綜合行政執法改革中的條塊關系重塑：一個分析框架

黃俊堯 朱得良

〔摘要〕作為政府機構改革與基層治理體系建設的重要內容，綜合行政執法改革面臨著治理需求與組織效能之間的張力、執法工作穩定性與執法改革變動性的矛盾，需要解決行政執法職權“綜合”與條塊“一體化”等相關問題。從整體性治理的視角看，綜合行政執法改革中的條塊關系重塑應圍繞整合、協調和激勵建立行動框架，通過對縣鄉條塊部門的結構調整與機制調適，實現有效合作，為改革的持續推進提供動力。

〔關鍵詞〕綜合行政執法；條塊關系；整合；協調；激勵

〔中圖分類號〕D63〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2021）02-0096-09

執法體系和執法能力的現代化是法治政府建設的重要要求，也會對基層治理產生深遠影響。自黨的十八屆三中全會明確“深化行政執法體制改革”的目標要求以來，綜合行政執法改革就是一個持續接力和深化的過程。2021年，黨和國家又提出“依法賦予鄉鎮（街道）行政執法權，整合現有執法力量和資源”〔1〕的新要求。黨的二十大報告進一步提出優化政府職責體系和組織結構，全面推進嚴格規范公正文明執法，完善基層綜合執法體制機制?！?〕綜合行政執法改革作為一項跨部門、跨層級、跨地域的實踐，對于提升政府執法效能，理順基層條塊關系，形成高效、聯動、一體化的整體治理格局具有重要影響。

一、問題的提出與文獻回顧

綜合行政執法改革并不只是特定組織內部各要素的調整，還涉及與其他組織的關系，包括不同層級政府之間、不同職能的政府機構之間關系的調整。本文所關注的核心問題正是現階段的綜合行政執法改革對條塊關系的影響及優化路徑。

綜合行政執法是相較于獨立體形式的“單獨執法”和聯合體形式的“聯合執法”的“聚合體”形式?！?〕1996年公布的《中華人民共和國行政處罰法》確定了相對集中行政處罰權制度，也開啟了綜合行政執法的改革探索。綜合行政執法改革作為相對集中行政處罰權的實踐展開，對我國行政執法體制乃至整個行政管理體制改革產生了廣泛的影響。〔4〕關于綜合行政執法改革的探討多是從機構與職權的整合角度出發，以打破原有在管理與資源配置上的條條專政的困境?！?〕對于綜合行政執法改革存在的問題，學界主要圍繞兩方面進行討論。一是從法理的角度，認為綜合行政執法改革存在合法性的問題〔6〕。有學者論述了合法性支撐不足、合理性欠缺、效率不高等問題。〔7〕有學者強調綜合行政執法權下移中需要保證受權主體適格、授權主體法定和下移權限適度。〔8〕二是從政府機構管理的角度出發，認為綜合行政執法改革在職能轉變中出現碎片化、矛盾化以及儀式化的現象?！?〕在管理主義的價值取向下，基層行政執法實踐出現選擇性執法、功利性執法以及執法績效考核評估等執法困境?！?0〕在具體的職權劃轉中產生了博弈互動的相機選擇問題，即上級選擇性下放執法權與下級選擇性承接執法權?！?1〕

《行政處罰法》的修訂盡管在法律上解決了鎮街執法權問題，但政府管理方面的問題更加凸顯，包括如何在行政體制內部重新調整和配置權力，尤其是調整條塊之間、縣（市、區）鎮（街）兩級政府之間的權力關系〔12〕，加強條塊之間的溝通與協調，提高綜合行政執法效率。有學者強調綜合行政執法改革的順利推進與地方政府的利益契合度相關聯?！?3〕有學者認為條塊之間“搞配合”、“保穩定”反而使改革產生了較高的制度成本?！?4〕有學者則指出條塊分割下的部門合作猶如一個“孤島”，在信息、資源以及組織效能的增長上面臨著諸多困境?！?5〕

在基層執法賦權與執法隊伍整合的背景下，綜合行政執法改革有了更廣闊的空間。本文將以浙江省“大綜合一體化”行政執法改革為主要考察對象，擬探討新一輪的綜合行政執法改革將如何重塑條塊關系；怎樣通過結構調整與機制更新來進一步實現條塊協同。

