我國住房租賃市場發(fā)展屏障與對策建議

段莉群 王姜

摘? ?要：住房制度改革以來，我國住房租售市場一直存在發(fā)展不平衡的問題，經(jīng)歷了“計劃經(jīng)濟下的福利分房制度”“過渡階段的福利低租制度”“市場化階段的‘兩房保障制度”“租賃初步發(fā)展的并軌保障制度”和“住房租賃高質(zhì)量發(fā)展時期”五個階段。通過分析我國住房租賃市場存在的居民租住需求難以滿足、無法與購房者享有同等公共服務(wù)，以及租住權(quán)益難以得到保障等問題，在借鑒發(fā)達國家住房租賃市場經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出我國住房租賃市場發(fā)展應(yīng)積極調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、落實“租購同權(quán)”機制建設(shè)和加快完善法律體系等對策建議。

關(guān)鍵詞：住房租賃；發(fā)展屏障；國外經(jīng)驗；對策建議

中圖分類號：F299.23? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ?文章編號：1673-291X（2023）01-0057-03

1998年城鎮(zhèn)住房制度改革至今，我國住房租賃市場和住房銷售市場一直存在發(fā)展不平衡的問題。與繁榮發(fā)展的住房銷售市場相比，住房租賃市場處于低沉和滯后的態(tài)勢。黨的十九大報告提出，要加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。2021年中央經(jīng)濟工作會議中，再次強調(diào)了“要堅持房子是用來住的、不是用來炒的”定位，要求在堅持租購并舉的同時努力探尋新的發(fā)展方式。加快推進租賃住房建設(shè)，培育和發(fā)展住房租賃市場，這一措施不僅是為了解決住房供給結(jié)構(gòu)失衡，更是為了滿足人民對美好生活的需要，促進新型城鎮(zhèn)化的全面深化和發(fā)展。加快培育我國住房租賃市場發(fā)展的制度建設(shè)已經(jīng)成為新時代急需解決的重大民生問題。

一、我國住房租賃市場的發(fā)展歷程

隨著中國住房制度的不斷改革，我國住房租賃市場的發(fā)展也由發(fā)展不均衡、不充分轉(zhuǎn)向逐步完善。主要體現(xiàn)為五個發(fā)展階段。

第一階段：計劃經(jīng)濟下的福利分房制度（1949—1977年）。中國建國之初，為了實現(xiàn)工業(yè)快速發(fā)展的目標，實行計劃經(jīng)濟。在這個階段中，國家對城市住房進行統(tǒng)一投資建設(shè)，組織分配和經(jīng)營活動，這一時期的住房投資，90%以上都由政府提供，公有住房占絕大部分，租賃市場基本無跡可尋[1]。

第二階段：過渡階段的福利低租制度（1978—1997年）。這段時期是房地產(chǎn)市場起步、公房租賃制度改革探索的時期。由于缺乏建設(shè)經(jīng)費，缺少對公房的維修，導致公房供應(yīng)日趨緊張，并逐步演變成了一個嚴峻的民生問題。為了幫助居民解決住房難題，政府采用引入市場機制的方式來提高住房資源的生產(chǎn)效率和分配效率。由于當時還未建立起住房商品化機制，福利分房仍占主導地位，因此租賃政策對住房問題的影響不大，租賃房的比例非常低。另外租金較低，不能完全覆蓋房屋成本，因而還需單位來承擔差額部分[2]。

第三階段：市場化階段的“兩房”保障制度（1998—2009年）。我國的住房分配貨幣化改革于1998年開始實施，這一時期住房市場化和商品化快速發(fā)展，居民的住房問題主要通過購買商品房解決。具有保障性的廉租房是這一階段租賃住房的主要表現(xiàn)形式，住房困難家庭是其主要保障人群。2009年，積極發(fā)展公租房在中華人民共和國全國人民代表大會和中國人民政治協(xié)商會議中首次被提出，“十二五”規(guī)劃中也提出要大力推進公租房和廉租房建設(shè)，為公租房和廉租房并軌政策的形成打下了堅實基礎(chǔ)。

