加強(qiáng)政府財務(wù)報告審計制度建設(shè)的思考

【摘要】目前， 建立健全政府財務(wù)報告審計制度的緊迫性與艱巨性并存。本文基于加強(qiáng)政府財務(wù)報告審計的時代需求與重要意義， 提出構(gòu)建政府財務(wù)報告審計制度需要優(yōu)先關(guān)注并著重解決的四個方面內(nèi)容， 進(jìn)而結(jié)合政府會計準(zhǔn)則及政府財務(wù)報告編制的現(xiàn)狀， 設(shè)計優(yōu)化政府財務(wù)報告審計制度建設(shè)、 提升政府財務(wù)報告審計效能的路徑， 總體分為三個階段： 在制度建立階段， 積極探索政府財務(wù)報告審計制度及強(qiáng)化有關(guān)專業(yè)知識、 提升專業(yè)能力；在制度執(zhí)行階段， 拓展政府財務(wù)報告審計監(jiān)督范圍， 審計重點從局部的、 具體的準(zhǔn)則實施轉(zhuǎn)向?qū)φC合財務(wù)報告的整體性監(jiān)督；在制度完善階段， 政府財務(wù)報告審計縱向深化， 從以關(guān)注財務(wù)報告反映的歷史信息為主， 到逐步探索運用財務(wù)信息開展前瞻性分析。

【關(guān)鍵詞】政府財務(wù)報告審計；制度建設(shè)；制度效能；實施路徑

【中圖分類號】 F239? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）09-0110-8

一、 引言

貫徹落實好黨中央、 國務(wù)院對建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度、 建立政府財務(wù)報告審計①制度的有關(guān)要求， 既是新時代實現(xiàn)國家治理目標(biāo)、 推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對制度完善的客觀需求， 也是更好發(fā)揮政府會計與政府審計制度優(yōu)勢的迫切要求。近幾年， 我國政府會計與政府審計制度一直處于發(fā)展完善的快車道， 財政部在多次開展權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告試編工作的基礎(chǔ)上， 深入研究并陸續(xù)印發(fā)了政府會計基本準(zhǔn)則及一系列具體準(zhǔn)則， 并于2019年12月印發(fā)《政府財務(wù)報告編制辦法（試行）》《政府部門財務(wù)報告編制操作指南（試行）》和《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南（試行）》， 2020年成為各級政府和部門正式編制政府綜合財務(wù)報告的第一年。同時， 我國有關(guān)部門對政府財務(wù)報告審計制度的研究也在不斷深化。審計署探索開展政府財務(wù)報告審計試點工作， 并于2020年9月印發(fā)《政府財務(wù)報告審計辦法（試行）》， 其中規(guī)定了政府財務(wù)報告審計的主體、 審計評價的依據(jù)以及審計內(nèi)容。一些地方政府也積極加強(qiáng)對非營利組織財務(wù)報告審計的探索， 多個省市將醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財務(wù)報表、 大中專院校財務(wù)報表納入注冊會計師審計范圍。《政府財務(wù)報告審計辦法（試行）》的印發(fā)為全國審計機(jī)關(guān)開展政府財務(wù)報告審計工作提供了規(guī)范性的操作指引。但同時， 根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕63號）的要求， 未來還將面臨加大研究探索力度， 不斷完善“政府財務(wù)報告審計辦法”， 建立“政府財務(wù)報告審計制度”的更高要求。

編制政府財務(wù)報告能夠反映我國政府財務(wù)狀況和運行績效的新趨勢， 對此開展的政府財務(wù)報告審計是對國家審計作用領(lǐng)域的拓展與職責(zé)的深化， 是國家審計更好發(fā)揮作用的新領(lǐng)域、 新渠道。緊緊圍繞我國政府財務(wù)報告審計的目標(biāo)要求和實際需求， 建立健全符合我國國情、 科學(xué)高效的政府財務(wù)報告審計制度， 切實為建立現(xiàn)代財政制度、 全面實施績效管理、 建設(shè)服務(wù)型政府提供必要保障， 是當(dāng)前一項重要而緊迫的任務(wù)。

二、 文獻(xiàn)綜述

自國發(fā)〔2014〕63號文件中提出“建立健全政府財務(wù)報告審計和公開制度”以來， 我國研究政府財務(wù)報告審計的文獻(xiàn)日益增多。一些學(xué)者對政府財務(wù)報告審計的框架及機(jī)制進(jìn)行了重點研究。如： 財政部會計司聯(lián)合研究組等（2016）提出要大力推進(jìn)法制建設(shè)、 加快標(biāo)準(zhǔn)制定、 完善實施機(jī)制、 優(yōu)化結(jié)果運用、 強(qiáng)化人才培養(yǎng)； 尹啟華（2017）從審計目標(biāo)、 審計環(huán)境、 審計主體、 審計對象、 審計的法律責(zé)任、 審計質(zhì)量和審計報告等七個維度闡釋了政府綜合財務(wù)報告的審計框架； 崔孟修等（2017）強(qiáng)調(diào)應(yīng)充分考慮政府財務(wù)報告審計與決算草案審計的有機(jī)銜接； 王美玲和姜竹（2019）采用博弈論模型來研究政府財務(wù)報告審計體系中利益相關(guān)者行動抉擇的交叉影響和互動機(jī)制， 提出優(yōu)化政府財務(wù)報告審計的機(jī)制； 周曙光和陳志斌（2019）強(qiáng)調(diào)從委托機(jī)制、 執(zhí)行機(jī)制、 結(jié)果報送與運用機(jī)制、 保障機(jī)制四個層面構(gòu)建政府財務(wù)報告審計機(jī)制。

