陜西實現黃河流域生態治理現代化的現實路徑

牛文博

〔內容提要〕推進生態治理現代化是實現國家治理現代化的重要內容，對生態文明建設具有非常重要的意義。本文圍繞陜西黃河流域生態治理現代化問題進行研究，闡述了生態治理現代化的內涵，回顧了陜西黃河流域生態治理實踐，探討了陜西黃河流域生態面臨的主要問題，提出了陜西黃河流域生態治理現代化的提升策略。

〔關鍵詞〕黃河流域；生態文明；生態治理現代化

注：本文為2023年度陜西省哲學社會科學研究專項青年項目“高質量背景下陜西生態治理能力提升研究”（項目編號：2023QN0316）的階段性成果。

生態文明是人類社會最新的文明形態，也是實現綠色發展的關鍵所在。黨的十八大提出“把生態文明建設與政治、經濟、文化、社會建設共同推進”。十九大提出建設美麗新中國，強調“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”。

2019年9月，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上強調，“保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計”“黃河流域必須下大氣力進行大保護、大治理，走生態保護和高質量發展的路子”。《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》明確把黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略。

陜西省地處黃河中游，黃河流域涉及陜西省8市1區13.36萬平方千米。陜西地理位置，決定其具有極為突出的生態功能。運用生態治理現代化的理念和方式，提升生態治理水平，對陜西黃河流域生態保護和高質量發展具有非常重要的意義。

一、生態治理現代化的內涵

20世紀80年代德國學者約瑟夫·胡伯（Joseph Huber）提出生態治理現代化理論。該理論為生態治理、生態文明建設提供了有力的理論支撐和實踐旨趣。生態治理現代化理論主要聚焦于生態治理的戰略導向、制度供給、發展方式、治理模式等多維度、多要素整合與協同。生態治理現代化理論，為重塑人與自然的和諧關系，建設生態文明提供了可能的實踐邏輯。

生態治理主要涉及治理理念、治理目標、治理方式和治理體系。生態治理能力的核心是構建生態治理現代化體系。生態治理和生態治理現代化體系相互作用，相互促進。生態治理現代化的核心是生態治理主體多元化、生態治理客體結構化、生態治理過程系統化。

二、陜西黃河流域生態治理實踐

陜西省行政區劃面積約20.58萬平方千米，占全國總面積的1/50，但土壤流失總量卻占到全國的1/5，成為全國水土流失最嚴重的省份之一。生態問題嚴重影響了陜西黃河流域生態保護和高質量發展。近年來，陜西開展了較有成效的生態治理。截止到2022年，陜西治理的水土流失面積超過5.7萬平方公里。這些數據說明，陜西實現了生態環境由“整體惡化、局部好轉”向“總體好轉、局部良性循環”的根本轉變。

從陜西生態治理的實踐看，形成了具有特色的差異化生態治理模式。陜北地區主要治理生態環境，發展特色產業，突出抓好水土綜合治理；關中地區主要加強澇池建設和城市水持保試點，突出抓好水系水土保持，實現生態恢復；陜南地區主要以生態清潔型小流域為平臺，打造水土保持示范園，同時注重特色產業發展，形成生態發展新格局。

陜西在黃河流域生態治理實踐中，一是首創水土保持生態補償制度，通過出臺相關政策制度，穩步推進水土保持、生態恢復等工程，促進生態環境的恢復與重建。二是打造綠色礦山。陜西以神東生態示范基地為核心，圍繞地質環境、土地復墾、水土保持、林業建設、園林景觀、節能低碳、環境保護等方面，最終形成“采前防治、采中控制、采后修復”和“外圍防護圈、周邊常綠圈、中心美化圈”，以及“三期三圈”的生態治理模式。三是引入民間資金。比如涇陽縣龍泉公社在開展小流域生態治理，發展以生態旅游、生態農業為特色的生態經濟過程中，均引入了民間資金。目前，涇陽縣龍泉公社占地面積達1000公頃，森林覆蓋率達到80%以上，先后獲得國家AAA景區、省級西部旱腰帶治理突出貢獻獎等一系列榮譽。以上代表性案例，只是陜西黃河流域生態治理實踐的一部分，通過這些案例，我們可以看到，陜西生態治理已經取得了初步的成效，但我們也要看到，目前陜西黃河流域依然面臨生態問題的挑戰。

