新版《職業教育法》實施背景下職業教育需求側改革研究

許秀林

摘要：針對職業教育供給側改革中存在的問題，從需求側改革內涵談起，提出建立需求側人才需求報告制度、人才技能激勵制度和人才使用回饋制度等制度設計，并結合學習新版《職業教育法》，闡釋了新版《職業教育法》關于需求側改革的總體要求，以深入推進職業教育需求側改革。

關鍵詞：新版《職業教育法》；需求側改革；職業教育

中圖分類號：G710? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2023）07-0011-05

2015年，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上首次提出了“供給側改革”的概念，強調“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革”。隨后供給側結構性改革思想和方法被運用到經濟、醫療、教育等多個社會領域，旨在提升供給的質量和效益。在職業教育領域，供給側結構性改革從提高供給質量角度出發，通過優化辦學專業、課程資源、師資隊伍和人才培養模式，強化職業教育與產業對接，提高人才供給適配性，滿足用人企業和受教育者的多樣化需求。現實表明，職業教育有效供給不足的問題依然突出。

一、職業教育供給側改革存在的問題

職業教育供給側改革源于經濟領域供給側改革的理論和實踐，但在研究過程中未能充分結合職業教育自身的特點，至少存在以下兩個問題：

一是把職業教育改革與職業教育供給側改革混為一談。在職業教育中，無論是招生市場，還是就業市場，職業教育機構均處于供給側。面對招生市場，職業教育機構供給的是各級各類職業教育學習項目，需求方是求學的學生；面對就業市場，職業教育機構供給的是各級各類技術技能型人才，需求方是各級各類用人單位。于是，有學者認為職業教育位于技術技能型人才的供給側，供給側結構性改革為職業教育指明了發展方向和建設目標[1]。這與2022年國家新修訂的《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱新版《職業教育法》）對職業教育的定義并不相符。新版《職業教育法》明確規定職業教育包括職業學校教育和職業技能培訓?？臻g維度上，職業教育已經從學校延伸到社會，不僅有學校的學歷教育，還有社會的技能培訓；時間維度上，職業教育不僅是職前教育，還包括在職教育與培訓。因此，職業教育既是教育與產業之間的跨界教育，也是橫跨人才鏈供給側和需求側的終身教育。僅從供給側視角談職業教育改革顯然有一定局限性。

二是把職業教育供給側改革視為一種發展模式。當前，職業教育供給側改革更突出的問題是從經濟學領域的供給側和需求側理論分析入手，直接將經濟領域的供給側和需求側管理應用于職業教育領域，把高校擴招、校區擴增以及中外合作辦學等帶來的問題歸因為消費、投資和出口“三駕馬車”刺激需求的結果，并因此得出結論：需求側改革是外延式、粗放式發展，供給側改革是內涵式、精細化發展[2]。這一結論把需求側改革和供給側改革視為兩種不同的發展模式，偏離了雙側改革的初衷——正確處理職業人才供給和需求之間的關系。結果導致職業教育需求側改革幾乎無人研究，即使有少量研究也是強調服務于供給側改革的需求側管理[3]，或者是供給側與需求側協同發展[4]。

需求側管理和需求側改革的區別在于，需求側管理仍立足于供給側開展需求調研、整理和對接，而對人才需求側——產業主體如何進行相應的改革未做具體的剛性要求。當前，集中在供給側的職業教育改革是單向的、局部的、淺層的，改革的主體和動力來自職業學校及教育主管部門，供給側搞得轟轟烈烈，需求側冷冷清清，雖然也有不少企業參與了職業教育改革，但參與方式是被動式、倡導式。多數供給側改革成果局限于教育系統內部，社會效益和社會影響力并不十分顯著，需求方無論是學生家長，還是用人企業至今仍未能充分給予積極評價和認可。最突出的是職業教育供給側改革未觸及職業教育問題的根源，供給側改革后勁嚴重不足。

二、職業教育需求側改革的內涵及意義

從人才鏈的角度看，職業學校和用人企業分別處于職業教育的供給側和需求側。但與經濟領域的商品供需關系不同，人才不是純粹的商品，供方和需方不存在直接的買賣關系。因而，在人才供需矛盾中，需求可以影響和決定供給，但供給卻難以刺激需求。職業人才的供需始終存在供給不能滿足需求、有效供給不足的矛盾。再者，人才的供給方和需求方也不是純粹的生產者和消費者，如果把人才視為產品的話，職業學校畢業生僅僅是半成品，需求方還需繼續進行培養，尤其是職業技術技能訓練方面，用人企業需要二次加工或再開發。因此，職業教育改革不能簡單地將經濟領域的供給側和需求側理論搬到職業教育領域，而是要根據職業教育的特點開展創新研究與實踐。