第四階段：租賃初步發(fā)展的并軌保障制度（2010—2016年）。這一時期，我國房價處于不斷攀升、居高不下的狀態(tài)。一方面，政府加緊控制房價的漲幅；另一方面，政府在大力發(fā)展具有保障性的廉租房和公租房的“兩房”建設(shè)的同時，加速推進二者并軌運行。《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》于2013年出臺，從2014年起全國實行“公租房”和“廉租房”并軌運行，并將其統(tǒng)一稱為“公共租賃住房”。同時，關(guān)于租賃市場發(fā)展的支持性政策也逐步出臺，租賃市場愈來愈得到政府的重視。2015年，住建部發(fā)布了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導意見》，從多個方面對住房租賃市場的進一步發(fā)展進行了積極的探索。

第五階段：住房租賃的高質(zhì)量發(fā)展時期（2017年至今）。黨的十九大報告強調(diào)“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，使住房回歸“居住屬性”的政策方針。2019年召開的中央經(jīng)濟工作會議再一次將發(fā)展租賃住房確定為工作重點。全國住房租賃政策創(chuàng)新取得了突破性的發(fā)展，住房租賃市場因此迎來大發(fā)展。

二、我國住房租賃市場的發(fā)展屏障

長期以來，我國房地產(chǎn)市場以商品房買賣為主，因而住房租賃市場的發(fā)展表現(xiàn)出自發(fā)性的特征，不僅造成住房租賃市場中供需結(jié)構(gòu)不平衡，還導致我國住房租賃市場發(fā)展不完善、不規(guī)范。

（一）居民租房需求難滿足

現(xiàn)階段，與我國住房銷售市場相比，住房租賃市場在成交量上遠遠滯后，市場發(fā)展規(guī)模偏小，供求關(guān)系不平衡。一方面，住房租賃市場供應(yīng)主體結(jié)構(gòu)不合理，造成房源供給較少；另一方面，住房租賃市場的供給與需求不相匹配，由此難以滿足居民的住房需求。

1.住房租賃市場供應(yīng)主體結(jié)構(gòu)不合理導致房源供給緊缺。主要表現(xiàn)為：一是非法住房租賃市場規(guī)模大；二是專業(yè)住房租賃公司的發(fā)展速度較慢，市場份額較小。

2.住房租賃市場存在區(qū)域結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不匹配問題。在城市中心區(qū)工作的居民，租房時通常以方便生活和節(jié)約通勤時間為主要目的，住房租賃需求主要集中于市中心區(qū)域。但是，市中心區(qū)域的住房供應(yīng)非常緊缺，很難滿足租戶的租房需求，而住房緊缺必然會導致住房難求、租金居高不下等問題出現(xiàn)；同時遠城區(qū)和郊區(qū)的房源數(shù)量比較多，且房租便宜，但大部分人對于居住在遠城區(qū)或者郊區(qū)的意愿偏低[3]。相比城市中心區(qū)域，遠城區(qū)的住房空置率明顯偏高，這一現(xiàn)象說明住房租賃市場供給的區(qū)域結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不匹配的問題較為突出，這已經(jīng)成為我國住房租賃市場發(fā)展的屏障之一。

（二）租賃住房難以享受均等的社會服務(wù)

我國現(xiàn)階段存在著“租購不同權(quán)”：

1.租賃群體子女的教育問題難以得到有效解決。當前，在我國大城市中，由于很多限制條件的存在，如學區(qū)設(shè)置、戶籍制度限制等，使租賃群體的子女很難順利入學。無論學區(qū)如何劃分，住房租賃者都不包括在內(nèi)，學區(qū)房資源十分緊張。是否擁有自己的房子，成為了解決孩子教育問題的重要因素。

2.租賃群體難以平等享受醫(yī)療資源。當前，我國大部分的醫(yī)療服務(wù)都是以住房戶口為基礎(chǔ)的，因而在大城市中，租房者無法與住房自有者享受到一樣的社區(qū)醫(yī)院、就近就醫(yī)等權(quán)益。

3.租賃群體因難以平等享受市民待遇而受到歧視。長期下來，這種偏見將導致城鎮(zhèn)居民對長期租賃行為產(chǎn)生抵觸情緒，進而可能會阻礙住房租賃市場的持續(xù)有序推進。

由此可以得出結(jié)論，居民的收入如果能夠滿足住房購買的條件，附加在自有住房上的公共服務(wù)權(quán)利必然會使人們更傾向于購房而非租房，以便享有更加豐富的公共服務(wù)資源。

