“十四五”時(shí)期疫情防控檔案治理高質(zhì)量發(fā)展策略研究

張亞書(shū) 郭曉旭

摘?要：本文以“十四五”時(shí)期疫情防控檔案治理高質(zhì)量發(fā)展策略為主要研究對(duì)象，通過(guò)梳理“十四五”時(shí)期檔案管理工作重點(diǎn)，歸納疫情防控檔案管理實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題，提出“十四五”時(shí)期疫情防控檔案管理高質(zhì)量發(fā)展策略，以期為“十四五”時(shí)期檔案事業(yè)發(fā)展注入強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力和有力政策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：“十四五”；檔案治理；高質(zhì)量發(fā)展；疫情防控檔案

中圖分類號(hào)：F27?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.21.027

長(zhǎng)期以來(lái)，疫病流行對(duì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程和人類文明進(jìn)程造成直接影響，始終對(duì)人類生命安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。檔案則與社會(huì)、國(guó)家、民族、家庭的歷史記憶緊密相聯(lián)結(jié)。新中國(guó)成立之初，黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民萬(wàn)眾一心，共渡難關(guān)，在傳染病（如：瘧疾、霍亂、鼠疫等）多發(fā)的嚴(yán)峻形勢(shì)面前，取得了重大的防治成果，也保留了一批十分珍貴的檔案資料。進(jìn)入21世紀(jì)，黨和國(guó)家再次創(chuàng)造了迅速有效控制疫情的奇跡，通過(guò)采取一系列有效的預(yù)防和控制措施，成功抗擊2003年非典疫情，又產(chǎn)生了一批真實(shí)憑據(jù)。2019年，新冠肺炎疫情突然暴發(fā)，其傳播范圍之廣、暴發(fā)速度之快、危害之大、持續(xù)時(shí)間之長(zhǎng)，都是前所未有的。3年多來(lái)，我國(guó)的疫情防控過(guò)程極不平凡，取得了重大的疫情防控決定性勝利，產(chǎn)生了一大批具有不可替代的行政參考價(jià)值、憑證價(jià)值的文獻(xiàn)資料，在這場(chǎng)疫情中產(chǎn)生的疫情防控檔案既是黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人民群眾同疫情作斗爭(zhēng)的真實(shí)第一手記錄，又是在今后處理類似重大疫情事件時(shí)，能夠作為查考、研究、處理問(wèn)題的依據(jù)，既能從這些檔案中查找問(wèn)題，又能查找出不少問(wèn)題產(chǎn)生的根源和根據(jù)，是提供參考資料和經(jīng)驗(yàn)的“寶庫(kù)”。因此，全國(guó)各級(jí)檔案部門(mén)的重要職責(zé)之一就是加強(qiáng)對(duì)疫情防控檔案管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

“十三五”期間，我國(guó)檔案事業(yè)在學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、服務(wù)社會(huì)等方面取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，檔案學(xué)研究與管理實(shí)踐在不同的價(jià)值觀念和思維框架中各自發(fā)展，呈現(xiàn)出多元話語(yǔ)，展現(xiàn)不同形象，產(chǎn)出豐富的研究成果。進(jìn)入“十四五”，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，就是要把“檔案管理”上升至“檔案治理”的高度，為我們高質(zhì)量地推進(jìn)檔案管理工作指明了方向。作為一種普遍而特殊的社會(huì)現(xiàn)象，檔案和檔案工作中隱含著社會(huì)的一切因素和成分，既是社會(huì)活動(dòng)的產(chǎn)物，也是社會(huì)管理的需要。建設(shè)檔案治理體系，提升檔案治理能力，探索“十四五”期間推動(dòng)我國(guó)疫情防控檔案治理工作高質(zhì)量發(fā)展的策略，有利于引導(dǎo)檔案管理人員、實(shí)際工作者對(duì)現(xiàn)實(shí)的整體認(rèn)識(shí)以及對(duì)變遷的把握，知道“在什么山上唱什么歌”，從而能夠更自覺(jué)地意識(shí)到實(shí)踐的意義和方向，更明確地理解自身所要解決的實(shí)際問(wèn)題，有目的地區(qū)建構(gòu)自身的實(shí)踐方式和活動(dòng)內(nèi)容。