目前， 美國、 英國、 澳大利亞等國家在政府財務(wù)報告審計方面形成了各具特點的體制機(jī)制， 這為我國提供了有益的參考借鑒。如： 陳平澤（2011）認(rèn)為美國聯(lián)邦政府合并財務(wù)報告審計具有依靠內(nèi)部控制測試發(fā)表審計意見、 重視后續(xù)整改工作等特點； 羅濤（2011）分析了古巴等國家財務(wù)報告審計經(jīng)驗， 認(rèn)為公共部門績效評價是政府財務(wù)報告審計的重要組成部分， 經(jīng)濟(jì)政策績效評估是政府財務(wù)報告審計的發(fā)展趨勢； 戚艷霞（2015）對美國審計署連續(xù)17年審計美國聯(lián)邦政府綜合財務(wù)報告的情況進(jìn)行了分析， 認(rèn)為我國政府財務(wù)報告審計制度建設(shè)需要順應(yīng)制度環(huán)境和治理理念變遷， 注重開展多維度的綜合性、 整體性問責(zé)， 推動持續(xù)問責(zé)和長效監(jiān)督機(jī)制的形成； 李宗彥和郝書辰（2018）借鑒英國、 澳大利亞兩國政府財務(wù)報告審計經(jīng)驗， 認(rèn)為政府財務(wù)報告審計應(yīng)以公允性與合規(guī)性為主要目標(biāo)、 以財務(wù)報告鑒證為主要內(nèi)容； 李建發(fā)等（2020）對南非政府財務(wù)報告審計制度的特色進(jìn)行了分析， 認(rèn)為我國應(yīng)該加強(qiáng)制度與立法建設(shè)、 建立內(nèi)部審計機(jī)制、 完善政府會計檔案管理制度等。賈云潔等（2021）對法國政府財務(wù)報告審計的實踐經(jīng)驗和制度特征進(jìn)行了分析， 進(jìn)而提出構(gòu)建中國特色政府財務(wù)報告審計制度的思路。

現(xiàn)有文獻(xiàn)為推進(jìn)政府財務(wù)報告審計制度研究提供了有益的理論支持和國際經(jīng)驗借鑒， 實務(wù)部門的不斷探索及有關(guān)規(guī)定也為政府財務(wù)報告審計制度研究提供了良好的基礎(chǔ)。但政府財務(wù)報告審計制度的建立及其制度優(yōu)勢的釋放， 還需要對影響制度效能實現(xiàn)的一些關(guān)鍵問題進(jìn)行系統(tǒng)、 深入的研究， 分析如何循序漸進(jìn)地推進(jìn)政府財務(wù)報告審計制度建設(shè)及制度效能實現(xiàn)。本文在已有相關(guān)規(guī)定及文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上， 堅持問題導(dǎo)向、 結(jié)果導(dǎo)向， 緊密契合當(dāng)前政府財務(wù)報告審計制度環(huán)境變化及需求， 探析建立政府財務(wù)報告審計制度需優(yōu)先關(guān)注并解決的重要方面以及分階段推進(jìn)的實施路徑等。

三、 加強(qiáng)政府財務(wù)報告審計的時代需求及重要意義

（一）加強(qiáng)政府財務(wù)報告審計是國際上的重要發(fā)展趨勢

從國際視角看， 世界上很多國家的最高審計機(jī)關(guān)都非常重視政府財務(wù)報告審計工作。如： 美國審計署已經(jīng)連續(xù)20多年對聯(lián)邦政府綜合財務(wù)報告進(jìn)行審計； 英國審計署將財務(wù)審計工作作為審計的核心內(nèi)容， 有關(guān)工作量占全部審計工作量的50%以上（審計署國際合作司， 2014）。一些國家的審計機(jī)關(guān)通過評估政府財務(wù)報表的編制是否恰當(dāng)、 各方面內(nèi)容是否完備以及信息是否充分披露， 確保財務(wù)管理和公共行政管理的合法性、 合規(guī)性、 經(jīng)濟(jì)性、 效率性以及有效性。各國最高審計機(jī)關(guān)在開展政府財務(wù)報告審計時所遵循的審計準(zhǔn)則分為兩類： 一類是直接使用世界審計組織制定的國際審計準(zhǔn)則（如俄羅斯、 南非）， 或者結(jié)合本國情況進(jìn)行適當(dāng)修改后使用（如澳大利亞）； 另一類是根據(jù)本國開展業(yè)務(wù)的特點制定本國的審計準(zhǔn)則（如英國、 法國、 德國）， 有的國家是遵守本國注冊會計師協(xié)會的審計準(zhǔn)則或?qū)徲嫻妫ㄈ缑绹?加拿大）。

根據(jù)國際會計師聯(lián)合會（IFAC）和英國特許公共財政與會計協(xié)會（CIPFA）對150個國家的公共部門財務(wù)問責(zé)指數(shù)的分析結(jié)果， 世界上采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)編制政府財務(wù)報告的國家預(yù)計將從2018年底的25%， 在五年內(nèi)（到2023年底）增長到65%。這反映了國際上越來越多的國家認(rèn)為基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財務(wù)報告在提升政府透明度、 提高政府公信力、 優(yōu)化績效管理、 預(yù)防財政風(fēng)險等方面能發(fā)揮積極作用。同時， 如何開展好政府財務(wù)報告審計， 助推本國在提升報告信息質(zhì)量、 促進(jìn)政府科學(xué)決策、 提升財政透明度以及更好預(yù)測財政可持續(xù)狀況等方面目標(biāo)的實現(xiàn)， 也將成為很多國家的共同任務(wù)和重要挑戰(zhàn)。

（二）加強(qiáng)政府財務(wù)報告審計制度建設(shè)是新時代的新需求

黨的十八屆三中全會報告、 十九大報告以及《預(yù)算法》、 國發(fā)〔2014〕63號文件共同勾畫出我國政府財務(wù)報告及審計制度建設(shè)的預(yù)期坐標(biāo)點。改革新定位要求政府財務(wù)報告制度建設(shè)沿著國家治理需求的路徑， 向新的時空坐標(biāo)邁進(jìn)。為此， 政府財務(wù)報告審計制度的建立健全及預(yù)期制度效能的實現(xiàn)， 需要根植于國家治理大環(huán)境中， 站在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)對高質(zhì)量政府財務(wù)報告信息需求的高度， 對政府財務(wù)報告的構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)（會計信息核算及報告生成過程）、 衡量標(biāo)準(zhǔn)（符合財政管理需求的會計準(zhǔn)則及制度建設(shè)執(zhí)行情況）、 實際效果（政府財務(wù)報告制度的目標(biāo)實現(xiàn)程度）等進(jìn)行監(jiān)督。

當(dāng)前， 建立健全政府財務(wù)報告審計制度的緊迫性與艱巨性并存。建立并有效實施政府財務(wù)報告審計制度既是對審計工作的新期待、 新要求， 同時也將拓展國家審計的作用領(lǐng)域， 并為統(tǒng)籌發(fā)揮審計監(jiān)督合力提出更高要求。一方面， 從當(dāng)前政府財務(wù)報告審計制度需求與制度供給的差異來看， 建立政府財務(wù)報告審計制度并有效發(fā)揮審計監(jiān)督作用， 是進(jìn)一步深化審計監(jiān)督職能、 拓展審計領(lǐng)域以及實現(xiàn)審計全覆蓋的重要內(nèi)容， 目前正處于關(guān)鍵時期和重要節(jié)點。另一方面， 我國權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告制度尚處于逐步研究完善的過程中， 2019年是一些會計準(zhǔn)則執(zhí)行的第一年， 由于缺少經(jīng)驗， 各部門、 各級政府的政府財務(wù)報告編報質(zhì)量可能會參差不齊。建立健全相關(guān)審計制度并充分釋放其促進(jìn)財務(wù)報告質(zhì)量提高的效能， 還面臨一些亟待加大研究力度并著力克服的挑戰(zhàn)。

