把握“楓橋經驗”歷史邏輯以高質效法律監督助力基層社會治理

閔釤

摘 要：“楓橋經驗”集中體現了基層社會治理領域中的中國智慧和中國方案。新時代“楓橋經驗”是習近平新時代中國特色社會主義思想在基層社會治理領域的生動實踐和理論成果。檢察機關貫徹新時代“楓橋經驗”，要準確把握“楓橋經驗”形成發展的歷史邏輯，通過系統梳理檢察機關參與見證“楓橋經驗”的誕生、踐行“楓橋經驗”的歷程，總結并發現堅持和發展新時代“楓橋經驗”的檢察方案，即堅持群眾路線、注重矛盾化解、做好源頭治理、加強基層基礎建設，以高質效法律監督助力基層社會治理。

關鍵詞：楓橋經驗 歷史邏輯 高質效法律監督 基層社會治理

新時代“楓橋經驗”是習近平新時代中國特色社會主義思想在基層社會治理領域的生動實踐和理論成果。黨的二十大報告指出：“在社會基層堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制，加強和改進人民信訪工作，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。”［1］奮進新征程，檢察機關要把握“楓橋經驗”形成發展的歷史邏輯，不斷厚植為民情懷，站穩人民立場，堅持守正創新，以高質效法律監督助力基層社會治理。

一、檢察機關參與見證“楓橋經驗”的誕生

“楓橋經驗”是基層社會治理的經驗，源于二十世紀六十年代初由浙江省諸暨縣楓橋鎮干部群眾創造的化解矛盾的工作方法，其內涵是堅持和貫徹黨的群眾路線，在黨的領導下，充分發動群眾、組織群眾、依靠群眾解決群眾自己的事情，做到小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交。在“楓橋經驗”孕育形成中，檢察機關在接待群眾信訪、搞好安全運動、社改檢察中貫徹落實密切聯系群眾、“三少”（捕人少、少殺長判、減少管制）政策、保衛黨的中心工作等方針政策中，對踐行群眾路線這一黨的根本路線作出了積極探索。以“三少”政策來說，“楓橋經驗”誕生前的1959年，檢察機關執行“少捕”政策，防止和減少了錯捕、錯判，緩和了當時由于“左”傾錯誤而形成的緊張空氣，從司法工作方面調整了社會關系，安定了人心。同時，由于實行“少捕”，把那一部分勞動力留在農村和工廠，有利于發展生產。［2］

1963年浙江省諸暨縣人民檢察院（以下簡稱“諸暨縣院”）指派干警參加到社會主義教育運動試點中，直接參與并見證了“楓橋經驗”的誕生。1963年2月，中共中央決定在全國農村開展社會主義教育。1963年6月，浙江省委遵照毛澤東主席對“四類分子”［3］改造實行“一個不殺，大部不捉”的方針，派出社教工作隊會同諸暨縣委在楓橋區的7個公社開展社教試點。根據政法黨組的統一安排，諸暨縣院抽出了2名干部直接參加社會主義教育運動的試點，邊學習、邊工作。1963年7月至9月，楓橋區的干部群眾擺事實、講道理，沒有打人，更沒有捕人，就制服了“四類分子”，創造了“在黨的領導下，依靠和發動群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少、治安好”的經驗。同年，中共浙江省委工作隊、中共諸暨縣委起草完成《諸暨縣楓橋區社會主義教育運動中開展對敵斗爭的經驗》（即“楓橋經驗”）調查報告。11月20日，毛澤東主席審閱公安部在二屆全國人大四次會議上的發言材料時，親筆批示“其中應提到諸暨的好例子，要各地效仿，經過試點，推廣去做”。全國掀起了學習和推廣“楓橋經驗”的熱潮。

