統籌職業教育、高等教育、繼續教育協同創新：緣由、困境及行動路徑

陳鳳英

［摘要］“加快建設教育強國、科技強國、人才強國”，是全面建成社會主義現代化強國背景下黨中央作出的重大戰略部署和戰略選擇。統籌職業教育、高等教育、繼續教育協同創新，既是新時代加快建設高質量教育體系的必然要求，也是支撐中國式現代化建設的重要舉措。聚焦我國經濟社會發展的新階段和教育發展的新形勢，建設教育強國、技能型社會和學習型社會，要求統籌“三教”協同創新發展。當前，協同創新發展在認知性、結構性和制度性方面面臨困境。對此，需要以理念再生形成統籌“三教”的良好氛圍、以體系再構建立統籌“三教”的組織生態、以制度再造架構統籌“三教”的保障體系。

［關鍵詞］職業教育；高等教育；繼續教育；協同創新

［中圖分類號］G710? ? ［文獻標識碼］A? ? ［文章編號］1004-3985（2023）20-0028-06

黨的二十大報告強調“統籌職業教育、高等教育、繼續教育協同創新”。統籌“三教”協同創新是新時代加快建設高質量教育體系的必然要求，更是支撐中國式現代化建設的重要舉措。從歷史發展的角度來看，統籌“三教”協同發展戰略是黨和國家在繼承教育改革歷史基礎上，為解決我國教育發展不充分不平衡的矛盾而做出的選擇。《中華人民共和國教育法》第一章第十一條明確提出“國家適應社會主義市場經濟發展和社會進步的需要，推進教育改革，促進各級各類教育協調發展、銜接融通，完善現代國民教育體系，健全終身教育體系，提高教育現代化水平”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》強調“促進各級各類教育縱向銜接、橫向溝通”“建立區域內普通教育、職業教育、繼續教育之間的溝通機制”，但該提法更多聚焦于區域內普通教育、職業教育和繼續教育在表層要素和外部結構上的溝通和銜接，對于突破區域的狹窄視角，如何從國家層面促進普通教育、職業教育和繼續教育在理念、信息、資源和政策等關鍵問題上實現有機統籌，未做出回應。統籌“三教”協同創新的本質是在充分堅持不同教育類型的固有特色基礎上，以協同理念為支撐，以創新發展為手段，最終實現高質量教育體系的建構。可以說，統籌“三教”協同創新發展戰略，是我國“統籌各級各類教育協調發展”的教育方針在新時代教育改革與實踐中的進一步深化和延伸。未來，需進一步聚焦當下我國經濟社會發展的新階段和教育發展的新形勢，把握和了解“三教”協同創新發展的時代意蘊和行動路向。

一、統籌“三教”協同創新的緣由探析

1.教育強國建設需統籌“三教”協同創新發展。建設教育強國是我國當前教育發展的努力方向。教育強國建設是一項具有長期性、復雜性和系統性的工程，需要教育體系內的各級各類教育子系統充分發揮各自特定功能，實現強勁發展。教育強國不應單獨表現為基礎教育、普通高等教育、職業教育某一種教育類型或教育階段的辦學質量高、師資力量強，而應表現為各級各類教育協同發展，不斷促進教育全過程的公平實現，并最終形成全民終身學習的社會文化氛圍。統籌“三教”協同創新本質上是更注重教育體系的系統效能和發展水平，補齊教育體系當中的短板，實現各級各類教育的均衡化、高質量發展。“從中國教育科學研究院教育統計分析研究所團隊的研究成果顯示，2020年我國25歲及以上人口平均受教育年限僅有9.5年，與15個教育強國12.7年的平均水平相差3.2年。”①一方面，這對我國高等教育的普及率提出更高要求，需要進一步普及高等教育；另一方面，對職業教育和繼續教育充分發揮職后培訓的教育功能也提出更高要求。從人才強國的視角，統籌“三教”協同創新發展具有重要價值和意義。構建職普融通、產教融合、科教融匯的新體系，統籌“三教”協同創新，是建設文化強國、教育強國、科技強國和人才強國的重點工程。因此，統籌“三教”協同創新能促進教育強國目標的實現，教育強國目標的實現又為“三教”協同創新的持續推進提供動力支持。