（三）加強(qiáng)政府財務(wù)報告審計制度建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義

一是政府財務(wù)報告審計是助推政府財務(wù)報告制度健全并充分釋放其制度價值的必要保障。政府財務(wù)報告審計能夠校驗政府財務(wù)報告信息質(zhì)量改善情況、 制度健全程度以及價值實現(xiàn)程度， 促進(jìn)釋放政府財務(wù)報告信息的預(yù)期價值以及科學(xué)決策， 提高財政透明度， 推動實現(xiàn)綜合財務(wù)問責(zé)以及提升實際效能。政府財務(wù)報告審計的重點是政府財務(wù)報告制度、 報告編制以及報告被使用情況， 是對信息流及其背后資金流、 資產(chǎn)負(fù)債管理、 收入成本控制等的綜合監(jiān)督， 是良好的報告與反饋循環(huán)中的重要機(jī)制， 有助于推動形成提供財務(wù)報告、 進(jìn)行審計監(jiān)督、 提出反饋建議、 促進(jìn)整改、 持續(xù)改進(jìn)問責(zé)及持續(xù)提升治理水平的良性循環(huán)機(jī)制。經(jīng)審計的政府財務(wù)報告能夠更好地反映各級政府、 各部門貫徹落實黨中央、 國務(wù)院相關(guān)財經(jīng)政策規(guī)定的情況， 有助于向各級人民代表大會常務(wù)委員會、 各級政府及有關(guān)部門、 債權(quán)人、 公眾等政府財務(wù)報告信息使用者提供高質(zhì)量的財務(wù)信息， 更好促進(jìn)政府財務(wù)報告信息價值的提升和推動實現(xiàn)政府財務(wù)報告制度預(yù)期目標(biāo)。

二是政府財務(wù)報告審計是實現(xiàn)審計全覆蓋、 提高審計效率的有力抓手， 是整合審計資源、 提高審計質(zhì)量的重要內(nèi)容， 也是實現(xiàn)國家審計價值增值及影響力的重要維度。政府財務(wù)報告審計具有多層次、 多維度的特點。從縱向看， 審計范圍不僅涵蓋各級政府和各部門的政府財務(wù)報告， 還包括由各級政府、 各部門的政府財務(wù)報告匯總形成的反映國家整體財務(wù)狀況和運行績效的綜合財務(wù)報告， 體現(xiàn)了縱向貫通各級政府的問責(zé)機(jī)制； 從橫向看， 覆蓋了預(yù)算管理、 債務(wù)管理、 核算制度、 報告體系等有關(guān)體制機(jī)制， 同時涉及公共資金、 國有資產(chǎn)、 國有資源、 公共權(quán)力等影響報告信息質(zhì)量的多方面復(fù)雜因素， 體現(xiàn)了多維度綜合問責(zé)。

政府財務(wù)報告審計的對象是各級政府、 各部門按照統(tǒng)一的政府會計準(zhǔn)則和制度提供的反映各自財務(wù)狀況和運營結(jié)果的報告， 與預(yù)算執(zhí)行報告聯(lián)合分析， 可以更好跟蹤了解財政資金從層層撥付到使用的情況； 對按照合并要求生成的各級政府綜合財務(wù)報告進(jìn)行分析， 可以反映區(qū)域性財務(wù)管理水平， 為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計提供有力的數(shù)據(jù)支撐； 對省級政府綜合財務(wù)報告和中央政府部門政府財務(wù)報告的匯總分析， 還能夠反映國家整體的財務(wù)狀況和運行特點， 為從總體上掌握國家宏觀政策貫徹落實的經(jīng)濟(jì)結(jié)果提供重要參考， 更好推動黨中央有關(guān)政策的落實。因此， 政府財務(wù)報告審計不僅關(guān)注政府財務(wù)報告編制及報告信息質(zhì)量， 還從國家方針政策目標(biāo)實現(xiàn)、 制度機(jī)制建設(shè)、 制度實施規(guī)范性、 財政資金使用績效、 財政風(fēng)險防控等多方面開展深入、 系統(tǒng)的分析， 提出建設(shè)性建議， 并有力推動有關(guān)部門加強(qiáng)整改。同時， 在整個國家審計框架內(nèi)， 政府財務(wù)報告審計對象的廣泛性使其能夠為實現(xiàn)審計全覆蓋、 加強(qiáng)整體研判、 降低審計成本、 提高審計效率和效益等提供必要支撐。

四、 構(gòu)建政府財務(wù)報告審計制度需要關(guān)注的重要方面

政府財務(wù)報告和政府財務(wù)報告審計都是推動我國實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中必不可少的機(jī)制， 對兩者的探索以及兩者的發(fā)展、 預(yù)期目標(biāo)無不體現(xiàn)了國家治理對加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、 防控財政風(fēng)險、 加強(qiáng)績效評價與管理等方面的需求。政府財務(wù)報告審計的目標(biāo)是依法獨立監(jiān)督和評價政府財務(wù)報告制度的健全有效性、 政府財務(wù)報告編制的合規(guī)性、 政府財務(wù)報告信息的真實完整公允性、 內(nèi)部控制的健全性等， 揭示政府經(jīng)濟(jì)活動的真實性、 合法性和效益性， 以發(fā)揮促進(jìn)政府財務(wù)報告制度的完善及執(zhí)行的規(guī)范有效、 推動實現(xiàn)國家有關(guān)政府財務(wù)報告制度建設(shè)要求等作用， 服務(wù)于政府加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、 績效評價與管理、 風(fēng)險防范等治理需求。實現(xiàn)國家對政府財務(wù)報告審計制度建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)， 既要注重宏觀性和整合性， 又要強(qiáng)調(diào)針對性， 找準(zhǔn)完善制度的切入點、 重點和難點， 解決制度的瓶頸問題并充分發(fā)揮制度效果。這些目標(biāo)的實現(xiàn)需要堅持全局性、 系統(tǒng)性、 動態(tài)協(xié)調(diào)性等原則。在政府財務(wù)報告審計制度建立和實施的主線中， 包含審計主體、 審計客體、 審計內(nèi)容、 審計標(biāo)準(zhǔn)、 審計實施程序、 審計報告、 審計結(jié)果運用等多個基本要素。這些要素的確定、 制度的構(gòu)建以及制度效能的充分發(fā)揮， 需要以厘清政府財務(wù)報告審計的價值定位、 構(gòu)建分析模塊、 增強(qiáng)結(jié)果運用、 優(yōu)化組織管理等四個維度為前提。因此， 當(dāng)前需要優(yōu)先關(guān)注并思考的重要方面（詳見圖1）包括： 明確政府財務(wù)報告審計的綜合價值及價值增值點， 以充分發(fā)揮服務(wù)宏觀經(jīng)濟(jì)管理的作用； 將政府財務(wù)報告信息有效整合到審計信息化模塊中， 加強(qiáng)信息的整合關(guān)聯(lián)分析及數(shù)據(jù)深層次價值的挖掘； 豐富政府財務(wù)報告審計結(jié)果運用方式， 促進(jìn)多元化信息使用者關(guān)注審計結(jié)果， 并提升審計結(jié)果的使用效度； 加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)， 優(yōu)化整合審計資源， 以更高的審計效率助推審計全覆蓋目標(biāo)的實現(xiàn)。