新版《職業教育法》明確提出：“職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分?！毕鄬τ诠┙o側——職業學校教育教學改革，職業教育需求側改革應從人力資源開發出發，以企業用人需求為中心，以用人制度改革為重點，在員工招聘、培訓、提拔、獎勵等方面進行改革，也包括行業主管部門以及行業組織在企業人力資源開發方面的管理和服務。顯然，職業教育需求側改革屬于企業改革和社會改革的領域，超出傳統的教育范疇，但對職業教育改革具有舉足輕重的作用。

第一，職業教育供給側改革的瓶頸在需求側。二十年來，職業教育的改革幾乎集中在供給側，特別是2019年《國家職業教育改革實施方案》頒布實施以來，中國特色“雙高計劃”、產教融合型企業建設、職業教育師資隊伍建設、職業教育教學標準體系建設、 1+X證書試點等方面做出了全面部署，開創了職業教育供給側改革新局面[5]。但需求側若不作同步改革，供給側改革的成效難以顯現。比如1+X證書試點，解決了X證書的培訓和評價問題，需求側卻未形成X證書的應用市場，制約了X證書的推廣效能。

第二，職業教育供給側改革的導向在需求側。需求側產業結構和產業規模決定了職業人才的結構和規模，職業標準決定了人才培養標準、課程教學標準和質量評價標準，用人企業職業技能要求決定了專業教學內容和教學方法。在職業教育改革實踐中，提出專業與產業、課程與崗位、教學內容與職業標準、教師與師傅、教室與車間、教學過程與生產過程、學歷證書與職業資格證書、校長與廠長等教育與產業的“八對接”，把對接產業需求作為供給側改革的總方向、總原則。隨著人工智能、VR/AR和區塊鏈等新技術在各行業的快速滲透，很多傳統職業不斷消失，新職業、新崗位不斷涌現，產業發展對人才種類和規格的需求發生了重大變化，必然給供給側的人才培養帶來沖擊，加速職業教育轉型發展[6]。

第三，職業教育供給側改革的后盾在需求側。職業教育供給側改革，把本屬于企業崗位技能培訓的部分或全部內容前移到學校培養期內，這一變化使學校無法獨立完成職業人才培養，需要企業在技術、師資、設備、資金等方面的合作與支持。在職業人才培養過程中，需求側用人企業的參與面和參與度是決定職業教育能否培養出合格人才的關鍵因素。同樣，職業教育供給側諸多改革成果，也需要需求側推廣應用、及時回饋，為供給側改革持續深入推進保駕護航。

三、職業教育需求側改革的制度設計

職業教育需求側改革立足于職業人才需求管理，通過定義需求、強化需求和維護需求推動企業人力資源開發與和管理領域的制度革新。

（一）建立職業人才需求報告制度

職業人才需求至少包括兩方面：一是需求數量，指某時間段內某職業崗位的需求人數；二是需求規格，指某職業崗位對人才學歷、知識、技能要求的具體描述。不同層面人才需求報告的側重點略有差異：宏觀層面，即國家或社會層面，職業人才需求以需求規格描述為主，人才需求數量只是粗略的預估值；微觀層面，職業人才需求主要指企業年度或季度人才需求數量，需求規格可直接采用規格名稱，簡潔明了；中觀層面，面向某個行業或區域的職業人才需求，具體可信的需求數量和特色鮮明的需求規格兩者同等重要。

建立職業人才需求報告制度是職業人才培養和人力資源開發不可或缺的組成部分。職業人才需求報告由人力資源或產業主管部門、行業協會、研究機構或企業定期編制發布。宏觀層面的職業人才需求報告，內容和形式近似職業標準或者以職業標準代替，報告由國家人力資源部門組織編制，對每個職業崗位的需求規格進行詳細說明，包括但不限于知識、技能、學歷以及證書要求，每五年至少更新一次。微觀層面的職業人才需求報告，通俗地說就是企業人才招聘信息匯編，由企業或人才市場按年或按季度編制發布。中觀層面的職業人才需求報告，按行業、區域、時間、人才規格等維度進行人才需求數據統計分析和需求預測，并列出人才需求規格的特殊要求，報告可由人力資源部門、產業主管部門、研究機構、行業協會等編制發布，每兩年至少更新一次。

