我國住房租賃市場發展屏障與對策建議

段莉群 王姜

摘? ?要：住房制度改革以來，我國住房租售市場一直存在發展不平衡的問題，經歷了“計劃經濟下的福利分房制度”“過渡階段的福利低租制度”“市場化階段的‘兩房保障制度”“租賃初步發展的并軌保障制度”和“住房租賃高質量發展時期”五個階段。通過分析我國住房租賃市場存在的居民租住需求難以滿足、無法與購房者享有同等公共服務，以及租住權益難以得到保障等問題，在借鑒發達國家住房租賃市場經驗的基礎上，提出我國住房租賃市場發展應積極調整住房供應結構、落實“租購同權”機制建設和加快完善法律體系等對策建議。

關鍵詞：住房租賃；發展屏障；國外經驗；對策建議

中圖分類號：F299.23? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ?文章編號：1673-291X（2023）01-0057-03

1998年城鎮住房制度改革至今，我國住房租賃市場和住房銷售市場一直存在發展不平衡的問題。與繁榮發展的住房銷售市場相比，住房租賃市場處于低沉和滯后的態勢。黨的十九大報告提出，要加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。2021年中央經濟工作會議中，再次強調了“要堅持房子是用來住的、不是用來炒的”定位，要求在堅持租購并舉的同時努力探尋新的發展方式。加快推進租賃住房建設，培育和發展住房租賃市場，這一措施不僅是為了解決住房供給結構失衡，更是為了滿足人民對美好生活的需要，促進新型城鎮化的全面深化和發展。加快培育我國住房租賃市場發展的制度建設已經成為新時代急需解決的重大民生問題。

一、我國住房租賃市場的發展歷程

隨著中國住房制度的不斷改革，我國住房租賃市場的發展也由發展不均衡、不充分轉向逐步完善。主要體現為五個發展階段。

第一階段：計劃經濟下的福利分房制度（1949—1977年）。中國建國之初，為了實現工業快速發展的目標，實行計劃經濟。在這個階段中，國家對城市住房進行統一投資建設，組織分配和經營活動，這一時期的住房投資，90%以上都由政府提供，公有住房占絕大部分，租賃市場基本無跡可尋[1]。

第二階段：過渡階段的福利低租制度（1978—1997年）。這段時期是房地產市場起步、公房租賃制度改革探索的時期。由于缺乏建設經費，缺少對公房的維修，導致公房供應日趨緊張，并逐步演變成了一個嚴峻的民生問題。為了幫助居民解決住房難題，政府采用引入市場機制的方式來提高住房資源的生產效率和分配效率。由于當時還未建立起住房商品化機制，福利分房仍占主導地位，因此租賃政策對住房問題的影響不大，租賃房的比例非常低。另外租金較低，不能完全覆蓋房屋成本，因而還需單位來承擔差額部分[2]。

第三階段：市場化階段的“兩房”保障制度（1998—2009年）。我國的住房分配貨幣化改革于1998年開始實施，這一時期住房市場化和商品化快速發展，居民的住房問題主要通過購買商品房解決。具有保障性的廉租房是這一階段租賃住房的主要表現形式，住房困難家庭是其主要保障人群。2009年，積極發展公租房在中華人民共和國全國人民代表大會和中國人民政治協商會議中首次被提出，“十二五”規劃中也提出要大力推進公租房和廉租房建設，為公租房和廉租房并軌政策的形成打下了堅實基礎。

第四階段：租賃初步發展的并軌保障制度（2010—2016年）。這一時期，我國房價處于不斷攀升、居高不下的狀態。一方面，政府加緊控制房價的漲幅；另一方面，政府在大力發展具有保障性的廉租房和公租房的“兩房”建設的同時，加速推進二者并軌運行。《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》于2013年出臺，從2014年起全國實行“公租房”和“廉租房”并軌運行，并將其統一稱為“公共租賃住房”。同時，關于租賃市場發展的支持性政策也逐步出臺，租賃市場愈來愈得到政府的重視。2015年，住建部發布了《關于加快培育和發展住房租賃市場的指導意見》，從多個方面對住房租賃市場的進一步發展進行了積極的探索。

第五階段：住房租賃的高質量發展時期（2017年至今）。黨的十九大報告強調“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，使住房回歸“居住屬性”的政策方針。2019年召開的中央經濟工作會議再一次將發展租賃住房確定為工作重點。全國住房租賃政策創新取得了突破性的發展，住房租賃市場因此迎來大發展。

二、我國住房租賃市場的發展屏障

長期以來，我國房地產市場以商品房買賣為主，因而住房租賃市場的發展表現出自發性的特征，不僅造成住房租賃市場中供需結構不平衡，還導致我國住房租賃市場發展不完善、不規范。