（一）明確政府財務(wù)報告審計的綜合價值及價值增值點

1. 重點關(guān)注執(zhí)行政府會計準(zhǔn)則、 政府會計業(yè)務(wù)核算以及財務(wù)報告編制流程等會計信息產(chǎn)生過程中操作層面存在的問題， 強(qiáng)調(diào)過程性監(jiān)督。這是政府財務(wù)報告審計最基本的作用。主要是檢查會計核算過程中是否嚴(yán)格遵守了政府會計具體準(zhǔn)則， 核算及報告過程是否規(guī)范， 報告格式是否正確、 完整， 是否滿足會計制度或準(zhǔn)則的質(zhì)量要求等。另外， 有必要在檢查政府財務(wù)報告總體或重要要素的基礎(chǔ)上客觀評價政府財務(wù)報表所反映信息的全面性、 客觀性、 一致性等， 對被審計單位（政府財務(wù)報告的主體， 或者政府綜合財務(wù)報告的組成單位）的財務(wù)狀況、 運行績效以及內(nèi)部控制等多方面內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督， 促進(jìn)用于決策、 問責(zé)的政府財務(wù)報告信息質(zhì)量的提升。

2. 關(guān)注政府財務(wù)報告信息被使用者使用并實現(xiàn)價值的情況， 強(qiáng)調(diào)結(jié)果性監(jiān)督。審計通過持續(xù)優(yōu)化編制標(biāo)準(zhǔn)及流程、 提高財務(wù)報告質(zhì)量， 既能提高政府公信力， 又可以促使信息使用者更好使用財務(wù)信息判斷財務(wù)狀況， 如判斷政府總體財務(wù)狀況的變化趨勢、 政府債務(wù)風(fēng)險的控制情況， 以及財政資金的使用及效益、 運行績效等， 進(jìn)而推動形成財務(wù)信息服務(wù)預(yù)算管理和財政治理的良好機(jī)制。經(jīng)審計后的政府財務(wù)報告能夠為信息使用者評價并使用該報告信息進(jìn)行決策、 配置資源等提供獨立客觀的支持。

3. 從制度規(guī)范層面提供促進(jìn)準(zhǔn)則體系健全、 核算流程規(guī)范及政府財務(wù)報告編制的建設(shè)性意見。審計通過對內(nèi)部控制、 政策文件執(zhí)行、 決策過程和結(jié)果等多方面資料的檢查， 以及直接與政策執(zhí)行者、 報告編制者的溝通， 揭示政府財務(wù)報告所提供信息的數(shù)量、 質(zhì)量與規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、 實際需求、 預(yù)期目標(biāo)之間的差距， 加強(qiáng)歸因分析， 深入剖析體制機(jī)制上存在的問題， 對健全有關(guān)準(zhǔn)則體系、 加強(qiáng)內(nèi)部控制、 規(guī)范編制標(biāo)準(zhǔn)及編制流程、 強(qiáng)化財務(wù)管理并提高運營績效等方面提出改進(jìn)建議。

4. 有針對性地開展前瞻性分析、 跨部門跨地區(qū)的對比分析， 有效防范政府債務(wù)風(fēng)險， 維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全及地方財政穩(wěn)健運行。審計過程中可運用多年度政府財務(wù)報告歷史信息對宏觀經(jīng)濟(jì)假設(shè)進(jìn)行檢驗， 預(yù)測長期財務(wù)狀況， 找到影響宏觀經(jīng)濟(jì)及管理的關(guān)鍵指標(biāo)， 揭示政府需要進(jìn)一步關(guān)注的系統(tǒng)性問題， 有效保障財政可持續(xù)發(fā)展。政府財務(wù)報告是反映政府債務(wù)規(guī)模、 結(jié)構(gòu)及風(fēng)險的重要載體。政府財務(wù)報告審計通過檢查政府財務(wù)報告所反映的債務(wù)規(guī)模、 債務(wù)結(jié)構(gòu)、 未來現(xiàn)金流影響等， 研判全國地方政府債務(wù)余額是否被控制在全國人大批準(zhǔn)的限額內(nèi)； 通過對資產(chǎn)負(fù)債及收入支出的分析， 評判未來的償還能力及風(fēng)險； 通過反映政府隱性債務(wù)的規(guī)模和影響， 揭示違法違規(guī)融資擔(dān)保行為， 管控融資“閥門”； 通過開展政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警， 構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制， 促進(jìn)債務(wù)決策科學(xué)性、 債務(wù)管理水平的提高， 有效防范政府債務(wù)風(fēng)險。

（二）加強(qiáng)信息的整合關(guān)聯(lián)分析及數(shù)據(jù)深層次價值的挖掘

1. 將政府財務(wù)報告作為國家審計信息化建設(shè)中的重要信息源， 健全審計數(shù)據(jù)庫。由于以前缺乏政府財務(wù)報告， 當(dāng)前國家審計大數(shù)據(jù)模塊中缺乏采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)、 按照統(tǒng)一政府會計準(zhǔn)則編制的政府財務(wù)報告信息， 信息的可比性、 一致性、 全面性無從保證， 從而會影響信息的分析利用價值。因此， 有必要利用好政府財務(wù)報告這個較為系統(tǒng)的數(shù)據(jù)源， 建立各級政府財務(wù)報告、 各部門政府財務(wù)報告以及政府整體的財務(wù)報告信息庫， 關(guān)注信息不全面、 信息質(zhì)量不高、 信息存在矛盾等問題， 以有重點、 有針對性地補(bǔ)充數(shù)據(jù)、 提升數(shù)據(jù)的可比性， 促進(jìn)不同信息源的協(xié)同整合。