二、綜合行政執法改革中的條塊協同分析框架

整體性治理的理論視角對于研究綜合行政執法改革顯然具有借鑒意義。整體性治理理論的出現是對傳統公共行政的衰落以及新公共管理改革所造成的碎片化的戰略性回應〔16〕，滿足了跨部門、跨層級合作的訴求，為解決部門行政的碎片化問題及政府系統內部機構之間的功能性整合提供了可借鑒的思路?！?7〕整體性政府展現的是一種通過縱向和橫向協調的思想與行動以實現預期利益的政府治理模式，〔18〕職能部門整合、協調及跨界合作是整體政府改革的核心思路，其所針對的是政府中行政的碎片化問題，而非部門的專業化?！?9〕

綜合行政執法改革是組織結構的變革，伴隨著監管與執法的剝離、條塊職能結構的多重調整、條塊合作機制的重新建立。綜合行政執法改革要通過交互的協作形成無縫隙的行政執法，解決條塊部門集體行動的低效問題。以往條塊部門間受制于避責的心理狀態、信息溝通的不暢、部門利益的考量等因素，職權整合出現碎片化的傾向，合作往往難以達成或者傾向于選擇性合作。綜合行政執法改革契合整體政府的整合思路，通過協調與激勵促進部門合作，深化改革進程。國內研究者曾重點關注整合、協調和信任三個機制，以實現整體性治理以公眾需求為基礎的既定目標〔20〕，或是建立整體性治理的制度共同體等?！?1〕整合與協調對條塊關系具有體制與機制上的重塑作用，也是以往綜合行政執法改革的重點，但信任由于條塊激勵的不相容等原因——例如縣鄉問責體系的硬化、督查考核的泛化等體制的剛性問題〔22〕，導致實際作用有限。針對基層綜合行政執法改革中的條塊合作問題，本文試從整合、協調與激勵三個關系維度提出分析框架。

第一，整合。條塊體制下的整合是指通過發展共同的組織結構來理順條塊關系，這既是“塊塊”對“條條”的整合，也是“條條”對“塊塊”的整合。〔23〕綜合行政執法領域的條塊關系整合，將構建跨越原有專業執法邊界、治理層級與部門界限的綜合行政執法隊伍，實現外部資源的內部化，從以往的部門執法向政府執法轉變。

第二，協調。協調是指關于聯合性和整體性工作、聯合信息系統、機構間對話、規劃過程和決策的活動機制?！?4〕部門間良好的協調可以排除不同政策間的沖突，更好地利用稀缺資源，使特定政策領域中的利益相關者能夠團結協作，以及為公民提供無縫隙的服務。〔25〕協調是重塑條塊關系的重要前提，有助于打破條塊體制的分割，加快資源的流動，實現行動的連貫。

第三，激勵。條塊關系沖突的癥結之一也在于激勵的不相容。有學者分析了組織內部常見的職務職級晉升、物質報酬激勵、表彰激勵、容錯免責等多種激勵形態?！?6〕正向激勵和反向激勵的設置會促使條條與塊塊結合起來推動工作，激勵機制的缺位則可能導致綜合行政執法改革的“叫好不叫座”。因而需要合理設置條塊部門的相容性激勵，激發相關業務部門與綜合行政執法協同的主動性、行動的統一性，突破條塊分割、各自逐利的執法困境。

綜合行政執法改革中的整合面對的是執法權及人、財、物等資源的下移，以及審批與監管職能的分離，協調也由此成為一項不可或缺的機制，激勵則為整合和協調提供了物質和心理基礎，也是條塊關系重塑的重要推動器。綜合行政執法改革調整了原先的條塊職能結構，在橫向上條條部門向綜合行政執法局劃轉執法權，在縱向上縣級執法權及人員下沉鄉鎮（街道），接受后者管理，有的鎮街甚至建立綜合行政執法隊。新型條塊結構尚需從整合、協調與激勵的維度進行多重調適。