（三）承租人租住權(quán)益難保障

目前在我國租賃市場中，由于租賃市場結(jié)構(gòu)不合理、監(jiān)管不完善，且專業(yè)化的租賃機構(gòu)數(shù)量較少，導致租客合法權(quán)益無法得到保障，具體表現(xiàn)在：

1.不系統(tǒng)不全面的住房租賃市場信息使得承租人的合法權(quán)益無法得到充分保障。其一，在信息來源上，我國住房租賃市場的信息統(tǒng)計專業(yè)化程度低；其二，在監(jiān)管體制上，我國住房租賃市場存在著法律法規(guī)不完善、監(jiān)管體系不到位等問題。

2.不完善的住房租賃市場監(jiān)管制度致使承租人的權(quán)益難以獲得有效保護。目前，我國很少有專門負責住房租賃的監(jiān)督管理部門，存在監(jiān)管途徑單一和監(jiān)管范圍狹窄的問題。

三、國外住房租賃市場的經(jīng)驗

20世紀初，住房租賃市場在歐美各國逐漸興起，一些國家通過完善法律和制度，采用多種措施打破身份歧視，使住房承租人與住房所有者享有均等的權(quán)利種類和社會福利。這種高度“租購同權(quán)”在住房租賃市場的發(fā)展過程中發(fā)揮了舉足輕重的作用，使整個住房銷售市場和租賃市場呈現(xiàn)出一種比較均衡的態(tài)勢。

（一）高度“租購同權(quán)”，承租人享受公共服務(wù)均等化

在英德法美等國家的相關(guān)社會制度中，承租人無論是在住房銷售市場還是住房租賃市場，其住房需求都能夠得到滿足。就教育而言，美國憲法保障移民的部分權(quán)利，雖然美國遷徙居民的教育體系由州政府來制定，但是這些移民的受教育權(quán)卻受到國家憲法的著重保護。就醫(yī)療而言，法國公民在本國享有平等的公共服務(wù)，無論是承租人還是產(chǎn)權(quán)人，都同樣享有醫(yī)療保險、失業(yè)救濟等各種社會福利，并得到國家的全面保障。就住房補貼而言，德國《住房津貼法》對住房者（承租人或擁有所有權(quán)的自居者）的收入、住房面積和租金提供現(xiàn)金補助，其中，聯(lián)邦和當?shù)卣髯猿袚?0%的租金補貼[4]。這項政策偏向于住房承租者，超過90%的補助都由承租人獲得。

（二）法律體系完善，承租人合法利益得到保護

在發(fā)達國家，也有以保護承租人合法權(quán)益、促進住房租賃市場良性發(fā)展為目的的完整法律體系。在德國的法律中，對于房租的增長變化范圍有明確的規(guī)定，房屋出租者必須將三年內(nèi)的租金上漲幅度限制在20%以內(nèi)，超過20%時，承租人有權(quán)起訴；超過50%，就會被判“房屋暴利”，最高可判3年有期徒刑[5]。美國的法律制度也比較完備，從20世紀30年代起，美國就已經(jīng)頒布了27部與住房相關(guān)的法規(guī)。另外，美國的稅法還規(guī)定，可以將用于保養(yǎng)、維修出租房屋的各項房屋維護支出和年度折舊部分用來減免稅收[6]。

四、我國住房租賃市場建設(shè)的對策建議

縱觀國外住房租賃市場的發(fā)展經(jīng)驗，不難發(fā)現(xiàn)，住房租賃市場的培育與發(fā)展是一項全局工作。因此，借鑒發(fā)達國家的租賃市場發(fā)展經(jīng)驗，加大熱點城市租賃住房供應(yīng)，堅定推進“租購同權(quán)”、加快住房租賃市場立法進程、加強對租賃群體的保護成為推進住房租賃市場發(fā)展的重中之重。

（一）發(fā)展城市公共交通和基礎(chǔ)配套設(shè)施，促進住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整

積極發(fā)展城市公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施，為租戶提供交通和生活便利，特別是交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和完善。中心和非中心城區(qū)公共交通網(wǎng)絡(luò)的實現(xiàn)，將節(jié)省租戶的交通和購物等待時間，最大限度地滿足一些非中心城市租戶的需求。