2. 定期進(jìn)行整體性、 系統(tǒng)性分析， 深入開展關(guān)聯(lián)分析， 及時發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)背后經(jīng)濟(jì)活動、 資金流轉(zhuǎn)、 權(quán)力行使等方面潛在的問題。這可以通過加大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析的廣度與深度來實現(xiàn)： （1）通過將財務(wù)報告信息與政策落實、 政府決策、 公共資金績效、 項目進(jìn)展等其他信息進(jìn)行綜合對比分析， 更好地反映并評價國家治理中政策落實情況、 決策科學(xué)性、 資金使用效率等指標(biāo)的變化。（2）將政府財務(wù)報告信息與所掌握的其他重要信息源（如統(tǒng)計信息、 部門資金使用信息、 各級政府決算草案執(zhí)行情況）進(jìn)行對比、 關(guān)聯(lián)、 整合， 最大程度地提升不同信息源之間的佐證、 互補(bǔ)。（3）分析信息使用者利用信息的情況以及不同信息被使用的情況， 辨識使用率高的信息是因為與決策更加相關(guān)、 信息重要性高還是因為信息質(zhì)量高， 促進(jìn)科學(xué)評判信息綜合價值或者更有針對性地改進(jìn)信息質(zhì)量。同時， 還有必要深入分析使用率較低的信息所存在的不足， 并促進(jìn)提升信息使用效率、 更好發(fā)揮信息價值。

（三）豐富政府財務(wù)報告審計結(jié)果運用方式及提升其使用效度

1. 充分發(fā)揮政府財務(wù)報告審計報告作為政府財務(wù)報告對外公開體系中信息質(zhì)量的重要鑒證機(jī)制的作用。從政府財務(wù)報告審計角度， 向被審計單位以及公眾提供具有針對性的審計報告， 提高審計報告利用率， 可以更好實現(xiàn)政府財務(wù)報告審計的價值。隨著政府財務(wù)報告編制完成并對外公開， 我國可以借鑒美國等國家的做法， 將政府財務(wù)報告審計報告作為政府財務(wù)報告的必要附件一起公開， 或者采用其他更合適的方式公開， 以幫助信息使用者更好地理解政府財務(wù)報告， 便于其在決策過程中篩選信息， 從而提升決策質(zhì)量和增強(qiáng)政府公信力。

2. 注重開展前瞻性分析， 實現(xiàn)精細(xì)預(yù)測、 精準(zhǔn)預(yù)警、 精確防范， 促進(jìn)精準(zhǔn)施策。政府財務(wù)報告審計可以區(qū)分不同層面政府財務(wù)報告的范圍及內(nèi)容， 有針對性地開展前瞻性分析， 即： 可以從國家層面、 某一級政府或某政府部門層面分析其提供、 運用政府財務(wù)報告信息的情況。此時需要注意， 所使用的跨年或多年政府財務(wù)報告信息應(yīng)該是基于同樣的核算基礎(chǔ)、 同樣的會計準(zhǔn)則， 以確保可比性。如基于政府財務(wù)報告信息中的負(fù)債信息， 結(jié)合有關(guān)政策要求， 增強(qiáng)對債務(wù)風(fēng)險的洞察力， 更好把握債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生、 演變的規(guī)律。除了從財務(wù)視角進(jìn)行前瞻性分析， 還可以結(jié)合其他信息， 如統(tǒng)計信息、 行業(yè)運營信息等， 分析研判宏觀經(jīng)濟(jì)假設(shè)的合理有效性等， 進(jìn)而在合理的經(jīng)濟(jì)假設(shè)下預(yù)測未來財務(wù)狀況、 運營績效、 財務(wù)狀況走向、 財政可持續(xù)性等。這方面可以借鑒一些國家已經(jīng)開展的經(jīng)驗做法， 如通過對政府長期財務(wù)狀況的模擬分析來判斷財政可持續(xù)發(fā)展情況， 以及通過對一些財務(wù)管理和治理進(jìn)展的關(guān)鍵指標(biāo)分析， 找到需要改進(jìn)的關(guān)鍵點。

（四）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)， 優(yōu)化整合審計資源

1. 厘清政府財務(wù)報告審計與其他審計內(nèi)容之間的關(guān)系， 更好實現(xiàn)不同審計內(nèi)容的深度融合協(xié)調(diào)發(fā)展。政府財務(wù)報告審計通過對被審計單位財務(wù)情況的綜合研判， 能夠為政策跟蹤落實審計、 重大項目投資審計、 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等提供更為具體的財務(wù)信息支撐。政府財務(wù)報告信息既是反映各級政府、 各部門的資產(chǎn)負(fù)債、 收入費用等財務(wù)信息的綜合載體， 又能夠反映信息背后的財政收支、 部門政策、 項目投資建設(shè)等財務(wù)管理情況及經(jīng)濟(jì)運行情況。這些信息是預(yù)算執(zhí)行審計與決算草案審計、 固定資產(chǎn)投資審計、 自然資源與生態(tài)環(huán)境審計、 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等審計類型所需的共同的基礎(chǔ)性信息， 是評價預(yù)算管理、 績效管理的基本信息。因此， 政府財務(wù)報告審計對財務(wù)報表編制合規(guī)性的評價、 對被審計單位內(nèi)部控制制度健全性和政府財務(wù)報告信息質(zhì)量的評價、 對各報告主體的經(jīng)濟(jì)行為和運行績效的監(jiān)督等， 都是可供其他審計項目共享或參考的重要信息。例如， 在被審計單位內(nèi)部控制健全、 政府財務(wù)報告信息質(zhì)量較高的情況下， 開展其他類型審計時可以適當(dāng)簡化流程、 突出重點。政府財務(wù)報告審計與其他審計項目之間的內(nèi)在緊密聯(lián)系， 為實現(xiàn)政府財務(wù)報告審計與其他審計項目的統(tǒng)籌安排、 加強(qiáng)審計信息與成果共享、 降低審計成本和提高審計效率、 拓展監(jiān)督廣度和深度等提供了客觀支撐。