圖1基層綜合行政執法改革中的條塊關系重塑框架

三、“大綜合一體化”：綜合行政執法改革的實踐進展

綜合行政執法改革并不只是某一部門內部結構要素的調整，改革進程中，執法職權的綜合與下沉涉及多個政府職能部門，改革還生成了綜合執法的前臺與各部門合作的后臺。經過多年的實踐探索，“大綜合”已經成為改革發展的應有之義。

綜合行政執法改革的總體思路是將分散于各部門的執法權進行相對集中，整合歸并執法隊伍，建立綜合行政執法機構，解決多頭執法、多層執法和重復執法問題。例如城市綜合行政執法源于城管系統改革，分別設立城市管理局和綜合行政執法局，實現管理與執法的分離。究其原因，很多執法事項已經超出城市管理的范圍，隨著改革的推進，其他執法權也可相繼劃入綜合行政執法局。湖南省長沙縣將23個部門的執法權全部劃轉到行政執法局，在縣級層面實現行政執法的“大綜合”?！?7〕同時綜合行政執法改革也強調執法的下沉，通常由綜合行政執法局派駐中隊或者鎮街成立執法隊。如廣東佛山市將3632項執法權直接下放鎮街，以鎮街的名義行使執法權?！?8〕

浙江省近年的“大綜合一體化”綜合行政執法改革就是在原有基礎上的突破，它響應整體政府理念，配合數字化改革，通過省市縣鄉四級條塊機構調整，重塑基層條塊關系。2022年1月，浙江成為全國唯一的“大綜合一體化”行政執法改革國家試點，并出臺《浙江省綜合行政執法條例》，為改革提供法治保障。浙江的思路是在縣級層面進一步精簡執法隊伍，形成“綜合執法+專業執法+聯合執法”，并將執法職權逐步劃轉到綜合行政執法局；建立行政執法指揮中心，實現對執法的協調統一管理；通過對執法職權的評估與協調，更大范圍下沉執法權限和執法力量，在鄉鎮（街道）組建統一的綜合行政執法隊伍，實現“一支隊伍管執法”；圍繞執法事項的“一件事”與“綜合查一次”打破原有按照領域執法與監管的困境。當時預計到2022年底，浙江綜合行政執法事項拓展到60%以上的執法領域，60%以上的高頻率、高綜合、高需求執法事項納入綜合行政執法范圍，60%以上的行政執法量由綜合行政執法部門承擔，部門專業執法隊伍種類精簡50%以上，85%以上的執法力量在縣鄉，其中鄉鎮（街道）占60%以上?！?9〕“一體化”并不是單純由縣級綜合行政執法局派出綜合執法中隊，而是強調由鎮街領導，綜合行政執法隊隊長由鎮街黨政領導擔任，各個縣級執法隊伍下沉人員組成鎮街綜合行政執法大隊，實現以鎮街管理為主體與各業務部門的行政執法相結合的“塊狀一體化”〔30〕，跨部門、跨層級的條塊協作成為綜合行政執法改革及運行的后臺邏輯。

“大綜合一體化”改革還改變了省級層面缺少主管部門的狀態，設立省綜合行政執法指導辦公室，對各執法部門的執法權進行評估，縣級由編辦、司法局、綜合行政執法局協同推進改革，從而保障了改革的合法性與專業性。“大綜合一體化”改革嵌入到基層治理中，實現從專科執法到全科執法，從部門治理到綜合治理，相較于以往也更具有系統性和全面性。

從政策效果來看，浙江省的“大綜合一體化”行政執法改革一方面是在條條部門之間，著力解決多頭執法“管不好”的問題。全省的執法隊數量從1600余支精簡到799支，綜合行政執法事項拓展到25個執法領域、1361項處罰事項，占執法總事項的27.4%，覆蓋62.5%的執法領域。〔31〕通過執法的整合，綜合執法隊伍能夠對執法對象進行綜合處置，解決執法擾民，重復執法的問題。基層執法的創新空間也不斷拓展，“綜合查一次”“一件事監管”“一支隊伍管執法”“一張清單管執法”等便民執法、高效執法活動提升了基層治理效能。