1?“十四五”時(shí)期檔案治理要點(diǎn)

檔案治理是指在黨政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和支持下，由檔案主管部門(mén)牽頭，各級(jí)各類檔案機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人共同參與，共同推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展，通過(guò)一定的制度安排，增強(qiáng)檔案工作服務(wù)社會(huì)發(fā)展大局的能力，是在實(shí)踐基礎(chǔ)上衍生出來(lái)的新命題之一。依托全力構(gòu)建國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化政策的大環(huán)境，2021年6月9日，國(guó)家檔案局在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》的總體要求下，首次以兩辦的名義印發(fā)了《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），這不僅是首次將檔案治理體系納入規(guī)劃，而且還擺在了首要的位置，邁出了將檔案治理嵌入國(guó)家治理的關(guān)鍵一步。檔案治理體系建設(shè)要點(diǎn)主要可歸納為三個(gè)方面的內(nèi)容：一是要通過(guò)規(guī)范和完善制度，提高檔案工作規(guī)范化、科學(xué)化水平，健全法律法規(guī)制度、依法實(shí)施制度、依法監(jiān)督制度；二是進(jìn)行檔案監(jiān)督；三是基層治理力度加大。

2?檔案管理實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題和應(yīng)對(duì)措施

疫情防控檔案是指在應(yīng)對(duì)疫情過(guò)程中，各級(jí)政府、各有關(guān)部門(mén)和社會(huì)各界直接形成的具有保存價(jià)值的不同形式的歷史紀(jì)錄，如文字、圖片、聲像、標(biāo)志性實(shí)物等，對(duì)這類檔案進(jìn)行管理，可為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件和社會(huì)發(fā)展提供重要參考。

疫情防控檔案具有以下特點(diǎn)：一是具有很強(qiáng)的政治性。突發(fā)疫情，影響范圍是世界性的，與疫情防控相關(guān)的工作成為這一時(shí)期黨和國(guó)家的中心工作和重點(diǎn)工作，檔案工作因此帶有濃重的政治色彩，具有很強(qiáng)的政治性，是行政事務(wù)中的重要組成部分和重要組成部分。二是具有多樣性。疫情是全社會(huì)、全系統(tǒng)共同參與的，涉及的領(lǐng)域是多元的，其組織領(lǐng)導(dǎo)、方案制定、物資保障等也是隨著領(lǐng)導(dǎo)體制的變化、工作任務(wù)的變化、發(fā)展階段的變化而變化的，因而形成了復(fù)雜多樣的檔案資料。三是具有整體性。防治新冠肺炎疫情工作是全國(guó)一盤(pán)棋，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌安排，相互配合，各工作組形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，使全國(guó)各地以及上下級(jí)之間、同級(jí)之間自然形成網(wǎng)絡(luò)體系，各地區(qū)、各系統(tǒng)、各條塊之間協(xié)調(diào)有序，檔案與之共生，協(xié)調(diào)一致，相互協(xié)調(diào)，相互配合，撤銷臨時(shí)機(jī)構(gòu)后，也要統(tǒng)一收集、整理檔案，統(tǒng)一保管，統(tǒng)一利用檔案資料進(jìn)行移交工作。