二、檢察機關踐行“楓橋經驗”的歷程

（一）檢察機關貫徹“楓橋經驗”，依靠群眾做好檢察工作

“楓橋經驗”誕生后，在檢察工作中進一步強調“依靠群眾實行專政”。1963年11月28日，張鼎丞檢察長和謝覺哉院長在二屆人大四次會議上發言，強調：“社會主義教育運動和五反運動依靠群眾制服、改造反動分子的偉大范例，對于司法機關進一步貫徹群眾路線，有極大的啟示。群眾路線是我們黨的一切工作的根本路線，也是司法工作的根本路線。”［4］1964年1月，中共中央發出了《關于依靠群眾力量，加強人民民主專政，把絕大多數“四類分子”改造成新人的指示》，把“楓橋經驗”推向全國。檢察機關依靠群眾就地監督改造，主要有以下幾個方面：

1.范圍上主要是罪行較輕的反革命分子和其他犯罪分子。

2.在做法上主要是由檢察人員攜卷下鄉，在深入發動群眾的基礎上，查清犯罪事實，并通過群眾的說理斗爭制服犯罪分子，就地監督改造。

3.在分工上，仍要堅持公檢法三機關的分工。檢察機關審查公安機關提請批準逮捕和移送審查起訴的案件，認為交由群眾就地監督改造比逮捕、起訴更為適當的，由檢察機關依靠群眾作出處理，不再逮捕、起訴。

4.明確了依靠群眾就地監督改造的檢查標準：（1）查明犯罪事實；（2）依靠群眾批評教育和說理斗爭，從思想上制服了犯罪分子；（3）確定經濟退賠和政治處理；（4）管理教育和監督改造措施得以落實；（5）受害人同意，干部、群眾滿意；（6）有利于生產、有利于治安、有利于人民內部的團結。［5］

（二）恢復重建后檢察機關立足于辦案，貫徹“楓橋經驗”

黨的十一屆三中全會后，我國進入改革開放和現代化建設新時期，“楓橋經驗”始終契合時代主題，與時俱進，首創改造流竄犯，幫教失足青年，在全國率先為“四類分子”摘帽，并發展成為社會治安綜合治理和維護社會穩定的典范。1990年2月，中共紹興市委組成調查組，總結了新形勢下楓橋區堅持和發展“楓橋經驗”的“五依靠”新經驗：依靠群眾就地消滅矛盾糾紛；依靠群眾就地教育挽救違法人員；依靠群眾加強公共場所治安管理；依靠群眾加強內部安全防范；依靠群眾協助公安機關查破刑事案件。［6］1993年11月，中共諸暨市委隆重召開紀念毛澤東批示 “楓橋經驗”30周年紀念大會，中央政法委員會、公安部、浙江省委的領導同志參加會議并講話，提出 “楓橋經驗”是社會治安綜合治理的典范。“楓橋經驗”的內涵再一次升華。［7］

恢復重建后的檢察機關在憲法賦予的職能定位下，圍繞經濟社會發展需要和人民群眾需求，積極回應“如何正確處理改革發展穩定關系”的時代之問，深化檢察環節的“楓橋經驗”，逐步推進社會治安綜合治理工作走上制度化、法律化軌道。20世紀80年代，檢察機關立足于辦案，貫徹“楓橋經驗”，積極參加社會治安綜合治理工作。當時的主要做法有：（1）結合辦案，開展檢察建議活動。針對發案單位在政治思想工作、行政管理工作和業務規章制度等方面存在的問題和漏洞，以書面或口頭形式提出檢察建議，督促整改，預防和減少犯罪；（2）加強社會主義法制的“第一道防線”。對于發案多、治安狀況不好的地區和單位，建立聯系點，幫助制定文明公約，健全調解組織、治安保衛組織等；（3）在處理公民的申訴和控告中，及時發現和解決問題，防止矛盾激化；（4）對免予起訴的人員進行定期考察和教育改造；（5）開展法制宣傳，預防犯罪。［8］在打擊經濟犯罪中，也注重貫徹“楓橋經驗”。20世紀80年代末，為適應經濟發展新形勢，浙江省諸暨市人民檢察院（以下簡稱“諸暨市院”）［9］針對因舉報不實造成的消極影響，實踐總結“摘帽”經驗，探索創設“正名”制度，及時查處誣告陷害行為，讓實干者輕裝上陣，成為檢察機關創新發展“楓橋經驗”的一項重要舉措。2003年11月，“楓橋經驗”40周年大會在諸暨召開，“楓橋經驗”演進為護航平安建設、法治建設，為全面建設小康社會服務的經驗，其實質是標本兼治、綜合治理，依靠群眾、預防為主，主要內涵是“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”。2013年10月9日，習近平總書記作出“把‘楓橋經驗’堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好”［10］的重要指示。在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，廣大干部群眾根據新形勢、新發展，積極探索、大膽實踐，推動形成以黨建統領、人民主體、“三治融合”“四防并舉”、共建共享為主要內容的新時代“楓橋經驗”。

