國企特色法人治理結構的理論探討

周守亮 李承寰 楊東曉

摘?要：本文從黨組織參與治理的政策發展進程入手，對相關政策進行解讀。圍繞黨組織參與治理不同階段，將相關文獻依據黨組織參與治理的機制進行劃分，分別總結了黨組織從發揮政治核心到領導核心作用的思路轉變、黨組織參與“三重一大”決策與“討論前置”制度的運行機理，分析黨組織參與治理下的特色法人治理結構的人員構成以及決策運行機理，為我國國企進一步深化改革提供歷史借鑒與參考。

關鍵詞：黨組織；國企；特色法人治理結構

中圖分類號：F27?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.17.026

0?引言

國企是我國特色社會主義中重要的物質與政治基礎，在國企發展進程中，存在所有者缺位現象，其中濫用職權、貪污腐敗等問題頻發。2022年7月七冶建設集團原黨委書記、董事長、副董事長、總經理一鍋端的七冶建設集團貪腐案等事例證明，嚴重的內部人控制現象依然存在。如何解決所有者缺位，加強國企內部監管是我國國企發展途中的重要難題。

近年來我國出臺的政策持續加強黨組織在國企中的法人地位，黨組織作為特色治理結構中的重要一環，是解決我國國企內部人控制，所有者缺位問題的重要手段。有研究發現黨組織參與治理是制約內部人控制的重要平衡力量，有助于改善國企治理水平（馬連福2012），同時對國企反腐敗斗爭具有全面性、戰略性價值（華凌志2015）。本文從黨組織參與治理的制度發展入手，依據黨組織的地位變化，深入解析相關政策變更，以期從理論上闡述特色治理結構的優越性，同時總結相關學者的研究結論作為理論依據，為國企深化改革以及特色法人治理結構進一步發展做參考。

1?黨組織參與治理的歷史發展

國企是我國社會主義經濟體系建設的重要支柱，改革開放以來，國企經歷四個階段：1978—1992年的“放權讓利”時期，是對國有企業制度改革，擴大國有企業經營權，同時將所有權與經營權分開；1993—2002年的“產權改革”時期，改變國有企業產權結構，實施現代企業治理結構；2003—2012年的“國資監管”時期，探索國有資產監管體系，國資委成立；以及2013年至今的“全面深化”改革時期。國有企業深化改革明確強調堅持黨的領導、加強黨的建設，黨組織參與國企治理形成了我國國企特色法人治理結構，其中黨組織人員構成主要依據“雙向進入、交叉任職”制度，參與治理的方式與路徑主要依據“討論前置”制度，黨組織參與治理一定程度上改善了國有企業所有者虛置問題，完善了國企治理結構。

1.1?黨組織發揮政治核心作用（1992—2013年）

1992年，黨的十四大黨章中第三十二條提到，全民所有制企業中黨的基層組織，發揮政治核心作用，圍繞企業生產經營開展工作。為此，賦予國有企業中黨組織政治核心作用，黨組織參與治理的設想提出，我國國企開始向現代公司制度發展。

此后23年中，黨組織并不參與具體決策，在國企中主要發揮政治核心作用，對政治方向進行把控。1999年中共十五屆四中全會強調：“在國有企業改革發展中，要強化黨的領導，提出黨組織負責人通過法定程序進入董事會與監事會。”2004年《關于加強和改進中央企業黨建工作的意見》中首次提出國企黨組織“雙向進入、交叉任職”的人員構成體制，同時黨組織要參與到企業重大事項決策中。2005年《公司法》中第十九條寫道：“國企應建立黨組織，同時國企應當為黨組織的工作開展提供保障。”黨組織開始在國企普遍建立，為我國建設特色法人治理結構構建基礎。2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》中闡明政治核心作用，并規定了黨組織在國企面臨“三重一大”事項時具有事前建議權。相關政策及意見仍然保持黨組織政治核心作用，黨組織除對“三重一大”事項具有事前建議權外，仍未實質性嵌入國企治理結構。

在這20多年間，我國嘗試性將黨組織嵌入現代企業治理結構中來，對于黨組織該如何嵌入、嵌入多深，仍處于試點狀態。在不斷摸索前進中，制度不斷完善，通過黨和政府及全社會的不斷努力，黨組織參與治理下的特色治理結構優越性開始凸顯，為我國國有企業深化改革提供思路。