疫情防控檔案管理工作面臨的困難主要有以下幾個(gè)方面：一是臨時(shí)決策機(jī)構(gòu)。檔案收集完整齊全與否，對(duì)歷史研究具有重大影響。但各地、各級(jí)在發(fā)生疫情時(shí)，都在第一時(shí)間成立了臨時(shí)防控領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，工作重心首先放在應(yīng)對(duì)疫情上，在疫情發(fā)生初期極易忽視檔案資料的收集和管理。此外，由于工作銜接等問(wèn)題容易出現(xiàn)漏洞，這類事業(yè)單位的工作人員往往是臨時(shí)從多個(gè)地區(qū)、多個(gè)部門(mén)抽調(diào)過(guò)來(lái)的。二是檔案分類的復(fù)雜性。檔案的分類與整理互為連帶，分類是一種整理方式，整理自然也離不開(kāi)分類。由于涉及疫情范圍廣，檔案形成的復(fù)雜性十分突出，從專業(yè)上可分為臨床醫(yī)學(xué)、預(yù)防醫(yī)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等不同學(xué)科，由于檔案形成的復(fù)雜性較強(qiáng)，可分為臨床醫(yī)學(xué)、預(yù)防醫(yī)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等不同專業(yè)；按來(lái)源可分為所有單位，如國(guó)家機(jī)關(guān)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)，生產(chǎn)企業(yè)，交通運(yùn)輸，科研院所，新聞單位等；從呈現(xiàn)形式上又可分為不同種類，如紙質(zhì)檔案，電子檔案，圖片檔案，錄像檔案等；從記錄方式上又可分為機(jī)讀檔案、聲像檔案、電子檔案、虛擬檔案、數(shù)字檔案等，這些情況都會(huì)導(dǎo)致檔案整理工作難以把握內(nèi)在規(guī)律、檔案歸集范圍和方式方法難以確定、檔案管理工作難度加大等問(wèn)題。三是檔案征集工作不按程序進(jìn)行。一旦發(fā)生疫情，即使檔案管理部門(mén)制定了相關(guān)預(yù)案，也很難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)到疫情的規(guī)模和嚴(yán)重性，常規(guī)檔案管理流程失靈。以往正常狀態(tài)下適用的檔案管理制度、方法和工作制度等，都需要重新梳理、制定，才能確保疫情防控檔案的安全完整。四是檔案管理人員作為各級(jí)檔案部門(mén)或單位從事檔案管理與服務(wù)工作的人員，是檔案管理工作的直接責(zé)任人，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件過(guò)程中對(duì)他們的表彰獎(jiǎng)勵(lì)在實(shí)施細(xì)節(jié)上仍存在一些具體問(wèn)題，如：表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制存在地區(qū)差異、行業(yè)比較削減表彰獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)效用、表彰獎(jiǎng)勵(lì)的及時(shí)性有待提高等，這些問(wèn)題均對(duì)表彰獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)導(dǎo)向作用的發(fā)揮產(chǎn)生了影響。

