績效目標導向下高職院校內控一體化建設實踐

楊微

摘要：2020年，財政部門頒布了《預算管理一體化技術規(guī)范（試用）》（財辦〔2020〕13號），《規(guī)范》指出財政預算管理一體化將從項目儲備、預算編制、預算下達與分解、預算執(zhí)行與調整、會計核算到決算和報告建立全程的管理鏈條，本文從預算管理一體化系統(tǒng)的建設現狀出發(fā)，結合預算編制流程與內部控制績效目標，分析了預算績效內控一體化存在的主要問題及原因，評價了預算績效內控一體化建設的必要性，并從內控一體化整體模式設計、項目庫平臺建設、預算資金及績效目標管理等方面提出改進措施。

關鍵詞：績效目標；預算管理；內控一體化

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.22.058

0引言

隨著《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》等一系列指導文件的頒布，結合《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，基于績效目標導向的一體化系統(tǒng)建設在各地各校緊鑼密鼓地推進著，以期實現教育財務對業(yè)務的支撐、助力和引導作用。以相關管理文件精神為指導構建的預算一體化系統(tǒng)不僅整合了國庫集中支付方式和預算資金管理方式，將單位收入應納盡納，統(tǒng)一編入單位預算收入，并按預算批復嚴格安排資金支出，還將預算編制與審批、項目績效申報與評價等關鍵崗位分離，與此同時，對單位資產及實有賬戶的管理方面也進行強化。

1預算績效內控一體化建設現狀

預算管理一體化系統(tǒng)近年已在各地正式上線運行，該系統(tǒng)包含單位基礎信息、項目庫管理、預算編制、預算調整調劑、預算執(zhí)行、會計管理、績效管理七大模塊，集合了項目庫管理、預算、核算和支付功能，通過系統(tǒng)的一體化集成，極大地規(guī)范了財務資金管理。預算管理一體化系統(tǒng)以現代信息化技術為支撐，結合新形勢下財務管理新要求，建立全面規(guī)范的、科學可行的、引導與約束并行的預算管理系統(tǒng)，形成事前謀劃，事中監(jiān)控、事后考核的完整格局，從而有效規(guī)范了資金支出，合理規(guī)避財務風險，提升預算執(zhí)行力與資金使用效益。

2學校預算績效內控一體化存在的主要問題及其原因分析

（1）從管理框架上看，高職院校各項目績效目標執(zhí)行與內部控制管理之間并未形成有效的協(xié)同機制，部門之間存在組織機構壁壘。①高職院校內部組織架構缺乏協(xié)調機制。高職院校預算項目往往以部門為單元進行申報，而部門之間往往是根據業(yè)務分類歸由各個不同的分管校領導分管，各個分管校領導之間為平行關系，部門之間信息閉塞嚴重。項目執(zhí)行部門往往側重的是業(yè)務績效指標，在項目執(zhí)行過程中如遇特殊情況導致項目執(zhí)行受阻時，僅在業(yè)務范圍內將任務目標調整，而將財務績效指標完全依賴財務部門填報，因此就容易導致業(yè)務與財務脫鉤，資金使用效益不高的局面。②業(yè)財融合不夠深入，制度宣貫不到位。業(yè)務部門只關心業(yè)務層面工作的開展，對政府采購流程和財務預算管理制度不了解，經常出現事做完了錢卻沒花出去，或者是建設任務緊急卻因為政府采購流程環(huán)節(jié)出現問題而遲遲不能采購的局面。而財務部門和國有資產管理部門也不深入了解業(yè)務活動，無法對其資金預算及支付進行有效的指導與監(jiān)管，不僅容易導致問題項目資金閑置，同時加劇部門關系緊張。

（2）從管理體系上看，高職院校各項目績效目標執(zhí)行與內部控制管理之間缺乏融通的平臺，項目實施監(jiān)控機制不完善。項目績效目標作為項目執(zhí)行的考核指標，是內部風險管控的載體與介質，促進內部風險管控水平的提升，內部風險管控作為為學校整體平穩(wěn)運行保駕護航的措施，直接關系著項目績效目標的實現，二者相輔相成。

目前，各省財政廳已經推出了預算一體化系統(tǒng)平臺的上線，從基礎信息錄入，到項目申請入庫，再到預算、支付、核算，形成了一整套集成系統(tǒng)和多功能的實現，但是預算項目卻因為學校內部缺乏相應的項目庫管理系統(tǒng)而無法進行實時監(jiān)控，導致預算資金支付與項目建設進展脫節(jié)，項目資金支出監(jiān)控連續(xù)性和有效性較差。項目管理的權責都歸屬于業(yè)務部門，項目執(zhí)行情況缺乏必要的過程風險監(jiān)管，預算一體化平臺在校內得不到有效的輔助執(zhí)行，流于形式，加大了校內預算項目執(zhí)行風險。