2.技能型社會建設需統籌“三教”協同創新發展。統籌“三教”協同創新發展，可以理解為適應經濟社會的結構變化，使得教育在結構體系、過程要素、資源配置和培養方式等方面做出相應調整。2023年全國教育工作會議提出，“要深刻認識人口和社會結構變化對教育布局結構和資源配置調整的緊迫要求”。一方面，從國際形勢來看，我國高素質技能人才隊伍與發達國家還存在一定差距。根據中華全國總工會發布的數據來看，2021年底，全國技能勞動者總量超過2億人，其中，高技能人才超過6000萬人，占技能勞動者的30%。但是，高技能人才占技能勞動者的比例與德國、日本等國家相比，仍存在一定的差距。為了能夠邁入全球制造強國，我國需要加強知識型、技能型和創新型人才隊伍的供給。另一方面，從我國人才需求鏈的現實來看，我國創新型、高素質技能人才隊伍發展不平衡不充分的矛盾突出。產業結構調整需要教育人才供給側及時反應、精準調控和積極應對。具體而言，傳統勞動密集型產業正在逐步被取代和淘汰，產業結構正逐漸向技術密集型產業過渡與轉型，這就需要有與之相適應的人才結構體系來支撐和促進產業結構的轉型。正如現代管理學之父彼得·德魯克（Peter F.Drucker）提出，“產業結構改變，需求產業勞動者具有創新精神”，而具有創新精神和具備創新能力，是高素質技術技能人才能力結構體系的重要指標。創新型技術技能人才的培養，需要充分發揮高等教育科學研究的天然優勢，結合職業教育應用型的類型特色，同時充分體現繼續教育的培訓服務功能，三者形成合力，共同引領技能勞動者職后能力的再提升，促進教育鏈、產業鏈、創新鏈和人才鏈的有機融合，進而實現全方位、全過程地培養勞動力市場所急需的知識型、創新型高端技能人才。

3.學習型社會建設需統籌“三教”協同創新發展。統籌推進全民終身學習的學習型社會、學習型大國建設，是我國教育工作的重點任務。我國當前已邁入高等教育普及化階段，公眾對教育的需求呈現多樣化趨勢：從終結性學歷教育轉向終身持續性學習；由接受狹窄單一領域教育轉向復合多元領域教育；由單純線下教育轉向線上線下混合教育。為了順應公眾終身學習的需求，需要建立學歷教育與非學歷教育、職前系統學習和職后專題學習的溝通與銜接機制，以“橫向融通、縱向貫通”的現代職教體系幫助不同學習者成長、成才。雖然職業教育、高等教育和繼續教育在發展定位、培養方式、教育對象或組織機構等要素上存在不同，但三者在傳遞的知識、技能、價值觀方面仍存在共通之處。可以說，統籌“三教”協同創新，更好地滿足社會成員的知識能力更新提升和社會可持續發展需要，是建設學習型社會、學習型大國的內在要求。具體而言，通過統籌“三教”協同創新發展，提供更加靈活的學習方式、豐富的學習資源、開放的學習途徑和高認可度的學習證書，從而使學習者實現泛在學習，為終身學習型體系的形成做好準備。

二、統籌“三教”協同創新的現實困境

1.文化隔閡和理念偏差：統籌“三教”協同創新的認知性困境。認知合法性是指在特定社會環境下，公眾、組織或個人對一個系統或組織的結構模式與運行方式的承認，受社會規范、價值的影響。只有具有認知合法性，系統或組織才能夠脫離觀念范疇繼而產生出實體，因此，認知合法性是社會各個系統與組織生存與發展的基礎。統籌“三教”協同創新發展需要社會組織、企業行業、學校師生等主體在對職業教育、高等教育和繼續教育具有一定了解的基礎上，認可三者的協同融合。但當前受傳統文化觀念及時代經驗的影響，部分個人或組織對職業教育與繼續教育的價值存在誤解。此外，由于全社會范圍內尚未普遍形成“終身學習”的共識，“三教”協同創新的認知合法性受到挑戰。

