大食物觀視角下穩定我國牛肉全球供應鏈問題的研究

謝蘭蘭 張秀青 張學彪

摘要：中國共產黨的二十大報告提出“樹立大食物觀，構建多元化食物供給體系”，標志著我國將從推動傳統糧食安全向食物安全轉變。保障肉類供給安全有效，是更好滿足人民美好生活需要、順應當前和未來我國國民食物消費結構變化的重要舉措。我國是牛肉生產和消費大國，由于國內產能不足，牛肉產不及需問題突出。構建穩定安全的全球牛肉供應鏈體系是滿足國民日益增長的優質蛋白需求、保障國家食物安全的重要路徑。多年來，我國廣泛開展全球肉牛育種合作和種源引進，積極擴大牛肉進口彌補市場供需缺口，主動“走出去”配置全球資源，對提高國內自給率和國內牛肉穩定供給有積極作用。展望未來，應從食物安全戰略視角重新定位牛肉產業，結合我國自身需求綜合研判全球市場發展變化，全方位加強對外技術、貿易和投資合作，鞏固完善我國全球牛肉供應鏈布局，提高供應鏈體系韌性和安全水平。

關鍵詞：牛肉；全球供應鏈；食物安全；國際合作

中國共產黨的二十大報告提出“樹立大食物觀，發展設施農業，構建多元化食物供給體系?！鄙羁剃U釋了未來我國的食物觀，即在保障我國傳統糧食安全的基礎上，進一步關注國民的飲食健康，建立全譜系的安全食物鏈。牛肉是高質量蛋白的代表，隨著國民生活水平的提升和消費提質升級，在我國食物供給體系中的重要性不斷凸顯。近年來，國內市場對牛肉需求強勁，我國牛肉市場供需缺口凸顯。產能方面，由于國內肉牛養殖起步晚及生產經營規模小，我國肉牛育種能力、經濟性能和其他主產國有較大差距，牛肉產能長期不能滿足國內需求增長。國家統計局數據顯示，2011-2021年，我國牛肉產量由610.71萬噸提高至698.0萬噸，年均增速1.34%，同期消費量則由610.53萬噸提高至931.27萬噸，年均增速4.31%，供給約束明顯。美國農業部（USDA）最新預測顯示，2022年，我國牛肉產能占全球的12%，消費量則占全球的18%，是僅次于美國（22%）的全球第二大牛肉消費國。這意味著，國內三分之一的牛肉消費需要通過國際市場滿足。

未來一段時期，利用國際市場和全球資源仍是國內牛肉保供穩價的重要方式，也是食品貿易國內、國際雙循環的應有之義。牛肉是高度市場化的產品，通過市場化手段滿足需求是可行和必要的。在提高自給能力的同時，通過國際技術合作、貿易和投資等途徑充分利用國內國際兩個市場、兩種資源，構筑安全穩定的全球牛肉供應鏈體系對保障國內有效供給、資源節約和環境保護等尤為必要。

一、我國構建牛肉全球供應鏈的現狀與進展

從實踐看，我國構建牛肉全球供應鏈，保障國內供給主要有三條途徑：通過種源引進和育種合作推動國內產能提升、通過牛肉進口彌補供需缺口和主動“走出去”配置全球資源。

（一）通過種源引進及育種合作提升國內生產能力

畜牧發展，良種為先。由于農耕傳統等多種因素影響，國內肉牛經濟性能與世界先進水平差距較大。加強肉牛種質資源國際合作是突破國內種源困境、提升國產肉牛繁育能力的重要途徑。20世紀60年代以來，我國開始進行專門的肉牛育種，將國外種源與本土肉牛品種雜交改良后培育形成了西門塔爾、安格斯、夏洛萊、海福特等種群，取得較好成效。

1.種源引進政策法規體系日趨完善。我國一貫重視和鼓勵種畜禽海外育種合作，為保障種源引進質量，規范畜禽遺傳資源對外合作研究利用，構建了完善的政策法規體系。《中華人民共和國畜牧法》以法律形式鼓勵利用進口種畜禽進行新品種、配套系的培育。在畜禽遺傳物質對外合作研究方面，先后出臺《畜禽遺傳資源進出境和對外合作研究利用審批辦法》《種牛及冷凍精液和胚胎進口技術要求》《國務院辦公廳關于促進畜牧業高質量發展的意見》等文件，對畜禽遺傳資源進出境、對外合作研究利用、優質種源引進予以規范和管理。