（3）從管理效果上看，高職院校預算項目績效考核指標不健全，內部控制管理制度流于形式。高職院校預算項目依舊存在“重申報、輕考核”的現象，項目建設往往側重業(yè)務層面的績效指標考核，對于項目預算資金執(zhí)行度、資金支出效益考核指標缺失，這容易導致業(yè)財脫節(jié)。然而，在國家或者省級重點項目考核中，財務績效指標考核往往是一票否決，項目執(zhí)行過程中的業(yè)務績效指標與資金支出效益相脫節(jié)，無疑增加了學校重點項目完工驗收通過的難度。

3實施預算績效目標內控一體化的必要性

3.1“大財政、大預算”理念下財務管理的需要

在“大財政，大預算”理念下，國家致力于構建“財力統(tǒng)攬、資金統(tǒng)籌、項目統(tǒng)定、預算統(tǒng)編、監(jiān)管統(tǒng)一、績效統(tǒng)評”為特點的預算監(jiān)管體系，旨在最大限度上提升財政資金使用效益，避免資金閑置。如何實現這一目標，構建以績效目標為導向的內控一體化體系是必要的手段。

3.2達成“雙高”建設項目績效目標，實現職業(yè)教育轉型的需要

隨著國家辦學政策的轉變，職業(yè)教育承擔了為實體經濟發(fā)展培養(yǎng)高技術技能人才及高素質應用型人才的重任，與此同時，也面臨中國特色高水平高職學校及專業(yè)群建設、職教本科轉型申請等發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)。高職院校如何抓住這一機遇與挑戰(zhàn)，高質量完成“雙高”項目建設，實現質的提升與飛躍，構建以績效目標為導向的預算一體化管控體系，是完成這項挑戰(zhàn)的重要載體。

3.3降低學校內部運營風險，提升資金使用效益的需要

高職院校作為行政事業(yè)單位體系內的特殊行業(yè)，其業(yè)務具有綜合性、復雜性、涉及面廣、專業(yè)性強等特點。在高職院校的預算項目中，既涉及中國特色高水平高職院校及專業(yè)群建設這樣專業(yè)性、針對性強的整體性項目，又涉及新校區(qū)建設等基本建設性項目，還有學生公寓家具采購、信息化建設等各類一般性項目，但高職院校辦學經費來源主要依靠財政生均撥款及教育收費收入，收入總量小、渠道窄，因此，如何根據學校中長期發(fā)展目標，合理安排預算資金，保障重點項目優(yōu)先得到資金支持，預算資金使用效益最大化，是目前高職院校的迫切需求。

4下一步推進預算績效內控一體化的思考與打算

4.1內控一體化整體模式設計

（1）優(yōu)化學校組織架構，消除部門間信息壁壘。高職院校應組建具有預算項目決策權的預算項目管理委員會，領導、決策和協(xié)調預算項目申報與執(zhí)行。在預算編制前期，預算項目管理委員會應該依據學校發(fā)展規(guī)劃及申報項目可行性報告，準入下一年可申報預算項目，同時負責監(jiān)控預算項目運行及問題協(xié)調，及時排阻，并負責預算項目后期績效評價成果運用，以期消除部門溝通壁壘，提高預算項目運行效率與資金使用效益。

（2）深入業(yè)財融合，努力打造財務“走出去”，業(yè)務“融進來”協(xié)作模式。業(yè)財融合首先要克服的就是部門之間的業(yè)務壁壘，從組織職能上進行變革。財務人員要一改以往只坐辦公室辦公的模式，積極了解并深入參與業(yè)務部門的建設項目，對業(yè)務部門建設項目資金預算與支出提出專業(yè)指導，從而提升預算資金使用效益；業(yè)務部門在項目籌劃初期要主動征求財務模塊意見，合理申報項目年度預算資金，項目實施工程中遇到突發(fā)狀況導致項目進展受阻時，要積極與財務部門溝通，以尋求最佳解決方案，實現部門之間的協(xié)同效應。