另一方面是在條與塊之間，“大綜合一體化”行政執法改革積極破解基層政府“喊不動”的問題。通過賦權鎮街，將派駐人員納入鎮街管理，使基層執法隊融入鎮街工作之中。綜合行政執法隊伍下沉到鎮街，從單純的執法管理變為服務導向，給執法對象做“全面體檢”，在基層各項治理事務中成為推進工作，解決問題的抓手。改革還拓寬了執法信息的傳遞和溝通渠道，例如構建“大綜合一體化”執法監管數字應用體系，實現執法流程監管清晰可見。

“大綜合一體化”行政執法改革作為執法綜合與賦權鄉鎮的新路徑，初步實現綜合執法領域的“條抓塊統”，強化了鎮街一線治理的能力。同時改革措施依然存在落地的問題，改革進程中也會因職責邊界、事權關系、人員配備、執法規范等調整而產生執法的再碎片化問題?！按缶C合一體化”行政執法改革中的條塊關系仍然需要進一步調適。

四、“大綜合一體化”行政執法改革中的條塊合作問題

改革要實現行政執法的“大綜合”與“一體化”，然而“大綜合”需要更多的組織協調，“一體化”也要適應更復雜的條塊關系，當前的跨部門合作仍會出現無序的狀態。

（一）從單一執法到綜合執法：條線部門的整合問題

行政執法隊伍在職權劃轉后雖然成為獨立的執法力量，但在業務指導方面依然需要條線上的職能部門協助。部門間對等的權力關系以及專業化的壁壘又使得綜合行政執法隊伍與相關業務部門處于松散連接之中，對口部門對實踐的指導有所不足。隨著執法事項的持續劃轉，執法隊伍與相關業務主管部門的職權交叉進一步增多，需要整合的事項與內容也更多，更需要協作配合。

首先是職責邊界的清晰化問題。改革的重要環節之一是實現行政執法領域的“大綜合”，逐步將多個行政執法單位的行政處罰與行政審批、行政監管職能分離，合并到綜合行政執法局。然而一些部門在行政監管的責任歸屬上存在認識分歧，任務分工也不夠明確，協調權威不足，如浙江龍游縣在綜合行政執法改革中出現以處罰權已劃轉為由放棄日常監管職責的情況，或者未嚴格按照事項目錄的邊界界定執行。〔32〕在業務主管部門“不出事”的邏輯與綜合行政執法部門成本與風險控制的邏輯下，執法與監管的模糊性有所加劇，再次引發職權交叉和執法空白問題，導致業務監管和執法過程中的推諉扯皮，“爭著管”和“爭著推”現象同時存在。

其次是條線部門事權關系理順的問題。一方面，業務部門日趨成為評價督察部門，綜合行政執法往往因其末端屬性而承擔著更大的責任壓力，成為某種程度上的“兜底部門”?！?3〕業務部門在失去“末端結構”的同時也未能充分發揮作為行業主管部門的專業優勢，影響了基層綜合行政執法隊伍對疑難事項、專業事項的及時處置。另一方面，基層治理過于依賴末端執法，弱化事前、事中、事后的監管，造成未按職責邊界對違法行為進行專業認定、未按要求進行案件移送或移送材料清單等情況，這不符合綜合行政執法改革的初衷。

最后是執法的系統聯動問題。綜合行政執法部門與各業務部門作為一個上下聯動的執法系統，前者行使行政處罰職能，時常需要原業務部門在審批材料、檢查意見、專業領域法律法規知識以及信息資源上的協作，后者卻出于其他考慮未必配合，使得執法阻滯現象頻發。實際執法過程中，二者之間還存在執法聯合協助機制不能有效運行、案件移交及“審批-監管-執法”等整合與協作機制有待加強等問題。

（二）從部門執法到屬地執法：基層執法的條塊銜接問題

綜合行政執法改革需要進一步探索解決在鎮街的條塊銜接問題，尤其是如何將各個條線的執法人員融合為一支隊伍，真正實現“縣屬鄉用”。“大綜合一體化”綜合行政執法改革在縣區層面組建“1+8”的綜合行政執法+專業執法隊伍，并根據鎮街執法需求分別將執法隊員下沉到鎮街，由鎮街統一管理，組建綜合行政執法隊（如圖2所示），形成賦權于“塊”、以塊統條。鎮街執法隊的組建積極回應了以往鎮街執法“喊不到人，看得見管不著的困境”，同時也避免了“地域時差”的執法瓶頸，〔34〕增強了“塊”的有效治理能力。但在實踐中，屬地政府也經常存在難以充分整合執法隊伍的困惑。