2.為種質資源國際合作創造寬松的外部環境。一是推動海外引種自由化、便利化。目前，除一些特殊畜禽品種選育外，我國已放開了外資進行畜禽育種的準入限制，允許外資企業進行肉牛商業化育種。為便利種牛進口，我國先后開通了13個口岸供種牛入境檢疫隔離。海南省為落實《海南自由貿易港建設總體方案》，積極謀劃資源引進中轉基地建設，初步形成了“一城兩地三園”的規劃布局，有力推動我國動物種質資源引進自由化、便利化進程。二是廣泛建立多雙邊國際交流合作機制。如上海合作組織簽署《成員國政府間農業合作協定》，確立了成員國農業領域合作機制，各成員國明確在畜牧業、跨境動物疫病防控等領域加強合作。雙邊層面，與法國、德國、巴西、墨西哥、加拿大等育種強國在肉牛種質資源交流、科技合作和人才培訓等方面展開了大量卓有成效的交流合作。如成立中法肉牛研究與發展中心，與德國合作引進牛冷凍精液2萬份，在多省份推廣德系西門塔爾乳肉兼用牛養殖，并開展大量中德間技術培訓，促進院校和企業的交流合作。

3.搭建國際育種合作平臺，有效整合全球農業科技資源。除政府間合作，國內科研院所、高等學府、企業等機構積極開展畜牧業國際合作對話交流、組建聯合實驗室，探索資源與信息共享長效機制，為加強我國與其他國家肉牛育種技術和人才交流搭建了一系列卓有成效的平臺。如中國新疆-哈薩克斯坦畜牧業研究中心、阿拉木圖-新疆畜產品合作科學研究室、中國新疆畜牧科學院-哈薩克斯坦農業科學院技術合作促進中心、中法肉牛研究與發展中心（CSFB）、中國-加拿大肉牛產業合作聯盟、中國農業科學院－國際家畜研究所畜禽牧草遺傳資源聯合實驗室、中德畜牧業技術創新中心等，有效提升了我國肉牛育種養殖水平。

4.種源引進規模持續擴大。肉牛養殖企業通過進口牛凍精和種牛兩種方式進行國內繁育，以迅速擴大牛群規模。2013-2022年，我國牛凍精進口規模穩步提升，由2131.32萬美元提高至9775.12萬美元，年均增速達18.44%，由于國內需求旺盛，帶動進口單價迅速提升，每千克進口價格由2456美元提高至10852美元。牛凍精主要進口來源集中于美國、英國等技術水平成熟的歐美發達國家。其中美國占據絕大部分份額。以進口量計算，2022年，美國、德國、英國、意大利占比分別為91.05%、3.04%、2.46%和2.28%。

我國種牛進口來源國高度集中。目前已經具備向我國出口種牛條件的國家只有澳大利亞、新西蘭、智利和烏拉圭等4國。2022年，我國自上述四國種牛進口量占比分別為41.50%、35.49%、12.17%和10.84%。從進口規?？矗?018-2022年，我國種牛進口額由7234.19萬美元提高至30807.63萬美元。即使2020年新冠肺炎疫情防控期間，種牛進口依然持續增長，顯示了國內市場的旺盛需求和企業對肉牛養殖行業的樂觀預期。