職業人才需求報告是職業學校制定人才培養方案、專業教學標準的指南，也是調整招生專業、編制招生計劃的依據。建立需求側人才需求報告制度，可避免學校開展需求調研各自為政、重復勞動、調研數據缺少科學性和權威性，為職業學校專業建設和科學決策提供有力保障。

（二）建立職業人才技能激勵制度

職業教育是普通教育和技能教育的混合教育，職業技能是企業對職業人才的基本需求。早在1985年，中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》，針對發展職業技術教育，要求在改革教育體制的同時改革有關的勞動人事制度，按照“先培訓，后就業”的原則，提出“一切從業人員，首先是專業性技術性較強行業的從業人員，都要像汽車司機經過考試合格取得駕駛證才許開車那樣，必須取得考核合格證書才能走上工作崗位。有關部門應該制定法規，逐步實行這種制度”，為需求側建立技能激勵制度指明了方向。企業技能激勵制度至少包括三個方面：一是入職技能準入制度，即任何職業崗位在設置招聘條件時，均需明確職業技能等級要求；二是技能薪資級差制度，即員工薪資構成中含有技能級差；三是技能考評激勵制度，如企業在員工崗位調整、職稱評審、職務晉升、評優評先時，技能水平應列為考評的重要依據。

建立技能激勵制度是企業乃至整個社會重視技能、尊重人才的關鍵舉措，也是引導職業教育健康發展的重要手段。首先，對職業學校教育有正向導向作用，鼓勵學生勤學苦練，多學技能，較快提升技能水平，為早入職、入好職做準備；特別有利于激活技能等級證書考試培訓市場，提高證書使用效能。其次，對企業開展技能培訓、學歷提升有積極推動作用，鼓勵員工鉆研技術、苦練本領或返校繼續學習深造，有利于發揮職業教育“學分銀行”的作用，推進職業教育向終身教育延伸。

（三）建立職業人才使用回饋制度

職業教育作為產業和教育的跨界教育，教學成本和教學條件要求大大超過了學?？沙惺艿姆秶?。在這種情形下，如果學校僅在政府劃撥的辦學經費和學生學費的額度內開展人才培養，不能保證達到職業人才培養質量要求。為此，學校通過各種途徑積極與企業合作，從企業獲得師資、資金、技術、設備等方面的支持，緩解學校辦學壓力。事實上，國家已經出臺各種政策、法律，鼓勵企業參加校企協同育人，也取得了一定成效。但還存在一些校企合作項目受企業生產效益、企業領導調整等多因素的影響而合作不穩、不深，經常出現虎頭蛇尾現象。究其原因，企業甚至包括整個社會尚未確立“有償用人、有償育人”的理念，職業人才培養和使用缺少回饋剛性約束。

建立職業人才使用回饋制度，對人才供給側給予回饋是需求側用人企業應盡的責任和義務，也是維持職業教育健康、穩定發展的長效機制。職業人才使用回饋主要包括以下三種方式：一是信息回饋，用人企業定期或不定期地向學校反饋畢業生工作表現，并對人才培養方案和課程教學提出調整建議；二是技術回饋，用人企業通過現代學徒、企業實訓等方式，由工程師參與授課或培訓教師，傳授最新的技術技能；三是經濟回饋，用人企業為學校人才培養提供資金、設備、場地或其他教學資源，從經濟層面支持職業教育發展，其中包括對職工再培訓的支持。

由于教育的特殊性，人才培養方和使用方之間并未建立以等價交換為基礎的人才交易市場，人才培養質量的高低無法通過人才市場充分體現。職業人才使用回饋則在某種程度上彌補了這一不足，對優質教育給予獎賞，對潛質教育給予扶持。其中，畢業生個人通過信息反饋或自愿捐款方式回饋母校，支持學校人才培養；用人企業則依法按工資總額一定比例提取資金用于支持職業教育和培訓，并通過捐贈設備、提供師資和實訓場地等方式回饋教育，從而形成職業人才培養質量高、職業人才使用回饋高的“雙高”良性互饋機制。

