關于進一步推進房地產稅制改革的思考

孔令帥

(國家稅務總局濟寧高新技術產業開發區稅務局，山東 濟寧 272100)

1 推進房地產稅制改革是大勢所趨

“十四五”規劃綱要把健全直接稅體系、提高直接稅比重納為“十四五”時期稅制改革的重點項目，房地產稅歸屬于直接稅體系。全國人民代表大會憲法和法律委員會對《決定(草案)》所做的審議結果的報告中指出，為引導住房合理消費和土地資源節約集約利用，促進房地產市場平穩健康發展，以積極穩妥的方式推進房地產稅立法與改革是必要的。早在2011年，我國在上海和重慶兩地率先建立向居民住宅征收房地產稅的試點，房產稅試點城市目前有上海、重慶、寧夏、陜西、廈門、北京。黨的十八屆三中全會再次強調了房地產稅改革的重要性，提出要健全房地產稅體系，并提出，在當前飛速發展的國內形勢和不穩定因素較多的國際經濟形勢下，建議加快推動房地產稅立法的進展，并在合適時機推進此項改革。顯而易見，中央對房地產稅改革試點的推進，再一次體現了國家在房地產問題上的政策定力。全國范圍內的房產稅征收尚未開展，若是實行得當，相信不久之后房產稅或許會在全國開展。

進房地產稅制改革具有積極的現實意義。從稅務部門的角度來看，稅收政策是調控房地產市場的重要手段之一。目前，我國在房地產行業的稅收項目主要是以房地產為征稅目標，房地產行業中的流動資金或者盈利資金決定了稅收的額度，包括的稅種較為廣泛。以山東濟寧為例，房地產行業從項目審批到銷售應繳的稅務款項主要有增值稅、城市維護建設稅、教育費附加、印花稅、個人所得稅等稅(費)種項目，除了房地產行業應繳納的稅收外，耕地占用稅、土地增值稅、契稅是房地產開發區和交易環節的稅收，房產稅、城鎮土地使用稅是房地產保有環節的稅收。2020年，全國稅務部門組織的稅收收入(已扣除出口退稅)完成136780億元，同比下降2.6%。2020年1—12月，全國房地產開發投資141443億元，比上年增長7.0%，增速比1—11月提高0.2個百分點，其中，住宅投資104446億元，增長7.6%，增速比1—11月提高0.2個百分點。

筆者認為，其主要構成環節是房產市場的經濟體制，對房產的發展、營運、享有、運用與轉換等行為開展稅收，已經作為稅收管制的一種主要項目。需要進一步擴大房產稅收對于經濟方面的調整作用，管理與加快房產的開發與改善，實現房產事業刺激消費和增加供應的兩重目的，引入和促使購房消費者擴大財務支出，進一步推動國內經濟的發展。

表1 房地產稅收對國民經濟的杠桿調節作用

續表

2 房地產稅收制度存在的問題

2.1 缺乏系統完備的法律體系

房地產稅收制度的確立，將會為地方政府帶來一個穩定的主體稅種。但如此關鍵的稅收制度，卻缺乏與之發展相匹配、系統完善的頂層政策法律體系設計。我國現行的有關房地產稅收制度的政策規定，只是零散的敘述于增值稅、城鎮土地使用稅、契稅等稅收規定之中，濟寧市少數地方性政策、規章也對此補充規定，因此基本建立了較為完整的稅法體系，該體系基本包括了土地取得、流轉、保有為征稅、房地產開發等。但是，由于我國經濟的迅速騰飛，現行的房地產稅收法律制度已經成為房地產業發展的一大阻礙，其自身存在的立法層次低、重復征稅、計稅依據不合理等缺陷已經無法適應房地產市場快速發展的步伐，房地產稅收制度沒有專門的立法，在執行時缺乏明確的法律依據，有關部門執法期間自由裁量權過剩，因此，阻礙了房地產稅收制度改革和推行的進程。