另外， 由于政府財務(wù)報告審計是財務(wù)審計的重要內(nèi)容， 有必要加強(qiáng)其與績效審計的優(yōu)勢互補(bǔ)， 以更全面、 深入地分析問題， 保證公共資金被規(guī)范、 高效地使用。這是因為財務(wù)審計側(cè)重于反映財務(wù)報告審計中存在的合規(guī)性問題， 但無法揭示由于實際操作或者實施計劃存有缺陷等原因， 導(dǎo)致所采取的實施方案從成本效益角度而言并非最優(yōu)的情況。

2. 加強(qiáng)對內(nèi)部審計、 社會審計相關(guān)審計工作的監(jiān)督指導(dǎo)， 增強(qiáng)監(jiān)督合力和效果。雖然很多國家在政府財務(wù)報告審計中注重對內(nèi)部審計成果的運用， 或者聘請會計師事務(wù)所完成部分工作， 但存在的一個共性是， 各國最高審計機(jī)關(guān)是開展政府財務(wù)報告審計的準(zhǔn)則制定者、 主要組織者和實施者。政府財務(wù)報告的核算主體、 報告主體都是政府， 因此， 在開展政府財務(wù)報告審計時， 特別是當(dāng)有內(nèi)部審計、 社會審計參與完成部分工作時， 都應(yīng)采用統(tǒng)一的審計準(zhǔn)則、 審計標(biāo)準(zhǔn)。同時， 為了發(fā)揮好有關(guān)各方的優(yōu)勢， 確保審計質(zhì)量并提高審計效益， 需要發(fā)揮國家審計的主導(dǎo)作用， 加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)， 形成良好的合作模式。這就需要加強(qiáng)政府財務(wù)報告審計準(zhǔn)則、 實施指南或者操作辦法的研究制定， 探索形成良好的實踐做法及有效的指導(dǎo)方式， 嚴(yán)格政府財務(wù)報告審計的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和實施程序， 并加強(qiáng)對審計過程中各環(huán)節(jié)的檢查監(jiān)督。探索形成實現(xiàn)國家審計、 內(nèi)部審計、 社會審計三者優(yōu)勢互補(bǔ)的“組合拳”模式， 可以對宏觀政策實施、 微觀操作等各方面開展有針對性的監(jiān)督。比如： 內(nèi)部審計側(cè)重于單位內(nèi)部控制、 財務(wù)報告編制過程、 信息使用價值、 促進(jìn)審計建議的整改等； 社會審計側(cè)重于從外部使用者視角評價報告信息的質(zhì)量， 為使用者運用報告信息提供重要參考； 國家審計則側(cè)重于從黨和國家宏觀政策的落實， 有關(guān)體制、 機(jī)制、 制度的完善等方面進(jìn)行綜合分析。這種組織方式上的合作、 審計重點上的互補(bǔ)， 既可以實現(xiàn)對財務(wù)報告編制全過程、 體制機(jī)制以及整改效果等方面的審計全覆蓋， 又能夠更好開展前瞻性分析。

五、 優(yōu)化實施路徑， 不斷釋放政府財務(wù)報告審計制度效能

從政府財務(wù)報告審計制度的目標(biāo)要求出發(fā)， 充分考慮其作用對象的特點， 客觀研判并科學(xué)規(guī)劃建設(shè)路徑， 是確保政府財務(wù)報告審計過程順暢且審計制度實施效果理想的重要方面。當(dāng)前建立政府財務(wù)報告審計制度任重道遠(yuǎn)， 需要立足國情， 從戰(zhàn)略上做好整體謀劃， 從戰(zhàn)術(shù)上分階段、 有重點地推進(jìn)。政府財務(wù)報告審計制度既要促進(jìn)綜合性信息平臺作用的充分發(fā)揮， 又要優(yōu)化審計資源、 提高審計效率， 從而更好推動國家審計實現(xiàn)全覆蓋及提升綜合治理效能。考慮到政府財務(wù)報告制度及有關(guān)準(zhǔn)則的推進(jìn)程度， 可以階段性地推進(jìn)實現(xiàn)政府財務(wù)報告審計制度效能， 具體可分為制度建立階段、 制度執(zhí)行階段和制度完善階段（詳見圖2）。

（一）制度建立階段

按照國發(fā)〔2014〕63號文件規(guī)定， 我國應(yīng)在2020年之前建立政府財務(wù)報告審計制度。鑒于政府財務(wù)報告制度的基本定位、 理論研討及實踐探索推進(jìn)情況， 以及一些新制定的政府會計準(zhǔn)則被要求在2019年開始實施， 審計機(jī)關(guān)有必要立足國家對政府財務(wù)報告制度及政府財務(wù)報告審計制度建設(shè)的要求， 重點梳理分析政府財務(wù)報告審計作為新增審計內(nèi)容與現(xiàn)有審計內(nèi)容之間的關(guān)系， 做好實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)所必須的前期探索研究、 技術(shù)支持及能力保障。在制度建立階段， 要積極探索政府財務(wù)報告審計制度及強(qiáng)化有關(guān)專業(yè)知識、 提升專業(yè)能力， 具體而言， 需要重點關(guān)注以下幾方面的內(nèi)容。

1. 加強(qiáng)對政府會計最新制度和準(zhǔn)則的研究， 更好地分析明確政府財務(wù)報告審計的目標(biāo)、 制度要素。由于政府財務(wù)報告制度尚未健全， 此階段政府財務(wù)報告審計的覆蓋范圍是受限的， 主要包括準(zhǔn)則制定的合理有效、 不同政策之間的銜接、 人員能力、 實施效率、 信息有用性的提升以及被使用情況等， 注重為政府會計準(zhǔn)則及制度的健全、 規(guī)范有效執(zhí)行等方面提供積極建議。審計過程中可以重點分析權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)采用的合規(guī)性、 合理性、 科學(xué)性， 以及其是否比較客觀、 準(zhǔn)確、 及時地反映了政府財務(wù)狀況及運行績效， 是否存在信息披露不準(zhǔn)確、 標(biāo)準(zhǔn)不一致、 重要信息沒有反映等制度執(zhí)行偏差問題。在充分研究政府財務(wù)報告制度及政府會計準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上， 還需要辨析政府財務(wù)報告審計與現(xiàn)有審計類型相關(guān)審計內(nèi)容的異同之處， 從審計工作一盤棋的視角， 確定政府財務(wù)報告審計制度建設(shè)的目標(biāo)和制度要素。在財務(wù)報告準(zhǔn)則還沒有完全建立以及政府財務(wù)報告審計還處于探索推進(jìn)的階段， 可以在預(yù)算執(zhí)行和決算草案審計中， 加強(qiáng)對政府財務(wù)報告制度及其執(zhí)行情況的關(guān)注， 探索政府財務(wù)報告審計與預(yù)算執(zhí)行審計、 決算草案審計之間的重要差異， 以及這些差異對組織方式、 審計報告、 審計結(jié)果利用等方面的影響。