（一）居民租房需求難滿足

現階段，與我國住房銷售市場相比，住房租賃市場在成交量上遠遠滯后，市場發展規模偏小，供求關系不平衡。一方面，住房租賃市場供應主體結構不合理，造成房源供給較少；另一方面，住房租賃市場的供給與需求不相匹配，由此難以滿足居民的住房需求。

1.住房租賃市場供應主體結構不合理導致房源供給緊缺。主要表現為：一是非法住房租賃市場規模大；二是專業住房租賃公司的發展速度較慢，市場份額較小。

2.住房租賃市場存在區域結構與需求結構不匹配問題。在城市中心區工作的居民，租房時通常以方便生活和節約通勤時間為主要目的，住房租賃需求主要集中于市中心區域。但是，市中心區域的住房供應非常緊缺，很難滿足租戶的租房需求，而住房緊缺必然會導致住房難求、租金居高不下等問題出現；同時遠城區和郊區的房源數量比較多，且房租便宜，但大部分人對于居住在遠城區或者郊區的意愿偏低[3]。相比城市中心區域，遠城區的住房空置率明顯偏高，這一現象說明住房租賃市場供給的區域結構與需求結構不匹配的問題較為突出，這已經成為我國住房租賃市場發展的屏障之一。

（二）租賃住房難以享受均等的社會服務

我國現階段存在著“租購不同權”：

1.租賃群體子女的教育問題難以得到有效解決。當前，在我國大城市中，由于很多限制條件的存在，如學區設置、戶籍制度限制等，使租賃群體的子女很難順利入學。無論學區如何劃分，住房租賃者都不包括在內，學區房資源十分緊張。是否擁有自己的房子，成為了解決孩子教育問題的重要因素。

2.租賃群體難以平等享受醫療資源。當前，我國大部分的醫療服務都是以住房戶口為基礎的，因而在大城市中，租房者無法與住房自有者享受到一樣的社區醫院、就近就醫等權益。

3.租賃群體因難以平等享受市民待遇而受到歧視。長期下來，這種偏見將導致城鎮居民對長期租賃行為產生抵觸情緒，進而可能會阻礙住房租賃市場的持續有序推進。

由此可以得出結論，居民的收入如果能夠滿足住房購買的條件，附加在自有住房上的公共服務權利必然會使人們更傾向于購房而非租房，以便享有更加豐富的公共服務資源。

（三）承租人租住權益難保障

目前在我國租賃市場中，由于租賃市場結構不合理、監管不完善，且專業化的租賃機構數量較少，導致租客合法權益無法得到保障，具體表現在：

1.不系統不全面的住房租賃市場信息使得承租人的合法權益無法得到充分保障。其一，在信息來源上，我國住房租賃市場的信息統計專業化程度低；其二，在監管體制上，我國住房租賃市場存在著法律法規不完善、監管體系不到位等問題。

2.不完善的住房租賃市場監管制度致使承租人的權益難以獲得有效保護。目前，我國很少有專門負責住房租賃的監督管理部門，存在監管途徑單一和監管范圍狹窄的問題。

三、國外住房租賃市場的經驗

20世紀初，住房租賃市場在歐美各國逐漸興起，一些國家通過完善法律和制度，采用多種措施打破身份歧視，使住房承租人與住房所有者享有均等的權利種類和社會福利。這種高度“租購同權”在住房租賃市場的發展過程中發揮了舉足輕重的作用，使整個住房銷售市場和租賃市場呈現出一種比較均衡的態勢。

（一）高度“租購同權”，承租人享受公共服務均等化

在英德法美等國家的相關社會制度中，承租人無論是在住房銷售市場還是住房租賃市場，其住房需求都能夠得到滿足。就教育而言，美國憲法保障移民的部分權利，雖然美國遷徙居民的教育體系由州政府來制定，但是這些移民的受教育權卻受到國家憲法的著重保護。就醫療而言，法國公民在本國享有平等的公共服務，無論是承租人還是產權人，都同樣享有醫療保險、失業救濟等各種社會福利，并得到國家的全面保障。就住房補貼而言，德國《住房津貼法》對住房者（承租人或擁有所有權的自居者）的收入、住房面積和租金提供現金補助，其中，聯邦和當地政府各自承擔50%的租金補貼[4]。這項政策偏向于住房承租者，超過90%的補助都由承租人獲得。