2.2 稅費種類過于繁雜

現有的房地產稅所包含的稅種有十幾種，還有一些行政性收費，其中許多已經不適應經濟的發展，需要進行改革。例如，自1994年開始征收土地增值稅，當時土地流轉十分頻繁，十分有必要將其作為單獨的一種稅種進行征收。而當前的情況是土地流轉的頻率已經大大降低，完全可以將增值稅納入統一的房地產稅或物業稅一并征收。又如土地出讓金，現在的土地出讓金是在獲得土地使用權的時候一次性征收，無異于將未來40～70年的稅賦一次性征收，這就導致地方政府熱衷于賣地，追求短期的財政收入的增加，這十分不利于土地的長期有效利用。

2.3 房地產評估制度不健全

房地產稅收水平主要取決于土地、房屋的市場價位與評估價格。2021年9月1日起施行的《中華人民共和國契稅法》第四條中規定，土地使用權和房屋的贈予行為中關于契稅的計稅依據，稅務機關依法核定的價格應當參照土地使用權出售、房屋買賣的市場價格。就目前房地產評估水平來看，濟寧市的房地產評估的專業人才匱乏，并且，整體評估人員的資質平平，導致評估時存在一定的隨意性。由于“二手房”的稅收種類多，稅源分布零散，加之交易方式較隱蔽，使得二手房的稅收征管中具體操作很難落實。再者，在稅務部門的征收實踐中，由房管部門來確定計稅價格，房地產估價制度不完善，納稅人質疑較多，導致稅收征管工作難以順利進行。不僅損失大量的財政收入，難以進行宏觀調控，而且，這樣下去容易滋生腐敗，對法制建設來說是個極大的考驗。因此，急需完善相應的房地產評估法律制度為房地產稅收工作的開展保駕護航。

2.4 房地產互聯網登記體系不健全

稅務部門在房地產流通階段和保有階段進行房地產稅的征收。在這一過程中，往往關系到房產所有權的轉移以及變更登記。而房地產互聯網登記制度的存在恰恰為稅收的順利進行提供了便利。房產登記不僅僅具有權利確認、公示和管理功能，而且可以實現資源共享，有效管理稅源，最終確保稅收征管的順利進行。但是在現實中，房地產市場中仍有私下交易、租賃房屋未登記等現象，嚴重影響了稅收的有效征管。比如：審核土地出讓金、轉讓金的主要依據土地使用權和土地的轉讓信息，主要包括出讓方、轉讓方、受讓方地址、出讓方地址、轉讓方地址、土地用途、土地面積、土地位置以及轉讓金額，這些信息由縣級以上人民政府土地行政主管部門掌握。國有土地出讓手續、轉讓手續，收取土地出讓金，核發《國有土地使用證》都由縣級以上人民政府土地行政主管部門負責。不動產管理部門則掌握著不動產的建筑面積，不動產的位置，產權證號，發證時間等不動產交易、不動產預售許可證發放信息，主要負責商品房預售案審查并核發《商品房預售許可證》，測量房屋的建筑面積，同時制作測繪報告，也負責核準新建商品房所有權的初始登記以及分戶產權登記。如果這兩個關鍵部門在與稅務部門的工作中出現漏洞，房屋登記制度不健全，加之與稅務部門信息交流不暢通，出現偷稅漏稅的現象便不足為奇。因此，健全房地產登記全國聯網是一項重要內容。