圖2

一是雙重管理下的考核沖突。一些地方的綜合行政執法隊伍在“區屬、街管、街用”的原則下，以鎮街的名義進行執法，由鎮街掌握一定的管理權，實現“融條于塊”。我們在杭州某區調研發現，下放到鎮街的執法事項只是全部執法事項的一部分，日常的執法工作也由鎮街執法隊承擔，因而縣級綜合行政執法局以及相關業務部門也要對下沉執法人員進行考核。鎮街考核以治理為導向，既有專項考核，也有綜合目標考核，而縣級綜合行政執法局及相關執法業務部門一般是對執法事項進行考核，考核的不一致也會影響綜合行政執法隊的工作開展。

二是執法權下沉引發新的協調問題。執法權的下沉主要有賦權和輻射兩種方式，與直接賦予鎮街行政執法權相比，“輻射”通常是在常住人口少、執法事務少、執法人員不充足條件下的選擇，即執法人員通過駐點某一中心鎮，在執法事項上可輻射周圍的鄉鎮，實現人與事的最大化的匹配。但駐點輻射又會與屬地管理產生新的協調問題，例如當執法事件在不同鎮街同時發生時，執法隊是否有足夠的人員力量及時處置；在鎮街間經濟發展水平不同步的前提下，駐點人員的福利待遇應當參照什么標準發放等等。

三是綜合行政執法目標與鎮街治理目標的分歧。綜合行政執法著眼于法治的邏輯，鎮街則重視解決具體的治理問題。鎮街在主導基層治理的同時，對綜合行政執法隊伍也具有指揮權和考核權，這使其可能集運動員、裁判員角色于一身，而原本的執法對象又是鎮街的“自己人”，就導致難以執法或執法權力的濫用問題。〔35〕而在基層的中心工作及各類重點任務的驅使下，基層政府可能憑借領導權威與政治壓力，使執法的邏輯服從于行政的邏輯，屬地意志影響規范執法〔36〕，從而背離法治政府建設的目標。

（三）從執法力量到執法信息：綜合行政執法改革的基礎保障問題

綜合行政執法改革除了執法職權的劃轉、各種資源的整合，還涉及基礎保障的供給。執法保障問題會直接影響執法權的劃轉和落實，這也是條塊博弈在微觀領域的體現。在執法資源的保障中“條條部門”相對于基層政府掌握了資源分配的主導權〔37〕，隨之也遇到了一些問題。

一是執法力量到位問題。存在執法權劃轉而執法人員未劃轉、對執法隊員劃轉的“汰弱留強”等情況，導致執法力量與監管職能不匹配、部分領域事項成為行政執法的盲區，帶來一定的風險和隱患。執法力量不僅僅指行政執法人員，還包括相關輔助力量，例如鎮街法制審核的專業人才缺口尤為突出。綜合行政執法權下放后，需要由做出處罰的單位進行法制審核，多領域案件辦理過程也對案件法制審核提出了更高的要求，目前鎮街取得法律職業資格證書的專業人才缺口較大，短時間內難以滿足執法審核需求，導致審查制度的功能無法充分發揮。

二是執法能力適配問題。綜合執法職能劃轉后，新領域案件繁多，但部分執法人員的執法處理經驗不足，也缺少針對疑難問題處理的培訓。浙江嘉興市南湖區綜合行政執法局指出，培訓工作對實踐及疑難問題處理的關注不足，單純的法律知識培訓對執法人員能力提升較小?！?8〕此外，鎮街執法隊員來自多個部門，難免受到原部門規范標準的影響，執法的自由裁量基準無法做到一致，出現執法程序不規范、執法標準不嚴格等情況。執法的差異化影響了以鎮街名義開展行政執法的權威性與有效性。