對(duì)疫情防控檔案管理實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，要從以下幾個(gè)方面開(kāi)展工作：第一，要高度重視，進(jìn)一步建立健全疫情防控檔案管理制度。這場(chǎng)抗擊疫情的戰(zhàn)役規(guī)模之大、范圍之廣、影響之深遠(yuǎn)，各地、各級(jí)檔案管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到，這是空前的。在這場(chǎng)斗爭(zhēng)中形成的檔案資料，充分體現(xiàn)了我們社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，是全黨全國(guó)人民團(tuán)結(jié)奮斗的真實(shí)記錄，是一筆寶貴財(cái)富，對(duì)此類檔案的管理是對(duì)社會(huì)記憶的建構(gòu)。收集和管理好這些檔案資料，對(duì)將來(lái)發(fā)生公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)當(dāng)起到非常重要的歷史參考作用。第二，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置。檔案管理部門(mén)要加強(qiáng)組織管理，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)要樹(shù)立大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，親自掛帥，把這項(xiàng)工作作為當(dāng)前工作的重點(diǎn)，抓緊、抓實(shí)、抓細(xì)、抓出成效，切實(shí)把這項(xiàng)工作抓緊、抓出成效。各級(jí)檔案管理機(jī)構(gòu)要抽調(diào)精兵強(qiáng)將、骨干力量，組建工作專班，主動(dòng)對(duì)接、主動(dòng)溝通各地疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和一線單位，及時(shí)了解一線檔案管理工作情況，指導(dǎo)一線做好檔案的收集、保管、管理等各項(xiàng)工作，切實(shí)做好各級(jí)檔案管理工作，做好這項(xiàng)工作，既是突顯檔案部門(mén)重要性的機(jī)會(huì)，也是對(duì)檔案部門(mén)的一次嚴(yán)峻考驗(yàn)。第三，制度要健全。除明確常規(guī)內(nèi)容外，還應(yīng)在制度上建立一套完整的檔案（室）疫情防控應(yīng)急管理制度，如：對(duì)收集的時(shí)效、臨時(shí)機(jī)構(gòu)檔案的歸檔、個(gè)人檔案的收集、檔案的保管、檔案的利用權(quán)限等事項(xiàng)也要明確規(guī)定，做到有章可循，有據(jù)可查，有章可依，從而使收集工作的地位和作用、機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)力、收集范圍和移交辦法等都有章可循。第四，提前介入。在發(fā)生疫情時(shí)，所有的工作都以處理疫情為重點(diǎn)，在這樣的情況下，檔案管理人員不能把檔案工作的目光局限在檔案（室）這個(gè)狹小的范圍內(nèi)，要“拓展空間”“放開(kāi)眼界”，主動(dòng)到一線，全身心投入到檔案管理各項(xiàng)工作的流程中去，對(duì)已辦結(jié)的有價(jià)值的文件、資料及時(shí)進(jìn)行整理、歸類、歸檔，做到及時(shí)、完整。第五，以平臺(tái)為依托。在抗擊疫情過(guò)程中，成立了從中央到地方的領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，并下設(shè)辦公室，下設(shè)綜合組、疫情監(jiān)測(cè)組、醫(yī)療救治組、物資保障組等。如果各級(jí)檔案管理部門(mén)能夠依托這一平臺(tái)，借助各級(jí)防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其各小組的力量，基本保證了檔案資料收集工作的完整性。第六，利用科學(xué)技術(shù)。在信息化、智能化、智慧化高度發(fā)展，檔案管理工作更需要借助科技的力量，檔案界對(duì)信息科學(xué)理論思想正在積極吸收消化。檔案的本質(zhì)是信息，在這次疫情防控過(guò)程中，所形成的檔案資料數(shù)量龐大，目錄繁多，信息量急劇增加，這些信息也具有一般信息所共有的特點(diǎn)，如可擴(kuò)展性、可壓縮性、可替代性、可傳輸性、可擴(kuò)散性、可分離性等。因此，各級(jí)各部門(mén)、各單位必須盡快建立相關(guān)信息資源數(shù)據(jù)庫(kù)，建立起公開(kāi)透明的檔案管理機(jī)制，在做好保密工作、向有關(guān)部門(mén)和個(gè)人開(kāi)放的前提下，使新冠肺炎疫情防控檔案管理工作信息化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化。第七，運(yùn)用的科學(xué)性。檔案部門(mén)要以檔案作為國(guó)家信息資源的基本要素和重要組成部分的認(rèn)識(shí)意識(shí)為指導(dǎo)，從更廣泛的角度看待檔案在社會(huì)發(fā)展中的作用，利用這些珍貴的檔案記載，從實(shí)踐的角度和理論的角度開(kāi)展檔案相關(guān)研究，與預(yù)防和控制突發(fā)新冠肺炎疫情有關(guān)的相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)聯(lián)合起來(lái)，開(kāi)展分析研究。或與以往歷次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行橫向比較，從流行病學(xué)調(diào)查、所實(shí)施的應(yīng)急預(yù)案、采取的預(yù)防和控制措施等多個(gè)方面進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)歷次疫情防控之間的內(nèi)在聯(lián)系，得出規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，協(xié)助做好今后發(fā)生此類情況的預(yù)測(cè)預(yù)警工作，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和應(yīng)急處置能力。

3?中國(guó)疫情防控檔案管理“十四五”時(shí)期質(zhì)量較高的發(fā)展方略

檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)“十四五”時(shí)期檔案事業(yè)提出的要求之一。現(xiàn)階段，探索實(shí)現(xiàn)檔案治理高質(zhì)量發(fā)展既是檔案工作服務(wù)中心工作和社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)工作和關(guān)鍵工作，也是各級(jí)各類檔案管理人員的職責(zé)所在。通過(guò)對(duì)“十四五”時(shí)期檔案治理工作要點(diǎn)的梳理和疫情防控檔案管理工作的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和把握，在梳理分析疫情防控檔案管理實(shí)踐中的主要問(wèn)題及對(duì)策的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)“十四五”時(shí)期我國(guó)疫情防控檔案治理的高質(zhì)量發(fā)展可采取以下可行路徑和措施。