3 房地產稅改革應當審慎穩妥推進

3.1 加快完善房地產稅收制度的法律體系

房地產稅收制度首先應當體現在健全完善的法律制度上，只有在完善的法律制度的指導下，房地產稅收制度才能有法可依、運行平穩。筆者認為，房地產稅法要素設計方面，力求稅收種類簡化，最好由當地政府確定稅率，避免全國“一刀切”脫離當地經濟發展實際狀況；征稅對象應當包括土地及地上附著物的住房和其他用途的建筑；擴大稅收的征稅范圍到所有房地產，不僅包括試點地區的居住用和非居住用房地產，還應逐步推進，將依法擁有的農村宅基地及其上住宅納入征稅范圍；土地使用權人、房屋所有權人為房地產稅的納稅人，避免一種稅收的行為重復征收。另外，必須要有明確的法律條文規定：稅收實體的權利義務和程序、相關的征納雙方的行為等，使自身的稅收權利與義務得到明確。只有加快完善房地產稅收制度的法律體系，才能保證房地產稅收制度的完備。

3.2 統一稅制，簡并征收

在分析濟寧市現有房地產稅收制度的前提下，建議基本的稅率改革的路徑是化繁為簡、化嚴為寬、化高為低、化緊為松。現階段執行的房地產稅收制度，最大的缺陷就是濟寧在征收管理主體上過于繁多，眾多的管理主體管理的房地產稅目繁瑣重復。針對這一現實應該做出的調整就是將繁雜的項目綜合，建立精簡的征收體系，簡化征收的程序，并降低納稅主體的負擔，使稅收的稅金在納稅人能夠承擔的范圍之內，不對正常的經濟生活產生消極的抑制作用。這樣就能夠既保證房價不過度上升，又保證市場的正常運轉。

3.3 加強對房地產稅收法律和政策的宣傳和服務

稅務部門不僅要時刻關注稅收的征收數額，更應關注對稅收制度的宣傳，培養納稅人的自覺性。對于納稅義務的宣傳也是存在層次的，首先是應該積極主動地參與納稅活動。其次是對稅收條款的解讀，告訴納稅人，符合什么條件的人，應該遵循怎樣的條款進行稅金的繳納。最后即通過什么樣的路徑繳納稅款。這是宣傳的內容，接著就是宣傳的方式方法。稅收知識普及與稅收制度宣傳中，也要全方位的利用新興的網絡媒體與移動信息平臺，達到立體的宣傳效果。

3.4 健全房地產評估制度

稅收核算的征收依據是對房屋的評估價格，需要政府對估價的標準進行規范，對參與估價的機構進行監管，統一估價行為標準，規范評估程序、統一評估的技術標準、利用互聯網公示、提高估價人員的職業道德素養。在信息化大數據時代，必須利用數據與信息的優勢，使房地產的評估管理事半功倍。將房地產的評估與互聯網同步，使管理部門全面及時掌握全國的房屋建筑狀況，建立起完善的房產信息系統,增強房地產稅收課征的有效性和嚴肅性。

3.5 健全房地產互聯網登記體系

建立完善房產信息系統聯網的過程中，對濟寧市房屋建筑情況的普查會對全市房產資源的流動產生幫助，也能夠為推行房產稅打下基礎。首先，建立統一的登記機關，在政府中設立一個專門負責房地產登記的行政機關，該機關的出發點應該符合政府職能轉化的合理要求，即非監督管理，而是為民服務。其次，在國家保護合法私有財產的前提下，不僅要對毫無爭議的個人財產予以保護，還應該對潛在財產與存在爭議的財產進行登記。最后，房產信息系統應該有選擇的對公眾進行公開，這樣才能夠在交易的過程中保護交易雙方的合法權益。

3.6 實現房地產稅收征管規范化

對房屋面積的監管應該執行實質大于形式的原則，切實地考察房產商的完工面積并進行統計與計量；為一個公司創造利潤的往往是主要經營業務，偶然的營業外收入帶來的盈利水平是有限的，在進行審計監察時，要做到賬實相符，切實對建筑成本的計量，尤其是在建工程成本的部分是商家容易舞弊的地方，要細致地審查公司的賬目，避免企業偷稅漏稅。要建立起完善的房屋面積統計系統，便于對企業的經營活動進行監管，從而判斷繳納稅金的正確與否，對企業的納稅活動利用大數據云平臺進行審查。