三、陜西黃河流域面臨的生態問題

（一）水資源短缺

黃河流域盡管占全國河川徑流量2%的水資源，但卻灌溉了全國13%的糧食產量，養育了占全國12%人口。盡管如此，水資源短缺仍然是黃河流域最大的矛盾。“黃河上中游大部分地區位于400毫米等降水量線以西，氣候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，僅為長江流域的40%；多年來平均年水資源總量647億立方米，不到長江的7%；水資源開發利用率高達80%，遠超40%的生態警戒線”。這是中共中央、國務院印發的《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》中披露的一組數據。另外，新聞周刊《瞭望》2017年刊發的《饑渴的黃河》新聞報道中指出，“黃河天然徑流量已不足500億立方米。預計到2030年，黃河徑流量將繼續減少20億立方米以上”。這些數據都反映了黃河流域資源短缺問題依然較為嚴重，水資源的生態治理已經刻不容緩。

（二）固體廢物非法向黃河傾倒問題突出

陜西是我國重要的能源、化工和基礎工業基地，煤炭、石油、天然氣等傳統資源儲量非常豐富，豐富的資源促進了黃河流域地區社會經濟發展，但同時也引發了固體廢物非法傾倒黃河的生態問題。

2021年12月，中央生態環境保護督察組發現，黃河流域的韓城龍門段干流河道，存在大量固體廢物長期違法堆積的問題，嚴重破壞了黃河干流河道的生態環境。經督察組核查，固體廢物總量約125.9萬立方米，違法侵占河道約378.5畝。這些堆放的固體廢物，嚴重削弱了下峪口黃河防洪工程的抗洪泄洪能力，也影響黃河灘區環境質量和地下水質，從而破壞黃河灘區的生態環境。

（三）生態環境脆弱

陜西黃河流域生態脆弱區分布面積大，黃河中上游荒漠化、沙漠化問題較嚴重，土質疏松，部分區域氣候干旱，且植被較稀疏，生態環境脆弱。這些依然威脅黃河流域人民群眾的生命及財產安全。

四、陜西黃河流域生態治理現代化的現實路徑

（一）實現生態治理的主體多元化

生態治理現代化不僅要求政府參與，還需要企業、個人、社會各方均參與其中，從而形成治理主體多元化的治理格局。生態治理主體的多元化，意味著每個參與主體都能充分發揮自身的優勢，加強協同，從整體上提高生態治理的效率。實現治理主體的多元化的格局有三個路徑。首先是政府將部分生態治理的權力讓渡給企業、社會組織以及個人，從而提高這些治理主體的積極性。其次，要通過相關法律法規和制度來明確各方治理主體的權力與責任，既要調動各參與主體的積極性，還要對其進行合理的約束，防止權力濫用問題出現。第三，政府應加強生態環境保護組織的培育，發揮其監督作用。

（二）優化生態治理的政策執行

生態治理政策能否良好執行是提高政府生態治理能力的關鍵所在。這需要從兩個方面來實施。一是強化政府的生態治理職能。生態治理職能是政府在生態治理過程中應該履行的職責。政府在生態治理過程中，主要承擔生態環境保護的公共責任和公共服務。強化地方政府的生態治理職能，需明確治理職能重心、理順治理職能關系、轉變治理職能方式。二是優化生態治理績效考評。生態治理績效考評主要是對生態政策執行過程和執行結果進行考核評價。生態治理績效考評，重點是建立科學合理的生態治理考評機制，從而根據考核結果，總結經驗、發現問題、解決問題。

（三）完善生態治理保障體系

生態治理是一項長期的復雜的系統性工程，投入大、耗時長、見效慢。因此，在生態治理過程中，各生態治理主體在面臨經濟效益和生態效益出現沖突時，往往重經濟增長、輕生態保護，從而影響生態治理持續正常有效地開展。因此，完善市域生態治理的保障體系，需要從優化制度供給、加大資金供給、強化技術供給等方面著手。

2021年，陜西省政府辦公廳出臺了《陜西省“十四五”生態環境保護規劃》，著重落實國家生態文明建設的改革要求，聚焦“秦嶺、黃河長江流域”等重點區域，突出推進治理體系治理能力現代化建設，以體制機制改革為突破，全面構建導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系，這對陜西實現黃河流域生態治理現代化具有非常重要的意義。

（作者單位：西安外事學院）