1.有序推動城市功能由中心區(qū)向非中心區(qū)擴展，并對各區(qū)域間的功能進行重構(gòu)。要減輕租客對城市中心區(qū)的租賃需求，就必須在非中心區(qū)適當?shù)馗采w城市功能，這樣就可以把租客的住房需求分散到非中心區(qū)。

2.改造規(guī)范存量住房，尤其是對中心城區(qū)中可以在結(jié)構(gòu)上翻新成小型住宅和微型住宅的房屋進行集中改造。最大限度地發(fā)揮機構(gòu)經(jīng)營者的作用，推動存量房改造，增加存量房中的出租房屋數(shù)量，滿足更多租戶的需求。

（二）落實“租購同權(quán)”機制建設(shè)，打破身份歧視

“租購同權(quán)”的“權(quán)”，涉及了多項公共服務(wù)權(quán)利，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會福利等。租購同權(quán)，要求公共資源能夠被公平、均等地分配，單獨的政策或法律帶來的成效甚微，還需要社會政策來托底。首先，應(yīng)構(gòu)建全面多元的政策體系，使社會福利制度脫離戶籍制度。其次，還應(yīng)增強各類公共服務(wù)的靈活性，擴大覆蓋范圍。

從教育方面來看，我國可以根據(jù)具體國情，積極借鑒美國對移民教育權(quán)利的保護行為，這將對解決流動人口子女教育問題起到至關(guān)重要的作用。應(yīng)推進醫(yī)療保險體制改革，使國家醫(yī)療保障水平與利益統(tǒng)一化；推動住房公積金制度改革，利用住房公積金為租戶提供保障。在資源匱乏的條件下，實施上述措施，無論是為解決資源公平分配問題，還是為解決就近就學、就近就醫(yī)等問題，都具有非同尋常的現(xiàn)實意義。

（三）完善相關(guān)法律法規(guī)，保障承租人合法權(quán)益

我國應(yīng)結(jié)合基本國情，對發(fā)達國家的經(jīng)驗和做法加以借鑒，建立健全住房租賃市場法律體系。

1.明確規(guī)定出租人的行為和責任，維護承租人的合法權(quán)益。出租人必須保證出租房屋的質(zhì)量，使房屋在出租期間具備良好的居住條件。針對出租人任意提價的行為，地方政府可以制定地方規(guī)章，將住房租金價格標準化、租金上漲幅度規(guī)范化。

2.加快“租購同權(quán)”立法進程，促成基本公共服務(wù)均等化，縮小住房租賃者與住房自有者在享受公共服務(wù)方面的差距。對相關(guān)的城市管理部門作出明確的立法規(guī)定，強制其配合落實，以確保承租人能夠真正與購房者享有均等的公共服務(wù)和公共資源。

3.租金變動應(yīng)由雙方根據(jù)政府租金指導價進行協(xié)議。在市場監(jiān)管方面：不斷地督促中介機構(gòu)加強自律，糾正住房租賃中介的錯誤行為，強化監(jiān)督。在租賃合同方面：政府要制定明確的合同內(nèi)容和清晰的合同條款，并采取一定的措施對承租人加以保護。

參考文獻：

[1]? ?王振坡，宋嘉卓，王麗艷，段思潔.我國城市住房問題演變與求解：基于政府—社會—市場關(guān)系的回顧與展望[J].學習與實踐，2021，（7）：35-44.

[2]? ?況瀾，郝勤芳，梁平，沈靚，王新峰，羅羽霄.我國住房租賃市場需求及發(fā)展趨勢研究[J].開發(fā)性金融研究，2018，（6）：65-87.

[3]? ?曾國安，從昊，雷澤珩，王盈.促進中國住房租賃市場發(fā)展的政策建議[J].中國房地產(chǎn)，2017，（15）：3-14.

[4]? ?鄭宇劼，張歡歡.發(fā)達國家居民住房租賃市場的經(jīng)驗及借鑒——以德國、日本、美國為例[J].開放導報，2012，（2）：31-34.

[5]? ?孫丹.發(fā)展住房租賃市場的國際比較與政策建議[J].金融與經(jīng)濟，2011，（8）：41-44.

[6]? ?包振宇.美國住宅租賃法律制度研究——以承租人住宅權(quán)保障為例[J].美國研究，2010，（2）：55-72.

[責任編輯? ?文? ?遙]