2.內部失衡與系統割裂：統籌“三教”協同創新的結構性困境。統籌“三教”協同創新發展還存在內部失衡與系統割裂的結構性困境。一方面，“三教”內部各自發展失衡。在經費與資源投放方面，對普通高等教育的投入遠遠超過職業教育，同時，受到“學術漂移”作用的影響，職業教育也更加傾向于模仿普通高校的學校管理模式而忽略類型特色，繼續教育受生源、師資、經費等因素的限制甚至淪為前兩者的附帶品。另外，“三教”系統內部發展失衡還表現在地區差異上。從總體上來說，東部地區的職業教育、高等教育和繼續教育發展水平高于西部地區，且區域與區域之間發展水平存在較大差距。另一方面，“三教”之間發展呈現割裂狀態。首先，職業教育與高等教育的割裂。當前，職業教育在基礎教育階段未能實現與普通教育的橫向溝通。但經濟社會發展對就業者的學歷層次和技能水平要求不斷上移，又亟須完善職業教育體系中的本科、碩士乃至博士培養層級，這無疑加大了職業教育在高層次人才培養上的難度。其次，職業教育與繼續教育的割裂。2022年新修訂施行的《中華人民共和國職業教育法》第二條規定，職業教育包括職業學校教育和職業培訓。所以，職業教育理應承擔職業培訓和職業教育的功能。從現實來看，當前職業院校更多從事職業學校教育，對于具有較高技能培訓需求的新型職業農民、退役軍人等群體的技能培訓需求服務能力較低。同時，職業院校與企業之間的聯動機制不健全等原因，也導致企業員工的技術技能培訓需求不能得到滿足。最后，高等教育與繼續教育的割裂。在現代化教育體系建設過程中，繼續教育仍舊是薄弱環節。根據《中華人民共和國高等教育法》第十五條規定，高等教育包括學歷教育和非學歷教育，主要采用全日制和非全日制教育形式。當前，我國高等教育關注的重點依舊是全日制學歷教育，非學歷教育往往只是作為一種“配套”措施出現在高等院校。同時，高等院校繼續教育培養模式更多只能模仿或照搬高等普通教育的經驗，無法真正滿足學習者的需求。

3.政策缺位與支持不足：統籌“三教”協同創新的制度性困境。統籌“三教”協同創新發展的制度困境表現在相關政策的缺位與配套支持不足等方面。一方面，引導“三教”協同創新發展的專門性制度缺位。從當前“三教”協同創新的制度供給體系來看，多以條款的形式分布于國家層面制度文件中，未發布落實與推廣的細則。如2019年2月，中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》，提出“基礎教育、職業教育、高等教育和繼續教育協調發展”；2022年12月，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》提出“統籌職業教育、高等教育、繼續教育協同創新”。以上文件只是以具體條款的方式在宏觀方向上強調“三教”協調發展，相關要求還停留在規劃和倡議上，未作具體方案上的指導和建議，可操作性不強。另一方面，促進“三教”協同發展的配套支持不足。當前統籌“三教”協同創新發展存在的配套支持不足，主要表現為相關配套機制不成熟、經費支持不足等。就配套機制而言，存在著各類學習成果無法得到有效認證，特別是新型職業農民、退役軍人、下崗工人等多元學習者的在線學習成果、生產實踐經驗等無法通過具有公信力的認證途徑加以認定和轉換，影響著學習者終身學習的積極性。行業標準體系缺位，學習成果難以比對，增加了學分轉換的難度；考試招生評價制度的融通性有待提升，職業教育與普通教育之間的通道有待進一步暢通。