三、堅持和發展新時代“楓橋經驗”的檢察方案

習近平總書記在2023年3月參加江蘇代表團審議時強調：要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。［11］有學者認為：“習近平總書記的社會治理思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。習近平社會治理思想是在深刻把握基層社會治理規律、系統總結以 ‘楓橋經驗’為標本的基層社會治理經驗、科學凝練基層社會治理理論的基礎上形成的，具有鮮明時代特征和深厚歷史底蘊。”［12］這種歷史底蘊就是歷史邏輯的基礎和內容。

回顧檢察機關參與、踐行“楓橋經驗”的歷程可以看到其中蘊含的深厚歷史邏輯。其中體現的群眾路線傳統，教育人改造人的思想，解決人民內部矛盾的基本原則，一切從實際出發等基本精神［13］，歷久彌新，值得不斷總結提煉，傳承發揚。“楓橋經驗”從社會管制經驗到社會管理經驗再到社會治理經驗，實現了歷史性飛躍和創新，形成了基層社會治理的根本保證、價值核心、基本格局、機制方法、目標效果等一整套理論成果和實踐機制，體現了基層社會治理的中國智慧和中國方案。檢察機關是踐行“楓橋經驗”的重要法治力量，要在踐行“楓橋經驗”的過程中，進一步彰顯人民檢察的人民性，深入踐行全過程人民民主理念，堅持“專群結合”，通過高質效辦案化解矛盾，促進基層社會治理。

（一）堅持群眾路線

群眾路線是黨的生命線和根本工作路線，是堅持以人民為中心的重要體現。新時代 “楓橋經驗”的本質在于其人民性，習近平總書記“以人民為中心”的思想賦予其本質屬性。［14］要對標習近平總書記反復強調的“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”目標，通過堅持群眾路線這一根本工作路線，把“高質效辦好每一個案件”的檢察履職辦案基本價值追求落實到檢察工作中。群眾路線首先體現在檢察信訪工作中，要落實應勇檢察長關于堅持和完善“群眾信訪件件有回復”、檢察公開聽證、公益律師參與和代理申訴案件等制度，創新信訪矛盾源頭性化解機制，努力把矛盾化解在源頭、化解在基層，以檢察履職推動信訪工作法治化的指示要求。［15］群眾路線還體現在“四大檢察”各個方面，要克服“楓橋經驗”僅僅體現在檢察機關控告申訴業務條線的片面思想，從全面、系統、整體角度學習領會踐行“楓橋經驗”，在各項業務工作中都體現為了群眾、依靠群眾。在檢察政務管理、檢務公開、代表委員聯絡、法治宣傳、輿情處置等各個方面也都要體現“楓橋經驗”為民情懷的精神底蘊。