三是執法信息共享互通問題。一些業務主管部門與綜合行政執法部門之間僅僅劃轉了處罰事項，而具有執法保障作用的法律法規材料、政策規定材料、自由裁量基準、對特定事實和對象的鑒定材料等未進行移送；在日常執法過程中，部門間的分割也使得執法信息難以進行有效調用，導致綜合行政執法缺乏規范的執法標準，碰到疑難問題時就會影響辦理進度和質量。浙江在執法的數字化方面強調整體智治，打造了多個執法場景應用平臺，如“數字化行政執法監督”“綜合查一次”“行政執法證據共享”等應用場景〔39〕，但跨部門多場景的系統平臺仍存在數據共享和接入難題。浙江東陽市也指出改革過程中部門之間缺乏統一的信息共享平臺，執法信息共享不足，如關于規劃許可手續的審批、工商信息登記信息等?！?0〕同時也存在跨部門系統的執法信息對接不夠流暢、信息資源沒有得到有效利用等問題。

五、綜合行政執法改革中的條塊關系發展進路

綜合行政執法改革的關鍵在于通過出臺各項措施及部門間、層級間的密切合作，有效解決行政執法職權“綜合”與條塊“一體化”的相關問題，使改革達到預期的效果，而要點是從整合、協調和激勵三個關系維度探索發展進路。

（一）推動條塊部門的整合

從人員隊伍、執法信息到機構職能、層級關系，綜合行政執法改革都需要進一步推動機制性的條塊整合。

在人員隊伍上，要從物理整合走向有機融合。不僅要將原本持有執法證的鄉鎮管理人員與下沉執法隊員統一納入鎮街執法隊，還需要統一執法規范、執法行為與執法標準，核定標準的行政裁量處罰基準，根據鎮街執法特點，加強執法實務培訓，不斷提升執法能力。對于人員編制資源配置問題，除了劃轉編制的常規做法外，還應建立編制周轉池，包括鎮街法制審核人員的周轉池，加強人才儲備，對條塊執法人員實現有效配置。

在執法信息上，實現基礎信息整合。通過數字化改革建設綜合行政執法應用系統，將省級統一行政執法事項全部放到系統中，形成執法一網通查，并在信息接口、信息讀取上實現資源共享。在日常執法事項方面，加強指揮中心和信息平臺建設，相關事項通過網格員、信訪代辦員等上傳到鎮街綜合執法大隊，強化指揮中心的信息提取與共享作用，達到對基層執法信息的有效整合與利用。還要注重對鎮街執法信息的長期積累與整合，建立鎮街執法信息庫，進而探索適合本地區的執法模式。

在機構職能與層級上，形成職能整合與邊界清晰共存。條塊整合并不是簡單的歸集一體，而要明確業務部門與綜合行政執法部門的責任。條塊部門可通過認領“一件事執法”與“一件事監管”事項，保證執法職權與監管劃轉的完整性，促進職權與責任的整合，推動治理界面的集中化。〔41〕多層級執法整合所產生的“縣鄉一體”效應，應保障條線業務工作和屬地中心工作的完成，除了可借鑒“街鄉吹哨，部門報到”等機制實現鎮街治理事項的整合外，還可依靠共享法庭、人大監督站、駐隊律師等創新機制對行政執法流程加以規范和監督。縣級綜合行政執法指揮中心與鎮街的綜合信息指揮室可能歸口不同單位，應加強兩者的一體化建設，構建上下協調、高效便捷的綜合行政執法指揮體系。

（二）促進條塊部門的協調

條塊部門間的協調可以利用具體的部門勢差或者成立專班實現“高位推動”，但從長遠來看，部門協調需要通過具體的制度機制實現操作化。

其一，建立綜合行政執法隊伍與業務職能部門間的協調機制。在職權劃轉時成立專班審核執法賦權事項，對專業執法要進行專家論證和風險評估，與屬地政府和業務部門進行充分協調溝通，重點在于將高需要的執法事項充分劃轉，加強執法行為的協調，避免盲目放權，并建立相應的評價機制，對職權劃轉情況進行評價。重視在改革過程中與原有執法制度的協調，明晰各職能部門與綜合執法隊伍級別管轄問題的評判標準。建立并完善聯絡制度，如執法和監督部門聯席會議制度、案件材料的移交機制、執法爭議解決機制、執法爭議專家評估論證制度等，加強處罰與監管的協調配合。