（二）積極擴大牛肉進口彌補供需缺口

為滿足國內牛肉消費需求，我國不斷擴大進口規模。牛肉進口主要有進口屠宰用育肥肉牛和進口鮮凍牛肉制品兩種方式。

1.肉牛進口。2014年開始，我國先后放開了自澳大利亞、新西蘭、烏拉圭、智利、緬甸、老撾的活體肉牛進口，規模增長迅速。2014-2022年，肉牛進口量由617.28噸增至66913.05噸，7年時間增長了107倍，年均增速高達79.63%。從肉牛進口國別看，2022年，我國肉牛進口來自新西蘭、澳大利亞、烏拉圭和智利4個國家，占比分別為45.20%、33.28%、19.21%和2.31%。受動物疫病、新冠肺炎疫情等因素影響，每年對華肉牛出口的國家規模并不穩定。2020年和2021年，我國分別與緬甸和老撾簽署了活牛進口衛生議定書，但目前緬甸尚未完成議定書要求的無疫區建設，還沒有實質對華活牛出口。2021年7月，老撾發生牛結節性皮膚病疫情，對華活牛出口暫停，至2022年4月海關總署才恢復老撾牛產品輸華資質。新西蘭政府宣布，將于2023年4月30日正式停止海運活畜出口。2023年2月20日，巴西發現疑似瘋牛病例，暫停對華出口一個月，風險解除后才恢復。這些不可控擾動因素可能將使我國肉牛進口格局不斷調整變化。

2.牛肉進口。與活體肉牛相比，鮮凍牛肉進口程序相對簡單，是調劑國內需求的主要方式。在巨大國內需求驅動下，2013-2022年，我國牛肉進口額由127008.96萬美元增至1776065.82萬美元，進口量由20.13萬噸增加至268.99萬噸，年均增速分別高達34.06%和33.38%。牛肉進口來源國呈集中度高、日趨多元化發展態勢。目前，主要來自巴西、阿根廷、烏拉圭和新西蘭等幾個高產能國家，2022年，上述4國合計占我國進口量的80.58%。近年來，我國加快實施進口多元化戰略，不斷放開牛肉市場準入，進口來源國日趨多元，已從2013年的7個增加至2022年的27個，各國授權出口工廠數量超過600個。進口來源多元化，不但有效補充了國內市場對各種質量等級牛肉的需求、更好調劑余缺，更為重要的是，在我國無法實現牛肉需求自給的狀況下，將對國內市場的保供穩價起到積極作用。

（三）主動“走出去”配置全球優質資源

長期以來，國際市場變幻不定，供應鏈時常梗阻。通過國際合作和投資，構筑自主可控的全球供應鏈是保障國內牛肉供給的重要途徑。

1.與主要肉牛生產國商簽進口協議，擴大進口來源。我國已與澳大利亞、新西蘭、烏拉圭、智利、羅馬尼亞、立陶宛、老撾和緬甸8個國家簽署了活牛檢疫條款。按照協定，每年將從澳大利亞進口100萬頭肉牛。2021-2023年，老撾將對我國出口50萬頭活牛。2021年9月，我國與烏拉圭啟動自貿協定聯合科研工作。中-烏自貿協定達成后，自烏拉圭牛肉進口關稅從12%降至0，預計每年烏拉圭輸華牛肉將減少1.5億美元關稅。RCEP 全面生效后，我國自區域內國家牛肉進口關稅大幅降低，同時，越南、泰國、新西蘭等國擴大了畜牧領域開放，為我國加大對相關國家畜牧養殖加工等貿易投資創造了積極的外部環境。此外，我國與“一帶一路”沿線80多個國家簽署了農漁業合作文件，進一步拓展了畜牧業對外合作空間。

2.搭建跨境供應鏈合作平臺。一是建設境外合作平臺。2017年，農業農村部印發《農業對外合作“兩區”建設方案》，組織開展境外農業合作示范區和農業對外開放合作試驗區建設試點。其中，莫桑比克—中國農業技術示范中心、亞洲之星農業產業合作區（吉爾吉斯斯坦）在肉牛養殖、屠宰加工、冷鏈物流等海外供應鏈方面均有所布局。二是國內自貿區、自貿港、農綜區等開放平臺利用先行先試的體制機制優勢，積極探索跨境肉牛供應鏈合作。如，云南自貿區落地全國首個“跨境動物疫病區域化管理試點”，推動中緬跨境肉牛項目落地。通過境外經貿合作區及國內開放平臺在境內外產業布局聯動，積極開展跨境牛肉供應鏈合作。