（二）注重矛盾化解

矛盾不上交，及時化解矛盾是“楓橋經驗”的鮮明價值追求，也是檢察工作基本價值追求的題中應有之義。在一定程度上，矛盾化解能夠讓人民群眾真正、切實感受到公平正義。檢察機關辦理的每一個案件，都有學習踐行 “楓橋經驗”、預防化解社會矛盾的任務，因為案件是社會矛盾的產物，矛盾不化解，還會產生新的案件。［16］矛盾化解的著力點是檢察機關的法定職能，即檢察機關踐行“楓橋經驗”必須立足法律監督主責主業，既要依法能動履職，又要注意邊界，不能逾越職責。“楓橋經驗”中的 “矛盾不上交”，絕不是掩蓋矛盾，更不意味著可以隨意將刑事案件私了，而是指就地積極化解矛盾，能不麻煩政府的就盡量不麻煩政府。但并不意味著對超出自治范圍、該由政府或政法機關解決的事，也擅自自行處理。［17］矛盾化解的最佳時機是盡早為好，矛盾化解的層級是基層為好，矛盾存在的狀態是萌芽為好。因此，檢察機關要從實質上化解矛盾、高質效辦好每一個案件出發，從一開始就打牢案件的事實證據基礎，防止案件“帶病”批捕、起訴，防止“形式不違法但實質非正義”，防止程序空轉、小問題拖成大問題。檢察機關要善于從法律條文中深刻領悟法治精神，從紛繁復雜的監督案件中準確把握實質法律關系，做到天理國法人情有機統一，努力實現最佳的辦案效果。在辦案中要樹立正確的政績觀，不能為了效率犧牲案件質量，要切實防止數字“好看”、效果不好、評價走形。矛盾化解，還要以群眾看得見的方式進行。積極開展檢察聽證，保障人民群眾的知情權、參與權和監督權，通過參加聽證的各方主體的交互作用，共同促進矛盾糾紛的實質性化解。

（三）做好源頭治理

源頭治理是“楓橋經驗”的鮮明特征。習近平總書記強調法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。［18］在社會矛盾多元化糾紛解決機制中，檢察環節已經是訴訟渠道糾紛解決的中后端，同時檢察機關還是訴訟活動的法律監督者，更具有客觀公正的視野和分析審視案件源頭的條件。如果說個案中的矛盾化解側重于辦案的“前半篇文章”，那么源頭治理則側重于辦案的“后半篇文章”，功夫不僅要在案中，還要在案外。做好源頭治理，要求檢察機關“對于在履職過程中發現的違法犯罪隱患、制度漏洞以及其他妨礙社會治理的苗頭性、傾向性問題，在源頭治理上下功夫，提出解決深層次問題的檢察建議，與相關部門協同形成合力，將訴源治理的端口前移、針對病灶精準處置，實現訴源治理方式的法治化、現代化”［19］。社會治理類檢察建議，是檢察機關作為法律監督機關結合辦案、延伸職能、強化監督、促進治理的重要載體。

（四）加強基層基礎建設

檢察工作的重心在基層，高質效法律監督助力基層社會治理效果的主要體現在基層，要進一步注重基層基礎工作，積極探索“楓橋式檢察室”等工作機制。檢察機關不像公安機關和法院那樣，在基層分別設有派出所和人民法庭，曾經有過鄉鎮（街道）檢察室的設置，在不同歷史階段發揮過積極作用，但鄉鎮（街道）檢察室的性質、定位、職能等一直未曾穩定下來。在“四大檢察”法律監督格局中，結合服務保障基層社會治理的現實需要，可以繼續探索建設“楓橋式檢察室”。檢察室要把握好檢察履職的前沿陣地、矛盾化解的治理前哨、服務群眾的重要窗口的職能定位，在“四大檢察”法律監督格局中，深化服務基層社會治理的檢察工作機制。如何規范化發展原有基層檢察室，有學者認為“一要立足一線優勢，打造檢察機關的前沿陣地和重要窗口；二要聚焦主責主業，積極穩妥地開展基層執法司法活動監督；三要堅持群眾路線，做好涉法涉檢矛盾化解；四要參與系統治理，提升服務群眾工作質效；五要立足轄區社情，建設有特色有品牌的‘楓橋式檢察室’范本”［20］。這從大的原則上確立了“楓橋式檢察室”的發展方向，但仍需在實踐中逐步成熟定型，最終為檢察機關服務保障基層社會治理，在制度供給上形成有益成果。有兩個角度值得思考：一是從矛盾不上交的角度，“楓橋式檢察室”應該更加有利于就地化解矛盾，群眾也愿意就近走進家門口的檢察室。二是從“四大檢察”法律監督格局及其目前內設機構設置角度，“楓橋式檢察室”應該嵌入、融入檢察權內部運行機制，與各內設業務機構的“檢察部”有機銜接。成熟定型的“楓橋式檢察室”，應當是新時代檢察機關走出“衙門”深入鄉村，以高質效法律監督服務基層社會治理，維護公平正義的重要制度設置和工作機制。