰領域專家科學謀劃綜合指揮室建設“五年計劃”，鼓勵各基層派出所在實踐中不斷創新。三是構建效能評價指標體系。通過省市級公安機關牽頭，一方面，針對數據應用、指揮聯動、社會協同、執法監督、民情民意等多維度進行分析構建效能評價指標體系；另一方面，針對評價指標體系反映的客觀情況既要進行全篇分析，找尋機制設計中的缺陷與漏洞，在統籌全局的基礎上進行制度改善，又要針對性分析各公安派出所在運行過程中出現的問題與錯誤，加強保障建設與技術指導，推動綜合指揮室建設向縱深發展。

參考文獻：

[1]邢海浪.派出所立體化勤務指揮室建設模式探析——以大連市公安局基層派出所為例[J].北京警察學院學報，2016（4）.

[2]張光.公安機關警務機制改革的理論解讀[J].公安研究，2011（6）.

[3]王傳宏.地方公安機關警務改革：動因、目標與路徑[J].人民論壇，2016（14）.

[4]周曉菲.治理體系和治理能力如何實現現代化[N].光明日報，2013-12-04（4）.

[5]馬杰，王云龍，袁濤，等.打造智慧新警隊做精智慧單兵——以江寧分局開發區派出所為例[J].警察技術，2020（1）.

[6]肖關恒.公安物聯網平臺建設困境及進路分析——以智慧警務為視角[J].四川警察學院學報，2019，31（6）.

[7]張兆端.“智慧警務”：大數據時代的警務模式[J].公安研究，2014（6）.

[8]王輝，邱原，朱文斌.智慧警務視角下景區公安警務機制改革的實踐與思考——以杭州市公安局西湖風景名勝區分局為例[J].武漢公安干部學院學報，2020，34（3）.

[9]孫晨博.智慧警務背景下合成作戰機制的實踐與完善——以S市D區公安分局“云戰中心”為探析對象[J].江西警察學院學報，2020（3）.

責任編輯：羅鈺涵