2. 加快建立各級政府、 各部門政府財務(wù)報告有關(guān)數(shù)據(jù)庫。政府財務(wù)報告信息是審計機(jī)關(guān)跟蹤資金流向、 政策實施和評價績效的必要信息， 審計機(jī)關(guān)需要充分掌握財務(wù)報告結(jié)構(gòu)及所反映數(shù)據(jù)的內(nèi)涵、 特點， 辨識其與其他數(shù)據(jù)在標(biāo)準(zhǔn)、 信息質(zhì)量、 信息價值等方面的異同與關(guān)聯(lián)， 為整合政府財務(wù)流、 業(yè)務(wù)流信息并加強(qiáng)關(guān)聯(lián)分析做準(zhǔn)備。這就需要審計機(jī)關(guān)加強(qiáng)對該類信息數(shù)據(jù)庫建立的統(tǒng)籌規(guī)劃， 制定具體可行的操作辦法或指南， 并對各級地方政府如何收集、 篩選、 匯總政府財務(wù)報告數(shù)據(jù)加強(qiáng)指導(dǎo)。

3. 加強(qiáng)政府財務(wù)報告審計試點及調(diào)研， 找準(zhǔn)審計重點難點。在制度建立前， 相對廣泛的審計試點能夠為制度建設(shè)提供直接的支持， 也能發(fā)現(xiàn)制度建設(shè)中需要重點解決的問題。同時， 應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研， 充分了解利益相關(guān)者對政府財務(wù)報告制度及審計制度的具體訴求， 了解政府財務(wù)報告編制過程中存在的難點以及影響信息規(guī)模與質(zhì)量的體制機(jī)制問題等， 加強(qiáng)對重點難點問題的分析研究及解決方案的探索。

4. 加強(qiáng)審計人員的知識儲備， 提升有關(guān)政策分析能力、 協(xié)同分析發(fā)現(xiàn)問題的能力。審計人員對政府財務(wù)報告編制所依據(jù)的準(zhǔn)則、 編制流程、 合并過程及遵循的原則、 報告分析等的掌握程度， 直接影響到審計質(zhì)量。由于政府財務(wù)報告審計的依據(jù)主要是財政部最新制定的政府會計準(zhǔn)則， 以往的預(yù)算執(zhí)行審計和決算草案審計中較少涉及政府會計準(zhǔn)則， 這屬于審計人員專業(yè)知識的薄弱環(huán)節(jié)。因此， 在制度建立階段， 一個比較緊迫的任務(wù)是加強(qiáng)對最新政府會計準(zhǔn)則、 有關(guān)財務(wù)報告編制規(guī)則、 重要政策解讀等方面的學(xué)習(xí)， 完善審計人員已有專業(yè)知識體系， 深刻認(rèn)識基于權(quán)責(zé)發(fā)生制編制的政府財務(wù)報告與現(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行報告、 決算草案的異同， 深入分析不同報告數(shù)字所反映的政策、 決策、 資金流動的異同及聯(lián)系， 更好把握政府財務(wù)報告審計的特點及價值。

5. 探索增強(qiáng)政府財務(wù)報告審計制度與政府財務(wù)報告制度的有效協(xié)同。在制度建立階段， 應(yīng)充分考慮政府財務(wù)報告審計制度建設(shè)與政府財務(wù)報告制度建設(shè)的同步性， 以及與其他財政管理制度之間的協(xié)調(diào)， 并推動實現(xiàn)不同制度之間的均衡與制度耦合。其中， “同步性”并不是指每一個推進(jìn)過程都完全步調(diào)一致， 而是在一段時期內(nèi)會相互影響、 相互推動， 最終實現(xiàn)該期間內(nèi)不同制度的均衡狀態(tài)。從審計的作用范圍這個廣泛視角來看， “動態(tài)協(xié)同”不僅包括政府財務(wù)報告制度、 政府財務(wù)報告審計制度兩種制度的協(xié)同， 還應(yīng)該包含這兩種制度與其他財政管理體制機(jī)制的協(xié)同， 以及與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境的融合。

（二）制度執(zhí)行階段

隨著政府會計準(zhǔn)則體系及各部門內(nèi)部控制、 財務(wù)報告質(zhì)量的日益完善， 政府財務(wù)報告審計需要重點關(guān)注的內(nèi)容將不斷拓展， 以切實增加監(jiān)督的廣度與效度。因此， 在制度執(zhí)行階段， 政府財務(wù)報告審計監(jiān)督重點從局部的、 具體的準(zhǔn)則實施轉(zhuǎn)變?yōu)閷C合財務(wù)報告的整體性監(jiān)督， 具體而言， 需要重點關(guān)注以下幾方面的內(nèi)容。

1. 加強(qiáng)對不同審計類型之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)， 增強(qiáng)審計監(jiān)督合力。在明確預(yù)算執(zhí)行審計、 決算草案審計、 政府財務(wù)報告審計等的異同點和內(nèi)在聯(lián)系的基礎(chǔ)上， 深入分析不同類型政府會計報表所反映的資金使用、 項目投入、 政府債務(wù)等信息， 為國家重大政策措施貫徹落實情況審計、 財政審計、 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等其他類型審計提供重要的信息支撐。從全局視角探析不同審計類型之間的相互協(xié)調(diào)、 相互促進(jìn)， 及其對編制審計計劃、 優(yōu)化審計組織方式、 加強(qiáng)審計過程管理和質(zhì)量控制、 整合審計結(jié)果等方面的影響， 以優(yōu)化組織實施方式、 促進(jìn)審計資源的科學(xué)分配、 提高審計效率和整體效益。