3.大型跨國涉農企業積極布局全球牛肉供應鏈。為解決牛源不足問題，國內企業“走出去”步伐加快，進行全球供應鏈布局，涌現出一批具有較強競爭力的大型跨國企業集團。如上海梅林收購新西蘭牛肉業務市場份額第一的銀蕨農場。恒陽牛業在澳大利亞、烏拉圭、阿根廷等國并購了8家牛肉屠宰加工企業。伊賽牛肉以“并購+自建”模式，整合歐美、南美、澳新地區優勢資源，打造1000萬頭肉牛的全產業鏈產業基地。大商集團收購了澳大利亞黑金和牛牧場，在種牛定價上實現了一定主導權。2019年6月，緬甸投資委員會首次批準中資企業康瑞緬甸設立肉牛養殖場投資計劃。

二、我國牛肉全球供應鏈發展前景研判

統籌利用國內國際兩種資源是推動我國肉牛產業高質量發展、保障國家食物安全的重要路徑。展望未來，我國將進一步加快對外技術、貿易、投資的全方位合作，穩固牛肉全球供應鏈體系。

（一）肉牛育種由“有”向“強”轉變

種質資源是保障國家重要農產品供給的戰略性資源。當前，我國肉牛種業方面存在核心育種技術落后、自主制種供種能力弱、種業優質產能不足等關鍵問題。與發達畜牧業強國相比，本土肉牛品種選育實踐落后了近百年時間，而肉牛新品種選育周期長達28-35年，要實現穩定商業化則需要更長時間。因此，加強與種質資源強國育種技術合作是加快推進我國肉牛自主育種進程、提高育種效率的重要路徑。

經過多年技術攻關，我國肉牛自主育種取得了積極成效，培育了華西牛等高質量品種，正在經歷由“有”向“強”的轉變。根據肉牛育種實踐發展變化，未來我國對外肉牛育種合作的重點，一是基礎研發合作領域。特別是在分子育種技術、種質選育提高、后裔測定、商品品質的研究和技術開發等基礎領域。二是商業化育種研發合作領域。我國肉牛育種商業化市場潛力巨大，對國際育種公司具有較強吸引力，對外育種商業化研發合作領域廣泛，借助跨國育種公司的技術和渠道資源，加大商業化育種合作，將彌補本土企業的技術差距，提高育種基礎研發成果轉化能力，加速育種技術市場化應用，實現高效擴繁和市場推廣，并有效縮短大規模商業化時間。

（二）牛肉進口需求由“高”向“更高”轉變

需求旺盛、產能不足和巨大的國內外價差將驅動我國牛肉進口規模繼續增長。聯合國糧農組織（FAO）預測，到2031年，我國牛肉消費量將在2022年基礎上增長10%，國內產能不足部分仍需國際市場滿足。同時，國內外牛肉價差長期居高不下也是驅動未來進口增長的重要因素。2020年以來，國內牛肉價格始終在國際價格水平的2倍以上，每噸價差高于40000元人民幣。從國際市場供給看，近年來，全球牛肉供需一直處于緊平衡狀態，我國是全球最大的牛肉進口國，占全球牛肉出口量的四分之一。一旦主產國自然條件惡化或突發疫病，都可能打破這種緊平衡狀態，造成海外市場供應不穩。因此，進口多元化是保障國內供給的必然選擇。從需求結構上看，目前我國進口牛肉以中低端冷凍肉為主，2022年，冷凍牛肉進口量占比達98%。在消費升級驅動下，對冰鮮等高端牛肉需求必然大幅增長，預計未來活體肉牛進口將替代部分中低端冷凍肉。

（三）對外投資環境由“松”向“緊”轉變

除養殖成本不斷攀升外，國內畜牧業養殖的資源環境約束日益趨緊，碳減排正在成為產業發展的新約束。據 FAO 測算，畜牧業約占全球碳排放量的15%。在“雙碳”目標大背景下，未來一段時期的高強度碳減排將對國內肉牛養殖造成一定限制，國內企業有對外投資的強烈內在需求。巴西、阿根廷、澳大利亞、新西蘭等肉牛主產國資源豐富，產業發展環境好，養殖成本低，具有較強投資吸引力。我國周邊的中亞地區發展畜牧業也具有天然優勢。哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和烏茲別克斯坦三國永久性草場和牧場占國土面積的比重近50%，未來與我國開展肉牛養殖合作潛力巨大。RCEP 生效、“一帶一路”深入推進和我國全球自貿區網絡構建，將進一步打開我國畜牧業對外貿易投資合作空間，企業對外經貿合作可預期性不斷提高。同時也要看到，農業投資風險大，回收周期長，特別是肉牛等活畜養殖受疫病影響大，稍有不慎將全軍覆沒。目前，我國企業海外投資的目標主要是“以外哺內”，滿足國內市場需求，在權益產品回運過程中還可能受到國際貿易環境、國際物流等多方面制約，需要統籌施策，加大對海外投資和權益產品回運支持力度。