三、統籌“三教”協同創新的行動路徑

1.理念再生，形成統籌“三教”協同創新的良好氛圍。公眾或利益相關者對統籌“三教”協同創新發展的理念認同是其順利推進的基礎，因此需要從文化認知和價值觀念層面提升不同人群、不同組織對“三教”統籌的認同感，特別要突破公眾對職業教育和繼續教育的刻板認知。首先，加強終身學習理念宣傳。統籌“三教”協同創新發展既需要從職業教育、高等教育和繼續教育子系統分別發力，又需要站在終身學習體系視角進行頂層設計和有效規劃，促進職業教育、高等教育與繼續教育之間的有機整合和深度協作，為搭建全民終身學習的學習情境奠定基礎。其次，加強“三教”協同創新發展的宣傳工作。通過網絡平臺宣傳、專項宣講等方式，宣傳“三教”協同創新發展的政策體系，重點宣傳職業教育和繼續教育在促進教育強國建設中的重要使命。充分展示“三教”協同創新發展所取得的成果，引導公眾認識和理解工匠精神、勞動精神，從而使整個社會逐步樹立尊重技能、崇尚勞動、重視創新的觀念，為技術技能人才的成長與發展創設良好的社會環境。最后，引導多元主體參與。統籌“三教”協同創新發展既需要漸進推進，又需要多元主體共同參與。為促進“三教”協同創新發展，需要引導各類教育機構和教育行政管理部門與企業、第三方評估機構等主體形成協同共生的發展理念，共同推進“三教”協同創新。具體而言，作為人才供給鏈的教育端內部在不斷提升融合度和合作水平的基礎上，應當充分調研市場需求，滿足不同學習者多元化、個性化的教育與培訓需求；教育行政管理部門應當搭建統籌協調發展平臺，建立健全“三教”協同創新發展機制，理順“三教”協同創新發展的權責；鼓勵行業企業與學校建立校企合作或產教融合培養基地，實施“金融＋財政＋土地＋信用”的激勵機制，引導更多行業企業參與產教融合、校企合作行動；引導第三方評估機構參與，形成多元評價主體，對統籌“三教”協同創新發展成果進行動態評價，營造以評促建、以評促改的發展生態。

2.體系再構，建立統籌“三教”協同創新的組織生態。統籌“三教”協同創新不是某種教育類型的變革與發展，而是對整體和全局進行創新性變革，使職業教育、高等教育和繼續教育通過溝通交流，逐步發展到有機統籌，進而實現職業教育、高等教育和繼續教育的高質量協同發展。在彌補職業教育、繼續教育發展劣勢的同時，繼續發揮高等教育的優勢，不斷提升整個教育體系的育人質量。若在此過程中僅有高等教育在進行組織更新、秩序重建或范式轉型，而處于發展弱勢地位的職業教育和繼續教育未進行組織內部變革或質量提升改革，統籌“三教”協同創新也難以達成協同效能。第一，職業教育、高等教育和繼續教育要主動進行組織內部變革，提升各自質量。具體而言，職業教育系統需優化類型定位，深化產教融合。職業教育系統需堅持類型教育的底色，深化產教融合、校企合作，重視產業需求，注重培養崗位能力，以培養服務經濟發展、科技進步的技術技能人才。高等教育天然具有服務社會的功能，要主動擔當建設教育強國過程的使命，自覺融入國家或地區發展戰略，為國家或地區的高質量發展提供人力資源支持。繼續教育系統需規范辦學，實現內涵式發展。為促進繼續教育由數量型辦學定位向質量型辦學定位轉變，需要明確繼續教育在服務國家戰略和滿足公眾多元化教育需求過程中的擔當和使命，堅持繼續教育公益性的特征，規范繼續教育教學組織和實施，加強繼續教育教學質量建設，強化辦學過程監督，建立健全質量監控體系，從而構建社會認可度高的繼續教育組織新生態。