（二）法律體系完善，承租人合法利益得到保護

在發達國家，也有以保護承租人合法權益、促進住房租賃市場良性發展為目的的完整法律體系。在德國的法律中，對于房租的增長變化范圍有明確的規定，房屋出租者必須將三年內的租金上漲幅度限制在20%以內，超過20%時，承租人有權起訴；超過50%，就會被判“房屋暴利”，最高可判3年有期徒刑[5]。美國的法律制度也比較完備，從20世紀30年代起，美國就已經頒布了27部與住房相關的法規。另外，美國的稅法還規定，可以將用于保養、維修出租房屋的各項房屋維護支出和年度折舊部分用來減免稅收[6]。

四、我國住房租賃市場建設的對策建議

縱觀國外住房租賃市場的發展經驗，不難發現，住房租賃市場的培育與發展是一項全局工作。因此，借鑒發達國家的租賃市場發展經驗，加大熱點城市租賃住房供應，堅定推進“租購同權”、加快住房租賃市場立法進程、加強對租賃群體的保護成為推進住房租賃市場發展的重中之重。

（一）發展城市公共交通和基礎配套設施，促進住房供應結構調整

積極發展城市公共交通等基礎設施，為租戶提供交通和生活便利，特別是交通網絡的建設和完善。中心和非中心城區公共交通網絡的實現，將節省租戶的交通和購物等待時間，最大限度地滿足一些非中心城市租戶的需求。

1.有序推動城市功能由中心區向非中心區擴展，并對各區域間的功能進行重構。要減輕租客對城市中心區的租賃需求，就必須在非中心區適當地覆蓋城市功能，這樣就可以把租客的住房需求分散到非中心區。

2.改造規范存量住房，尤其是對中心城區中可以在結構上翻新成小型住宅和微型住宅的房屋進行集中改造。最大限度地發揮機構經營者的作用，推動存量房改造，增加存量房中的出租房屋數量，滿足更多租戶的需求。

（二）落實“租購同權”機制建設，打破身份歧視

“租購同權”的“權”，涉及了多項公共服務權利，包括教育、醫療衛生和社會福利等。租購同權，要求公共資源能夠被公平、均等地分配，單獨的政策或法律帶來的成效甚微，還需要社會政策來托底。首先，應構建全面多元的政策體系，使社會福利制度脫離戶籍制度。其次，還應增強各類公共服務的靈活性，擴大覆蓋范圍。

從教育方面來看，我國可以根據具體國情，積極借鑒美國對移民教育權利的保護行為，這將對解決流動人口子女教育問題起到至關重要的作用。應推進醫療保險體制改革，使國家醫療保障水平與利益統一化；推動住房公積金制度改革，利用住房公積金為租戶提供保障。在資源匱乏的條件下，實施上述措施，無論是為解決資源公平分配問題，還是為解決就近就學、就近就醫等問題，都具有非同尋常的現實意義。

（三）完善相關法律法規，保障承租人合法權益

我國應結合基本國情，對發達國家的經驗和做法加以借鑒，建立健全住房租賃市場法律體系。

1.明確規定出租人的行為和責任，維護承租人的合法權益。出租人必須保證出租房屋的質量，使房屋在出租期間具備良好的居住條件。針對出租人任意提價的行為，地方政府可以制定地方規章，將住房租金價格標準化、租金上漲幅度規范化。

2.加快“租購同權”立法進程，促成基本公共服務均等化，縮小住房租賃者與住房自有者在享受公共服務方面的差距。對相關的城市管理部門作出明確的立法規定，強制其配合落實，以確保承租人能夠真正與購房者享有均等的公共服務和公共資源。

3.租金變動應由雙方根據政府租金指導價進行協議。在市場監管方面：不斷地督促中介機構加強自律，糾正住房租賃中介的錯誤行為，強化監督。在租賃合同方面：政府要制定明確的合同內容和清晰的合同條款，并采取一定的措施對承租人加以保護。

參考文獻：

[1]? ?王振坡，宋嘉卓，王麗艷，段思潔.我國城市住房問題演變與求解：基于政府—社會—市場關系的回顧與展望[J].學習與實踐，2021，（7）：35-44.

[2]? ?況瀾，郝勤芳，梁平，沈靚，王新峰，羅羽霄.我國住房租賃市場需求及發展趨勢研究[J].開發性金融研究，2018，（6）：65-87.

[3]? ?曾國安，從昊，雷澤珩，王盈.促進中國住房租賃市場發展的政策建議[J].中國房地產，2017，（15）：3-14.

[4]? ?鄭宇劼，張歡歡.發達國家居民住房租賃市場的經驗及借鑒——以德國、日本、美國為例[J].開放導報，2012，（2）：31-34.

[5]? ?孫丹.發展住房租賃市場的國際比較與政策建議[J].金融與經濟，2011，（8）：41-44.

[6]? ?包振宇.美國住宅租賃法律制度研究——以承租人住宅權保障為例[J].美國研究，2010，（2）：55-72.

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