四、新版《職業教育法》對職業教育需求側改革的總體要求

隨著新版《職業教育法》的頒布實施，職業教育改革進入深水區，國家對職業教育需求側改革提出了新要求，也為職業教育需求側改革帶來新契機。

（一）建立和完善職業教育工作協調機制

基于職業教育是“跨界”教育的特點，新版《職業教育法》提到教育行政部門、人力資源社會保障行政部門、行業主管部門、工會和中華職業教育社、行業組織、企業、職業學校、職業培訓機構等多個職業教育參與者，除教育行政部門、職業學校等參與者處于職業教育供給側以外，其他多數參與者處于職業教育需求側，是職業教育需求側改革的主力軍。其中，行業主管部門是行業管理政策的制定者和監督者，也是職業教育需求側改革的主導者，主管人力資源開發的人力資源社會保障部門無疑是需求側改革的發起人和牽頭人，統領職業教育需求側改革。工會和中華職業教育社、行業組織等是職業教育需求側改革的助推者和服務者，為職業教育發展提供各類信息咨詢或第三方評價服務。企業和職業培訓機構則是職業教育的重要辦學主體，和職業學校共同承擔職業教育人才培養的職能。

因職業教育參與者眾多，需要建立跨供給側和需求側、跨部門的職業教育協調管理機制。新版《職業教育法》為此從國家層面提出三點要求：一是由國務院建立職業教育工作協調機制，統籌職業教育工作；二是教育部作為國務院教育行政部門，負責職業教育工作統籌規劃，重點是職業教育供給側——職業學校教育的宏觀管理；三是教育部、人才資源和社會保障部以及其他有關部門在國務院協調機構領導下在各自的職責范圍內開展職業教育相關工作，協同推進職業教育需求側改革進程。當前實施的重點是中央及地方各級政府如何將新版《職業教育法》中所規定的協調機制建設好、運轉好，確保職業教育各項改革順利開展。

（二）進一步明確職業教育需求側改革的任務

新版《職業教育法》雖然沒有專門章節集中提及職業教育需求側改革，但通過對其中相關條目歸納整理，從建立人才需求報告制度、技能激勵制度和職業人才使用回饋制度三個方面，理出職業教育需求側改革的任務有七項（見表1）。

（三）協同推進職業教育需求側改革和供給側改革

新版《職業教育法》在第四章專章提出供給側改革目標和要求，關于需求側改革則在職業教育實施、職業教育保障等章節多處涉及。這并非表明需求側改革不重要，恰恰說明需求側改革是供給側改革的堅強后盾，只有始終不渝堅持需求側改革與供給側改革同步推進，職業教育才能健康、快速發展。

當前的職業教育改革中，需求側改革和供給側改革始終處于不平衡狀態，需求側改革未受到應有的重視。一是缺少系統設計和宏觀指導，職業教育需求側改革研究成果極少；二是缺少有效組織與管理，目前的一些需求側改革多屬于自發的、零碎的，教育部門無權管、其他部門不愿管的現象時有發生。新版《職業教育法》實施后，需充分發揮各級政府協調機制的聯動作用，頂層設計需求側整體改革方案，通過經濟、行政、法律等手段充分調動需求側改革相關參與者的積極性，以服務和促進職業教育供給側改革為宗旨，全面落實各項需求側改革措施。供需雙方共同攜手，為社會培養更多更優的技術技能型人才。

職業教育需求側改革涉及眾多利益主體，改革任務重、難度大。突出問題是許多相關者還未建立參與職業教育的責任意識和法治觀念。今后相當一段時間，職業教育法的普法宣傳應從教育系統走向社會、走進企業，讓企業職工和管理者了解職業教育跨越職前、職后兩個階段，特別是職后教育在現代企業生產經營中的重要作用。與此同時，需要行業主管部門、群團組織、行業組織研究制定職業教育法在需求側改革領域的實施細則，引導企業積極參與職業教育需求側改革，并讓企業成為職業教育改革的最終受益者。

參考文獻：

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[4]李俊玲，楊保華.新發展格局下職業教育供給側與需求側協同高質量發展的策略[J].職業技術教育，2022（12）：41-44.

[5]趙明安.職業教育供給側改革的系統設計[J].武漢船舶職業技術學院學報，2019（4）：5-11.

[6]何世松，賈穎蓮.新時代背景下高等職業教育的綜合改革路徑——從產業需求側反觀教育供給側[J].中國職業技術教育，2020（4）：83-87.

（責任編輯：楊在良）

Research on the Demand-side Reform of Vocational Education under the Background of the Implementation of the New Vocational Education Law

XU Xiu-lin

（Nantong Vocational University， Nantong Jiangsu 226007， China）

Abstract： In response to the problems in the supply side reform of vocational education， starting from the connotation of demand side reform， this paper proposes to establish the system design of the demand-side talent demand reporting system， talent skill incentive system and talent use feedback system， and explains the overall requirements of the new Vocational Education Law on demand-side reform in combination with the study of the new version of the Vocational Education Law to further promote the demand side reform of vocational education.

Key words： new Vocational Education Law; demand-side reform; vocational education