三、完善我國牛肉全球供應鏈體系的建議

為穩定我國牛肉全球供應鏈體系，應進一步強化多元化、多層次的全球供應鏈布局，完善國際合作機制，全方位加強政策支持力度。

（一）強化全球供應鏈系統戰略布局

一是穩定夯實南美洲、澳洲、新西蘭等已有海外供應鏈基礎。我國在這些區域的貿易投資活動相對比較穩定，這是我國海外牛肉供給的基本盤。二是大力開拓“一帶一路”沿線市場。目前，我國對沿線國家肉牛產業貿易投資較為分散，還沒有形成完整的供應鏈布局，應將這一區域作為未來貿易投資合作的重點。三是繼續推進深化與周邊國家合作。我國與緬甸和老撾等國家在活牛養殖進口等方面有一定合作基礎，但目前合作剛起步，合作機制還未完全理順，成效較低。這些國家與我國地理位置鄰近，運輸成本低，周轉時間短，且國內肉牛產業發展空間大。以緬甸為例，目前緬甸有近2000萬頭活牛存欄量，飼料資源豐富低廉，肉牛飼育成本大大低于國內，經濟效益更高。將周邊國家作為我國肉牛供應鏈環節的重點貿易投資對象，既可以有效補充國內需求，又能減少碳排放。

（二）從保障國家食物安全的戰略高度加大對牛肉供應鏈海外戰略布局的支持

高位推進對我國具有戰略價值的重大海外肉牛投資項目，制定支持海外權益產品回流政策穩定企業海外生產經營預期，繼續拓展多元化進口來源，推進貿易便利化。形成政府、行業協會和智庫合力，加強“一國一策”研究，為企業海外投資提供全方位精準支持，引導國內企業調整投資理念，從側重養殖場等重資產投資轉向輕資產、知識產權等高端環節投資。

（三）完善牛肉全球供應鏈合作的多雙邊機制

將牛肉全球供應鏈合作內容納入多雙邊貿易投資協定。充分利用上海合作組織、中國-南方共同市場國家合作框架、金磚國家合作機制及與“一帶一路”沿線國家的雙邊農業合作機制，多層次深化產業對外經貿合作。

（四）加強肉牛種質資源國際合作與交流

通過聯合考察、學術交流、技術合作、聯合實驗室、聯合育種等多種方式建立更加多元緊密的常態化對外合作渠道。加快推進國內畜禽種質資源引進中轉基地布局建設，簡化種質資源引進程序，拓寬種質資源來源。大力推動國際商業化育種合作。

（五）加強肉牛產業鏈項目國內外聯動

將肉牛養殖、屠宰、加工等產業鏈項目納入我國境外農業合作區、境外經貿合作區的重點招商引資項目范疇。當前，我國在許多國家已經建立了境外農業合作區和境外經貿合作區，但是從行業布局上看，針對牛肉供應鏈環節的項目較少，這與我國對國際市場的需求強度遠不成比例，應提高對現有境外平臺載體的利用效率，在產業環境適宜的境外合作區增加牛肉產業鏈供應鏈項目，并強化與國內開放平臺聯動，實現我國對海外牛肉產業鏈供應鏈自主可控和國內保供穩價。

（六）精準強化對供應鏈短板和重點環節的國內支持

一是加大對肉牛育種環節的支持。由于國內企業重引進，輕選育，導致自主制種供種體系一直沒有系統成型，具有自主知識產權的肉牛新品種少，應持續支持對標世界主流肉牛品種，加強新品種選育提升。二是培養創新型肉牛育種人才。全方位加強育種科研人才隊伍建設，特別是形成與發達國家在科研和教學等方面人才培養的常態化渠道。創新中外聯合培養模式，增加國內外聯合培養項目和資助，在中外聯合培養計劃中適當增加育種人才比重，同時大力提高海外引才支持力度。

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