3.1?堅(jiān)持在黨管檔案的基礎(chǔ)上推進(jìn)疫情防控檔案治理

在“十四五”期間，檔案工作必須堅(jiān)持黨的直接領(lǐng)導(dǎo)，既是我國(guó)檔案治理體系建設(shè)的基本國(guó)情，也是提高檔案治理效能的重要政治保證和制度基礎(chǔ)。建設(shè)檔案治理體系必須堅(jiān)持中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)黨對(duì)檔案事業(yè)各項(xiàng)工作的政治領(lǐng)導(dǎo)。在機(jī)構(gòu)改革前，檔案行政管理部門(mén)屬于“弱勢(shì)部門(mén)”，機(jī)構(gòu)改革直接把檔案主管部門(mén)履行檔案行政管理職責(zé)置于黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下，檔案事業(yè)的全局掌控能力和全局統(tǒng)籌能力大大增強(qiáng)，檔案行政管理職能作用得以更充分地發(fā)揮，推動(dòng)了各項(xiàng)決策的貫徹落實(shí)和檔案行政管理工作的順利實(shí)施。因此，要站在資源整合的角度進(jìn)一步擴(kuò)展檔案事業(yè)管理的治理資源，加強(qiáng)政府以及相關(guān)職能部門(mén)在檔案事業(yè)發(fā)展中協(xié)作關(guān)系。

3.2?堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)疫情防控檔案治理

從現(xiàn)行檔案法規(guī)來(lái)看，許多內(nèi)容與疫情防控檔案管理有直接關(guān)系，其中最典型的有國(guó)家檔案局頒布的新版《檔案法》《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》以及《重大活動(dòng)檔案管理辦法》等。各項(xiàng)工作的開(kāi)展，都嚴(yán)格按照現(xiàn)行檔案法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。這就要求檔案管理部門(mén)要進(jìn)一步建立健全相關(guān)檔案法規(guī)和制度規(guī)范，為常態(tài)化的疫情防控檔案治理工作提供依據(jù)和保障，各省市縣檔案主管部門(mén)則要結(jié)合實(shí)際情況，建立起本區(qū)域的疫情防控檔案管理規(guī)范和辦法，切實(shí)做到精細(xì)化治理，提高檔案精細(xì)化管理水平。

3.3?堅(jiān)持在檔案新生態(tài)下推進(jìn)疫情防控檔案治理

進(jìn)入數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的大數(shù)據(jù)時(shí)代，檔案采集、提供利用、檔案宣傳等工作大量采用線上方式進(jìn)行，傳統(tǒng)粗放式、被動(dòng)式、經(jīng)驗(yàn)式的病歷檔案管理已經(jīng)難以為繼，時(shí)代正在召喚著一個(gè)全新的檔案生態(tài)，對(duì)疫情防控檔案的管理也提出了更高的要求，工作模式要隨之轉(zhuǎn)變，即從線下被動(dòng)的“坐等上門(mén)”模式轉(zhuǎn)變?yōu)榫€上主動(dòng)的“主動(dòng)上門(mén)”模式。檔案信息資源的開(kāi)發(fā)也需要加大力度，進(jìn)一步拓展檔案信息的廣度和深度，注重檔案信息利用服務(wù)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，緊抓信息技術(shù)的集成管理，積極推進(jìn)業(yè)務(wù)一體化體系建設(shè)，在加強(qiáng)檔案網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建立起檔案數(shù)字化治理的新模式。

3.4?堅(jiān)持“以人為本”推動(dòng)疫情防控檔案治理

疫情防控檔案治理是為了大家也需要依靠大家，在疫情防控檔案的收集過(guò)程中，應(yīng)大力拓展檔案收集的范圍，充分利用新興媒體和媒介廣泛征集。此外，新版《檔案法》第七條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)發(fā)展”，《規(guī)劃》也將“激發(fā)全社會(huì)支持參與檔案事業(yè)發(fā)展的積極性和主動(dòng)性”作為一項(xiàng)重要的工作任務(wù)。因此，要注重保障人民群眾檔案參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，充分發(fā)揮社會(huì)力量參與檔案事業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)疫情防控檔案服務(wù)能力，根據(jù)社會(huì)需求，讓檔案信息服務(wù)于社會(huì)，促進(jìn)疫情防控檔案服務(wù)均等化、便捷化。

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