1.2?黨組織發揮領導核心作用（2014年至今）

2014年為我國全面深化改革的元年，國有企業正式進入深化改革時期，2015年中共中央辦公廳印發《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）中明確要求國有企業要毫不動搖堅定黨的領導，同時要進一步加強國有企業黨組織建設，完善黨組織參與制度。與之前文件相比，《若干意見》闡明了黨組織在國企中的作用轉變，從具有事前建議權的政治核心作用轉變為具有決策權的領導核心作用，加強黨的領導，明確我國國企特色法人治理結構中黨組織的地位，明晰了重大事項決策、決策任務執行、日常經營監督等各環節的工作任務及權責分配，為改革不深入的國企特色治理結構指明了方向。同年中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），強調要進一步完善黨與公司治理的結合，切實承擔與落實黨組織的責任。《若干意見》及《指導意見》兩文件一個提出一個落實，充分配合，均明確要求：堅持黨對國企的領導不動搖，堅持我國國企特色治理結構并完善黨組織參與國企治理的“雙向進入、交叉任職”等相關制度與領導體制，提出黨組織從政治核心轉變為領導核心作用。

2015年《黨組工作條例（試行）》“涉及國家宏觀調控、國家發展戰略、國家安全等重大經營管理事項應當經黨組研究討論后由董事會或經理層作出決定”，其為黨組織的領導作用進一步闡明，說明了黨組織在治理結構中具體的權力與職責。2016年全國國企黨建工作會議中《關于印發〈貫徹落實全國國有企業黨的建設工作會議精神重點任務〉的通知》明確要求：“完善‘三重一大決策的內容、規則和程序，落實黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題前置程序的要求”。經過政策不斷推進與落實，2017年黨的十九大修改黨章提到：“國有企業黨組織要圍繞企業生產經營開展工作發揮領導核心作用，按規定參與國企重大事項決策，國企黨組織圍繞企業生產經營開展工作。”

對國企中黨組織治理研究離不開國家政策這個前提，完善黨組織參與下的國企治理結構是我國國企治理的發展方向，貫徹落實黨組織參與治理是體現領導核心的重要方面。至此，黨組織在國企中起領導作用，由“雙向進入、交叉任職”形成黨組織成員，并有“討論前置”賦予了國企黨組織在重大事項中的決策權，黨組織領導治理下的我國國企特色法人治理結構基本建立。

2?黨組織參與治理的機理分析

2.1?黨組織發揮領導核心作用的思路

黨組織在治理中扮演什么角色、黨組織人員如何構成的？史源（2003）提出：堅持黨的領導地位不動搖，同時創造新組織設置模式和新國企領導體制，應正確理解政治核心地位。認為黨組織起領導作用是國企改革的未來方向。沈桂龍等（2006）提出黨委班子要對重大問題決策提出意見和建議，同時經理層應當定期向黨組織報告日常經營情況、黨組織在重大問題決策前碰頭磋商制度等，同時提出董事會、監事會和經理層與黨組成員有半數以上重合比例，同時董事長、總經理應當是黨組成員。李源潮（2009）認為“雙向進入、交叉任職”是實現企業法人治理結構與黨組織政治核心作用有機結合的有效辦法；黨委會參與國有企業重大決策時應統一匯集進行集體決策并提出建議；管理層進行決策時，雙向進入的黨組織成員要保障黨組織的意見得到實施；決策后，黨組織保證各項決策順利實施；應當對黨組織參與重大問題決策的主要內容和程序作出明確規定。兩位學者不僅細化“雙向進入、交叉任職”制度，同時具有“討論前置”雛形，為黨組織明確領導核心作用打下基礎。

2.2?雙向進入、交叉任職

20世紀90年代中，“雙向進入、交叉任職”體制提出，任鐵纓（1998）認為將治理結構和黨組織政治核心作用真正有機地結合，需要更具有系統性的“交叉任職”制度，并提出董事長和黨委書記一人兼，黨委會主席出任董事，黨委成員應依法定程序進入董事會，黨委副書記兼紀委書記依法進入監事會，經理層主要成員進入黨委會，為黨組織參與重大問題決策提供保證。其提議極具前瞻性，與后期完善的政策思路基本一致。