（3）依托項目庫管理平臺，構建項目執(zhí)行預警機。項目執(zhí)行過程是項目實現績效目標的舉措，是對項目績效目標實現的最重要的監(jiān)督環(huán)節(jié)，因此，設計一套科學合理的項目庫管理模式既是達成績效目標的迫切需求，又是實現內部控制一體化的必要保證。在建立項目庫管理平臺時，高職院校既要結合自身特有的組織架構及業(yè)務特征，又要兼顧上級主管部門的監(jiān)管要求。就業(yè)務性質而言，高職院校既包含常規(guī)的教學專項、科研項目、設備購置專項、基本建設等一般專項，又包含諸如“中國特色高水平高職院校和專業(yè)建設計劃”等國家級或省級特定建設項目，一般專項涉及的子項目任務往往層級較簡單或者具有通用模板借鑒性，而國家級或省級特定建設項目通常具備資金成本投入較大，涉及部門較廣、建設周期較長、建設內容體系龐大等特征，這就要求在構建項目庫管理平臺時，要充分考慮一般專項或者特定項目的建設需求，構建不同的子項目任務架構，并合理地分配各個子任務占整個項目的比率權重，在執(zhí)行過程中，由各個子任務責任主體待完成任務后實時更新項目完成度。與此同時，項目庫管理平臺要與財務報賬系統(tǒng)相通，保證各預算項目財務支出情況與項目庫管理平臺資金執(zhí)行進度同步，當業(yè)務執(zhí)行進度與資金支出進度偏差超過一定比率時，系統(tǒng)要自動進入預警模式，從而責令項目執(zhí)行主體進行偏差原因分析，并提交必要的改進舉措，充分發(fā)揮項目庫管理平臺內部風險管理與控制效能，從而真正實現以預算項目績效目標為導向的內部控制一體化目標。項目入庫管理及監(jiān)控模式參考如表1。

（4）健全項目績效目標考核體系，完善個人考評機制。構建完整的項目績效目標考核體系是項目申報及實施的關鍵所在，將項目預算資金績效目標與業(yè)務績效指標統(tǒng)一起來，實時監(jiān)控項目進展及配套資金支出情況，適時清理低績效項目，及時修正與調整預算資金分配，真正發(fā)揮財務對業(yè)務的驅動功效。預算項目績效考核不僅僅應該包含業(yè)務層面指標，也應在納入社會效益、可持續(xù)影響指標的同時，遵循成本效益原則，將資金效益最大化，堅決杜絕項目申報及實施期間，財務不參與，后期項目驗收時財務指標“臨時抱佛腳”的現象。

建立健全個人考評機制，將預算項目績效考核落實到各個部門及人員，直接與職稱晉級及績效發(fā)放掛鉤，從而激發(fā)全員參與意愿，在提高資金的使用效益的同時，更好地完成項目建設及職業(yè)院校轉型升級任務，最后實現個人價值與院校綜合實力的同步提升。

4.2構建預算資金收縮型管理模式，提升預算編制流程科學性

我國預算流程目前采用的是“二上二下”的管理模式，每年7-8月份開始單位基礎信息更新及預算項目入庫，10月份提交“一上”，12月提交“二上”。一方面，預算資金收縮型管理模式要求高職院校在每年的10月初就開始清查當年度剩余預支出資金規(guī)模，重點盤查重點項目進展情況、政府采購項目進展情況、基本建設項目進展情況、人員支出計劃等，從而較為準確地預計當年度還需支出資金情況。另一方面，在預計當年度剩余預支出資金規(guī)模的同時，參照預算年度招生情況、學校下年度創(chuàng)收規(guī)劃等，合理預計預算年度收入情況，從而合理預計預算年度可支配資金情況。

在盤清預算年度可支配資金情況后，在10月份提交“一上”預算前，高職院校管理層可根據項目庫當年項目入庫申報及可行性評審情況，結合預算年度學校發(fā)展工作規(guī)劃，將項目去“一般化”后，合理安排預算資金。待“一下”批復后，根據資金安排情況，壓縮公用運轉經費，合理安排人員支出，編報“二上”。

基于績效目標導向的高職院校內控一體化建設實踐能夠提升高職院校預算管理水平和資金使用效益，有效防范學校財務風險。隨著近幾年高職院校自身規(guī)模的不斷擴大，以及上級主管單位的監(jiān)管需求，傳統(tǒng)的預算績效及內控管理模式已經不能適應時代的發(fā)展需求，構建集項目管理、預算、核算、決算與績效評價于一體的預算管理系統(tǒng)勢在必行。高職院校應結合自身實際，以財政預算一體化系統(tǒng)構建為契機，制定科學可行的實施方案，遵循成本效益原則，加強預算管理的配套信息化建設，以績效目標為導向，落實預算主體責任，監(jiān)督與激勵并行，推進全程、全方位、全覆蓋的預算一體化信息建設，從而提升高職院校內部控制管理水平。

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