2. 不斷拓展與深化政府財務(wù)報告審計的內(nèi)容， 為審計工作全覆蓋提供充分、 高質(zhì)量的信息支持。在全國各級政府、 各部門都編制了較高質(zhì)量的政府財務(wù)報告的基礎(chǔ)上， 以全國范圍內(nèi)、 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的政府財務(wù)報告為重要抓手， 對標(biāo)我國對公共資金、 國有資產(chǎn)、 國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計全覆蓋的要求， 拓展審計監(jiān)督的廣度和深度， 聚焦于各級政府和各部門的政府財務(wù)報告所反映的資金流、 資產(chǎn)存量和增量、 資源狀況等情況的真實性、 完整性， 深度分析政府財務(wù)報告所反映經(jīng)濟(jì)結(jié)果與權(quán)力行使、 政策落實、 責(zé)任履行之間的關(guān)聯(lián)性。通過提高政府財務(wù)報告審計的力度、 深度、 效度， 為實現(xiàn)全覆蓋和高質(zhì)量的審計工作提供必要的基礎(chǔ)性財務(wù)信息支撐。

3. 形成定期更新數(shù)據(jù)庫內(nèi)政府財務(wù)報告信息的機(jī)制， 加強(qiáng)對多源信息的協(xié)同分析。隨著政府會計準(zhǔn)則的健全和政府財務(wù)報告編制質(zhì)量的不斷提高， 審計機(jī)關(guān)可獲取更大規(guī)模、 更高質(zhì)量的政府財務(wù)報告信息， 并形成比較完備的、 定期更新的數(shù)據(jù)庫。加強(qiáng)政府財務(wù)報告信息與其他經(jīng)濟(jì)運行信息源之間的整體分析、 關(guān)聯(lián)分析， 探索建立健全財政風(fēng)險預(yù)警機(jī)制， 加大對跨地區(qū)、 跨部門有關(guān)數(shù)據(jù)的橫向分析， 或者運用時間序列數(shù)據(jù)進(jìn)行深度縱向分析， 以更好地進(jìn)行前瞻性分析， 更為準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)審計異常線索和審計風(fēng)險點， 及時揭示普遍性、 趨勢性問題。

（三）制度完善階段

為了在審計“治已病”基礎(chǔ)上更好發(fā)揮“防未病”作用， 政府財務(wù)報告審計在對政府財務(wù)報告履行監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上， 還應(yīng)充分利用這些信息， 加強(qiáng)前瞻性分析， 探索構(gòu)建系統(tǒng)的財務(wù)指標(biāo)體系， 更好服務(wù)于各審計項目， 提升審計影響力。因此， 在制度完善階段， 從以關(guān)注財務(wù)報告反映的歷史信息為主， 發(fā)展為逐步探索運用財務(wù)信息開展前瞻性分析， 具體而言， 需要重點關(guān)注以下幾方面的內(nèi)容。

1. 加強(qiáng)對政府長期財務(wù)狀況及可持續(xù)發(fā)展情況的預(yù)測分析， 更好地揭示經(jīng)濟(jì)運行風(fēng)險。在政府財務(wù)報告制度比較健全、 被審計單位內(nèi)部控制比較完善且提供的政府財務(wù)報告信息滿足質(zhì)量要求的基礎(chǔ)上， 審計機(jī)關(guān)可以加強(qiáng)政府財務(wù)報告與有關(guān)政策、 決策要求的對比分析， 系統(tǒng)、 深入地研究政府財務(wù)報告信息含量、 質(zhì)量及內(nèi)部控制體系、 合并報告信息價值、 使用者關(guān)注并使用信息情況等， 關(guān)注政府綜合財務(wù)報告所反映范圍的整體績效， 以及因缺乏跨部門協(xié)調(diào)等帶來的問題， 精準(zhǔn)預(yù)測政府長期財務(wù)狀況及可持續(xù)發(fā)展情況， 為解決問題提供有針對性、 建設(shè)性的審計意見， 從而更好發(fā)揮審計“防未病”作用。

2. 加強(qiáng)對宏觀經(jīng)濟(jì)假設(shè)等決策源頭信息的分析， 為審計發(fā)揮“防未病”作用提供有力支持。需要進(jìn)一步將政府財務(wù)報告數(shù)據(jù)的預(yù)測價值與決策關(guān)聯(lián)起來， 為科學(xué)決策提供更加精準(zhǔn)、 有效的信息。信息化建設(shè)中的政府財務(wù)報告數(shù)據(jù)庫不再局限于歷史信息， 而是要在檢驗宏觀經(jīng)濟(jì)假設(shè)（決策的重要前提）的基礎(chǔ)上， 運用歷史數(shù)據(jù)并考慮時代發(fā)展特點， 對未來政府財務(wù)狀況進(jìn)行模擬， 為“防未病”提供技術(shù)支持， 為決策者、 管理者等提供基于模擬結(jié)果的科學(xué)方案， 更好發(fā)揮建設(shè)性作用。

3. 探索建立系統(tǒng)性、 結(jié)構(gòu)性的問責(zé)指數(shù)， 構(gòu)建常態(tài)化評價機(jī)制。基于政府財務(wù)報告建立健全財務(wù)評價指標(biāo)（或財務(wù)問責(zé)指數(shù)）體系， 著力從結(jié)構(gòu)指標(biāo)（如不同類型政府債務(wù)的比例）、 質(zhì)量指標(biāo)、 效率指標(biāo)、 效果指標(biāo)等多維度細(xì)化指標(biāo)， 增強(qiáng)分析的針對性、 精準(zhǔn)性。定期分析這些指標(biāo)的變化情況， 重點關(guān)注全局性、 跨部門、 多時間點的財務(wù)管理或者治理情況等方面的變化。注重評價制度優(yōu)化的效果， 并根據(jù)預(yù)期目標(biāo)與實際效果之間的差距， 分析查找主要原因， 形成從制度建立、 實施、 效果評價、 反饋到制度完善的動態(tài)優(yōu)化機(jī)制。關(guān)注不同層級政府、 不同政府部門反映財務(wù)管理及治理情況的一些關(guān)鍵指標(biāo)， 如設(shè)計有關(guān)財務(wù)預(yù)測、 預(yù)警指標(biāo)或評價政策財務(wù)影響的指標(biāo)， 進(jìn)行多年度的趨勢分析以發(fā)現(xiàn)異常指標(biāo)， 揭示可能產(chǎn)生影響的風(fēng)險點， 更好發(fā)揮預(yù)測預(yù)警預(yù)防作用。

【 注 釋 】

①政府財務(wù)報告主要包括政府部門編制的部門財務(wù)報告和各級政府編制的政府綜合財務(wù)報告，因此政府財務(wù)報告審計包含對政府部門財務(wù)報告的審計和對政府綜合財務(wù)報告的審計。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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【基金項目】國家社會科學(xué)基金項目“政府會計、政府審計的協(xié)同治理效應(yīng)與制度優(yōu)化研究”（項目編號：13CGL028）

【作者單位】審計署審計科研所， 北京 100086