2.3?重大決策

參與重大決策是黨組織內嵌到國企治理結構中的重要手段，黨組織應當參與哪些事項決策，如何參與決策，決策權有多大，是否會與董事會、管理層產生權責沖突？這些都是參與重大決策機制需要解決的核心問題。

早期就有學者提出黨組織必須參與企業重大決策，參與方式是堅持“雙向進入”制度，能從組織上保證企業黨組織參與重大問題的決策。蘇孔孝（2001）劃分了黨組織參與重大決策的具體事項及參與范圍，同時構建黨組織參與治理的方法體系，提出董事會決策前黨委要根據決策問題開展調查研究，召開會議形成黨委建議意見，在董事會決策后，黨委發揮監督作用，已經初具“討論前置”制度的雛形。2009年，特大型國企開灤集團對黨組織參與重大決策進行先行先試，提出黨委在進行重大決策前先打好思想基礎，同時黨委開展調查提出切實可行的意見；在董事會決議后，黨委監督并推動工作發展。

2.4?“三重一大”決策與討論前置制度

2015年《若干意見》與《指導意見》兩文件頒布，均明確要求堅持和完善雙向進入、交叉任職制度，同時提出黨組織對國有企業的領導核心作用。2016年全國國有企業黨建工作會議中明確要求完善黨組織參與“三重一大”決策的內容、規則和程序。

在全面深化改革中，要進一步健全黨組織行使權力的制度，不可削弱或邊緣化黨組織的領導核心作用。參與重大問題決策是黨組織發揮領導核心作用的重要內容和保障，在國家明確黨組織地位、完善黨組織參與治理制度的背景下，通過“討論前置”制度實現黨組織參與重大問題決策權成為黨組織參與治理重要手段，強舸（2019）對“討論前置”進行深度解析：首先，國有企業在面對“三重一大”事項時，黨組織從政治需求及廉政風險防范上進行前置研究，如果存在政治廉潔問題可直接通過集體決策否決此事項，一般不從經濟角度研究可以付諸執行的決策與方案；對于黨組織通過事項再通過經理層進行決策，來進一步從經濟效益上研究具體方案并執行相關決策方案；最終由董事會對由黨組織和經理層兩輪決策形成的少數非常重大方案進行決策。

黨組織參與國企治理的制度框架基本完善，國企特色治理結構構成。《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》中強調在我國社會主義經濟體系下，我國國有企業有其特殊性質，為保障民生與國家安全，實現國有資產保值增值，就必須要堅持黨對國企的領導，明確黨在國企中的作用，這是國有企業深化改革的重中之重。我國國企特色治理結構具有其獨特性與優越性，隨著制度的不斷完善，我國國有企業定能履行其社會責任的同時做大做強。

2.5?黨組織參與治理實踐運行的效果

在實踐層面，黨組織通過相關制度參與國有企業治理可以有效減少國有資產流失、加強國企腐敗治理、緩解所有者缺位、抑制內部人控制等。馬連福等（2013）研究發現黨組織參與國企治理通過黨組織可以進行政治干預，降低高管絕對薪酬?，抑制高管攫取超額薪酬的行為。任廣乾（2018）證實黨組織融入國企公司治理有利于減少國企非效率投資，黨組織治理顯著影響公司治理績效（王曙光2019）等。

3?總結與建議

黨組織參與國企治理20多年間，黨組織在國企中的地位發生質的變化。本文對黨組織參與治理的政策變化進行歷史回顧，對不同制度階段的學者研究進行歸納總結，依據前人學者研究結論以及理論分析，本文研究認為：在堅定黨組織參與治理不動搖的前提下，優化“雙向進入，交叉任職”“討論前置”制度，不同國企依據自身情況制定黨組織參與治理的規章制度，把握參與治理的程度。重視黨建工作開展，應當將黨建與自身企業文化相融合，進一步提升國企文化底蘊與內部環境。普及黨組織參與治理的運行機制，對黨組成員進行培訓，了解管理層與黨組成員雙重身份的含義及作用，履行相應的義務及職能。我國國企在社會主義市場經濟改革的背景下，堅持國企特色法人治理結構不動搖，深入落實并完善黨組織參與制度，充分發揮我國特色法人治理結構的優越性。

參考文獻

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