其二，建立鎮街綜合行政執法隊伍與屬地政府的協調機制。綜合行政執法改革需要考慮執法力量下沉基層后的適應性，可通過“執法清單”“權力清單”等理順其與屬地政府的關系，更好地適應基層治理現狀，消解綜合行政執法過程中法治邏輯與行政邏輯的矛盾，既要重視法治化的行政執法，同時也要在執法中實現“執法的治理化”。〔42〕強化區縣一級綜合行政執法的指揮協調作用，在屬地執法任務與綜合行政執法局及業務部門的執法責任之間，需要各部門、鎮街制定執法監管事項計劃，相互協調各自工作，幫助鎮街綜合行政執法隊伍合理安排執法，避免陷入執法沖突，緩解雙重管理的矛盾。對常規執法活動之外的任務型執法事項，通過明確權責規定，明晰考核機制，將執法需求與執法能力有效銜接。

（三）強化條塊部門的激勵

激勵是綜合行政執法改革中條塊部門合作的重要動力，重塑基層條塊關系也需要調整完善激勵結構和激勵機制，解決激勵不相容、不充分問題。

一是構建協作的激勵結構。部門之間發生協作困境的一個重要原因是缺乏有效的選擇性激勵，即缺乏對協作部門的績效進行精準監測以及相應的專門評估和獎懲安排〔43〕，因而需要健全績效激勵機制和問責激勵機制。綜合行政執法局與業務部門在執法職權上是“一對多”與“多對一”的關系，持續的執法職權劃轉與相關業務合作需要建立雙向的評價機制。同時還應構建綜合行政執法與業務部門績效評價的聯結機制，建立審批—監管—執法各環節掛鉤的績效責任制與問責機制，促進信息共享、執法資源互通，弱化部門本位和“不出事”的邏輯。通過第三方主導的監督與評價機制，打破執法與業務部門之間的均衡，有效發揮問責激勵作用。

二是加大執法改革的創新激勵。綜合行政執法改革將深刻改變基層的治理體系和治理能力，也會遭遇前所未見的挑戰，需要關注創新激勵的銜接作用與激活作用，實行多維度的評價，加強對創新激勵的正向引導。例如激勵部門和鎮街根據實際情況做出創新性的調整，完善改革的容錯機制，加大“一件事監管”“一支隊伍執法”的創新激勵等。

三是加強執法隊伍的保障激勵。從提升綜合行政執法的效能出發，一方面要保障基層執法人員的物質待遇和發展機遇，針對執法人員在不同鎮街因屬地管理原則導致的福利待遇落差問題，需要縣級綜合行政執法局與各鎮街協商合理的待遇標準，避免影響執法人員的工作積極性；還要拓寬執法隊員的個人發展路徑，例如在培養選拔機會上可向下沉人員適度傾斜。另一方面要保障綜合行政執法隊伍不斷提高專業執法能力，包括通過績效評價指標體系與獎懲機制，激勵執法人員提升執法素養和執法能力等。

六、結語

綜合行政執法改革在實踐中面臨著治理需求增長與組織效能有限的矛盾，也涉及到權力分配、部門重組和利益調整，將對原有的條塊關系造成沖擊。理順條塊部門的合作關系則是改革成功的必要條件。當前需要從整體性治理和跨部門合作的視角看待綜合行政執法部門、相關業務主管部門、鎮街政府的關系，基于整合、協調、激勵的行動框架重塑條塊結構、構建合作機制，不斷增強綜合行政執法改革的適應性，提升基層治理能力。

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【責任編輯：朱鳳霞】

〔基金項目〕國家社科基金項目“‘鄉村治理重心下移背景下的縣鄉條塊關系重構研究”（19BZZ079）；杭州市哲學社會科學重點研究基地“中共杭州市委黨校社會治理與地方政府創新研究中心”項目“‘縣鄉一體、條抓塊統改革背景下基層綜合行政執法的條塊協同研究”（2022JD10）

〔作者簡介〕黃俊堯，杭州師范大學公共管理學院教授，博士；

朱得良，杭州師范大學公共管理學院碩士研究生，浙江杭州311121。