第二，暢通通道，使職業教育、高等教育和繼續教育協同創新的體系更加融合。一是職業教育與高等教育的融通。高等教育領域的人才培養朝著“職業化”方向發展，成為“工業4.0”時代的發展趨勢。為促進職業教育與高等教育的融通，可通過共建、共享、共管和共用教師隊伍、課程資源、教學資源、實習實訓基地等教育資源，實現職業教育和高等教育的優勢互補、資源共享與協作共生。同時，在科研層面和高學歷人才培養方面，職業院校與普通高等院校深化合作，共同研制研究生層次職業教育方案，通過從先行試點到逐步推廣的漸進方式穩步推進；加快國家學分銀行建設，促進各級各類學習成果認證；暢通職業教育與高等教育的雙向互認機制、橫向融通機制，從而培養更多適應產業升級的復合型、創新型應用人才。二是職業教育與繼續教育的融通。借鑒德國職業教育與繼續教育融通模式，搭建職業教育和繼續教育育訓共同體，提供職業教育和職業培訓；鼓勵職業學校利用已有實訓基地、教學資源和師資隊伍開展職業技能培訓，探索職業院校與成人學校、社區教育中心、開放大學等繼續教育機構合作育人的模式；同時建立不同層次的職業技能培訓項目，以滿足技術技能人才職業技能培訓的需要。關注新型職業農民、退役軍人等弱勢群體的培訓需求，開展精準型、應用型的職業培訓。在此過程中，利用教育數字化手段，創新職業培訓的方式方法，建立數字化職業技能培訓平臺。三是高等教育與繼續教育的融通。通過不斷提升高等院校繼續教育的開放水平，以更充分發揮繼續教育功能，促進高等教育與繼續教育的融通。同時，提升繼續教育的辦學質量，把牢質量關，從而使高等教育與繼續教育的融合是基于高質量基礎上的協同發展。

3.制度再造：構架統籌“三教”協同創新的保障體系。第一，出臺“三教”協同創新專門制度或專項計劃。需加快研制《統籌“三教”協同創新工程計劃》，成立國家級統籌“三教”協同創新發展專門工作小組，組建跨部門、跨地區、跨行業、跨組織的工作隊伍；引導各級政府教育行政主管部門將“三教”協同創新發展納入本地區教育事業發展規劃，進行整體規劃和統籌實施。充分借鑒國外統籌職業教育、高等教育和繼續教育發展的優秀經驗和先進做法，合理吸收我國在統籌“三教”協調發展過程中的地區經驗和有益探索，如粵港澳大灣區在推動高等教育與職業教育統籌發展，搭建了“研究型大學—應用型大學—高職院校”的集群架構。

第二，加強配套制度供給。統籌“三教”協同創新發展的關鍵在于破除體制機制障礙，其中關系到學歷教育與非學歷教育的融合、職前培養和職后培訓的融合、不同教育類型之間的融合等，因此，需要建立健全相應的配套制度來全面推進或保障“三教”協調創新發展。首先，建立健全學習成果認證制度。從國際經驗來看，各國為提高人力資源的質量，以滿足市場對人才的需求，紛紛發布國家資歷框架。我國也需加快出臺國家資歷框架，以促進教育體系內部互聯互通，增強教育系統與勞動力市場的對話，促進教育鏈、產業鏈和人才鏈的對接。依托數字化技術，建立健全國家學分銀行平臺建設，建立統一的學分認證標準，提供各級各類學習成果的認證、積累和認證服務，為“三教”溝通與協調發展提供支撐。其次，建立健全產教融合協同育人制度。深化校企合作育人模式，鼓勵職業教育本科院校培養產業急需的高技術技能人才；推進現代產業學院建設，加強高等院校中未來技術學院建設，以培養創新型、應用型人才；推動政府、行業企業與高等院校深度合作，打造區域產教聯合體和行業產業融合共同體。建立健全招生考試制度，深化職業教育招生制度，繼續推進并完善“職教高考”制度，完善專升本考試辦法和培養方式，擴大職業教育本科招生計劃。深化職業教育貫通培養模式改革，鼓勵和支持各地方開展中職與高職、中職與職業教育本科、高職專科與職業本科等貫通培養。

第三，投入專項經費支持。深化教育經費投入機制改革，保障“三教”協同創新工程專項教育經費的投入；對于支持“三教”協同創新發展的機構單位、行業企業等給予相應鼓勵，增加多元主體參與統籌“三教”協同創新工程的動力；優化專項經費配置，在一定程度上向發展比較緩慢的職業教育和繼續教育傾斜；鼓勵和引導地方政府支持“三教”協同創新工程，不斷吸引社會資本、企業資金和產業資金投入，拓寬經費來源的渠道。

［注釋］

①馬曉強，崔吉芳，萬歆，等.建設教育強國：世界中的中國［J］.教育研究，2023（2）：11.

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